楊柳

[摘 要]我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已進(jìn)入新常態(tài)時(shí)期。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位、促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、保障農(nóng)民利益，是一個(gè)的重大課題。本文在闡明經(jīng)濟(jì)新常態(tài)內(nèi)涵的基礎(chǔ)上指出我國(guó)糧食安全存在的問(wèn)題，并針對(duì)相關(guān)問(wèn)題提出保障我國(guó)糧食安全、促進(jìn)我國(guó)糧食產(chǎn)業(yè)持續(xù)性發(fā)展的政策建議。

[關(guān)鍵詞]經(jīng)濟(jì)新常態(tài);糧食安全;對(duì)策

[中圖分類(lèi)號(hào)] [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)時(shí)期，長(zhǎng)期高速增長(zhǎng)的中國(guó)經(jīng)濟(jì)，在未來(lái)很長(zhǎng)時(shí)間里，都將保持中高速增長(zhǎng)的趨勢(shì)。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)給我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來(lái)了新的機(jī)遇，也提出了新的要求。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，如何繼續(xù)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位、促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、保障農(nóng)民利益，是我們必須予以著重解決的重大課題。

1 經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的內(nèi)涵

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)就是不再像過(guò)去那樣以GDP為導(dǎo)向，而是重視經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的對(duì)稱態(tài)，在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)對(duì)稱態(tài)基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的概念回歸到了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的本義，即注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和效益，通過(guò)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)創(chuàng)造、轉(zhuǎn)化、實(shí)現(xiàn)價(jià)值，不斷滿足人類(lèi)日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化生活需要。我們要深刻認(rèn)識(shí)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的內(nèi)涵和主要特點(diǎn)，以便更好地適應(yīng)、把握和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的本質(zhì)是提質(zhì)增效。新常態(tài)主要特點(diǎn)從速度上來(lái)說(shuō)就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)為中高速增長(zhǎng);經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級(jí);經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力從要素驅(qū)動(dòng)、投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。我國(guó)主動(dòng)應(yīng)對(duì)、適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，不斷提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和效益，既有助于保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展良好態(tài)勢(shì)，也有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，還能為世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供新機(jī)遇。

2 經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下我國(guó)糧食安全凸顯的主要問(wèn)題

糧食安全是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，主要由糧食供給、糧食消費(fèi)、糧食流通、糧食儲(chǔ)備四個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)成。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下我國(guó)糧食安全凸顯的主要問(wèn)題體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（1）在糧食供給方面，耕地資源和水資源稀缺。耕地、淡水等自然資源是影響糧食生產(chǎn)的基本因素，截止到2017年末，中國(guó)可耕地面積20.23億畝，約占世界現(xiàn)有耕地面積的7%左右，2017年中國(guó)人均耕地面積僅有1.46畝/人，比世界人均耕地面積2.89畝/人少了1.43畝，我國(guó)人均耕地面積遠(yuǎn)低于世界平均水平。隨著我國(guó)人口的增加和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，耕地面積將呈持續(xù)下降的趨勢(shì)。同時(shí)我國(guó)又是一個(gè)水資源短缺的國(guó)家，2017年我國(guó)水資源總量為28761.2億立方米，約占全球水資源的6%，我國(guó)人均水資源量為2074.5立方米，約為世界平均水平的1/4，是全球人均水資源最貧乏的國(guó)家之一。耕地資源和水資源的短缺使我國(guó)糧食生產(chǎn)受到嚴(yán)重制約。

（2）在糧食消費(fèi)方面，糧食供需矛盾較為突出。糧食一般可分為食物用糧、飼料用糧和工業(yè)用糧。隨著生活水平、生活質(zhì)量的提高、消費(fèi)方式的轉(zhuǎn)變，人們的食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)已從溫飽型躍入小康型，并向綠色、健康、優(yōu)質(zhì)、多樣化方向發(fā)展，與此同時(shí)我國(guó)人口也將持續(xù)增加，經(jīng)預(yù)測(cè)，中國(guó)人口將在2029年達(dá)到14.42億。這給我國(guó)的糧食生產(chǎn)帶來(lái)了更大的挑戰(zhàn)和更高的要求。但現(xiàn)階段，我國(guó)糧食品質(zhì)、品種結(jié)構(gòu)與消費(fèi)需求矛盾較為突出，優(yōu)質(zhì)、高產(chǎn)、專(zhuān)用的糧食品種少，而普通、劣質(zhì)的糧食品種多，如目前我國(guó)小麥品種多為普通品種，只適用于一般面粉的加工，適合加工為專(zhuān)用粉的優(yōu)質(zhì)小麥自給率約為10%，其余幾乎全靠進(jìn)口。此外，隨著消費(fèi)結(jié)構(gòu)的升級(jí)，人們對(duì)肉蛋奶酒等食物的消費(fèi)逐年上升，這需要更多的飼料用糧進(jìn)行轉(zhuǎn)化，因此飼料用糧也在增長(zhǎng)，這也加大了食物供應(yīng)的難度。

（3）在糧食流通方面，糧食流通市場(chǎng)不健全。糧食流通既關(guān)系到糧食供需的平衡，也關(guān)系到糧食商品價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，最終影響糧食消費(fèi)安全。2004年，我國(guó)全面放開(kāi)糧食收購(gòu)市場(chǎng)，初步建立了基本適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的糧食流通體制。經(jīng)過(guò)十幾年的發(fā)展，我國(guó)糧食流通體制改革取得了一定的成就，但受?chē)?guó)內(nèi)外因素影響，糧食流通安全方面仍存在著諸多不足。在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)方面，我國(guó)糧食市場(chǎng)體系還不成熟。第一，我國(guó)糧食市場(chǎng)組織制度尚不完善，還未形成規(guī)?；氖袌?chǎng)中介組織，缺乏科學(xué)統(tǒng)一規(guī)劃;第二，糧食定價(jià)制度不健全，缺少公正、權(quán)威的定價(jià)機(jī)構(gòu)，價(jià)格區(qū)域化特征明顯;第三，市場(chǎng)監(jiān)管薄弱，糧食交易法規(guī)不健全，低水平過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，糧農(nóng)的利益無(wú)法得到切實(shí)保障。在國(guó)際市場(chǎng)方面，我國(guó)糧食產(chǎn)品總體上缺乏競(jìng)爭(zhēng)力。首先，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品科技含量低，糧食產(chǎn)品質(zhì)量不高、價(jià)格較低，不能滿足國(guó)際市場(chǎng)日益多樣化的高端消費(fèi)需要。其次，與美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)糧食出口的政策支持體系還不完善。

（4）在糧食儲(chǔ)備方面，糧食儲(chǔ)備制度不完善。國(guó)家儲(chǔ)備糧是政府調(diào)控糧食市場(chǎng)的重要手段，自從20世紀(jì)90年代初我國(guó)糧食儲(chǔ)備制度建立以來(lái)，國(guó)家通過(guò)收購(gòu)、拋售儲(chǔ)備糧等手段，減少或增加糧食市場(chǎng)供應(yīng)量，保證國(guó)內(nèi)的糧食供給平衡，穩(wěn)定了糧食價(jià)格，保證了國(guó)家的糧食安全，但是該制度還有不完善的地方，發(fā)揮作用受限。我國(guó)儲(chǔ)備糧的宏觀調(diào)控決策機(jī)制滯后，政府儲(chǔ)備糧是由行政、財(cái)政等多個(gè)部門(mén)協(xié)同管理的，協(xié)調(diào)成本高，儲(chǔ)備糧運(yùn)行效率低下;不同層級(jí)的糧食儲(chǔ)備主體之間存在利益沖突，各主體對(duì)糧食儲(chǔ)備政策目標(biāo)的側(cè)重點(diǎn)不盡相同，難以在時(shí)空和力度上協(xié)調(diào)一致，導(dǎo)致“逆向調(diào)節(jié)”的問(wèn)題，加劇市場(chǎng)動(dòng)蕩;以穩(wěn)定市場(chǎng)和物價(jià)為主要目標(biāo)的中央專(zhuān)儲(chǔ)糧與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制相互配合、協(xié)調(diào)的問(wèn)題還需要進(jìn)一步探索。

3 經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下提高我國(guó)糧食安全的對(duì)策

（1）轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，保護(hù)耕地和淡水資源。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下保障糧食安全應(yīng)重點(diǎn)保護(hù)耕地和淡水資源，改變傳統(tǒng)的糧食生產(chǎn)方式，從追求糧食產(chǎn)量增加的粗放經(jīng)營(yíng)向注重糧食品質(zhì)提升的集約化經(jīng)營(yíng)方式轉(zhuǎn)變。首先，應(yīng)加大保護(hù)耕地的力度，建立健全耕地保護(hù)機(jī)制，嚴(yán)格控制耕地面積，遏制耕地面積減少的趨勢(shì);在城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，保護(hù)好基本農(nóng)田，嚴(yán)格落實(shí)“占補(bǔ)平衡”政策。在保證耕地總量的前提下，科學(xué)規(guī)劃全國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，采取措施提升耕地質(zhì)量和土地利用效率，增強(qiáng)耕地資源的綜合生產(chǎn)能力。其次，應(yīng)重視農(nóng)田水利建設(shè)，整治“病險(xiǎn)水利工程”，完善田間續(xù)建配套和節(jié)水改造工程，擴(kuò)大農(nóng)田有效灌溉面積，提升農(nóng)田排澇和抗旱能力;還應(yīng)堅(jiān)持科學(xué)治水，嚴(yán)格控制“工業(yè)三廢”的排放，保護(hù)好灌溉水源的水質(zhì)，減少環(huán)境惡化給糧食生產(chǎn)造成的不利影響。

（2）調(diào)控糧食需求結(jié)構(gòu)。今后較長(zhǎng)一段時(shí)期，我國(guó)的糧食問(wèn)題將主要表現(xiàn)為飼料用糧增加。在食物用糧方面，低品質(zhì)的糧食呈現(xiàn)過(guò)剩趨勢(shì)，高品質(zhì)的糧食則供不應(yīng)求。這說(shuō)明，我國(guó)的糧食主要是結(jié)構(gòu)性過(guò)剩，糧食品質(zhì)、品種結(jié)構(gòu)與消費(fèi)需求矛盾較為突出。因此，當(dāng)前的主要任務(wù)是調(diào)整糧食的種植結(jié)構(gòu)，在保證總量平衡的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)農(nóng)民以市場(chǎng)為導(dǎo)向，調(diào)整、優(yōu)化糧食的品質(zhì)結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)、專(zhuān)用農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)。對(duì)待低品質(zhì)糧食，要通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制逐步予以淘汰;對(duì)待高品質(zhì)糧食，則可采取高價(jià)政策。通過(guò)價(jià)格、政策等手段拉大糧食的品質(zhì)差價(jià)，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)高品質(zhì)糧食的積極性和主動(dòng)性。

（3）健全糧食流通市場(chǎng)。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下我國(guó)糧食需求將不斷加大，可從戰(zhàn)略高度探索利用國(guó)內(nèi)外兩種資源和統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)外兩個(gè)市場(chǎng)來(lái)滿足國(guó)內(nèi)糧食需求、保證國(guó)家糧食安全。在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)方面，要完善我國(guó)糧食市場(chǎng)體系，規(guī)范城鄉(xiāng)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)，培養(yǎng)農(nóng)民合作運(yùn)銷(xiāo)組織和各類(lèi)中介組織，提高農(nóng)民的組織化和專(zhuān)業(yè)化程度;加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，完善糧食交易法規(guī)，切實(shí)保護(hù)糧農(nóng)的利益。在國(guó)際市場(chǎng)方面，要堅(jiān)持“引進(jìn)來(lái)”和“走出去”戰(zhàn)略。首先，為滿足國(guó)內(nèi)糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，可吸引國(guó)外優(yōu)質(zhì)的糧食企業(yè)來(lái)國(guó)內(nèi)投資，或者與相關(guān)國(guó)家和地區(qū)開(kāi)展糧食生產(chǎn)方面的國(guó)際合作，合作的側(cè)重點(diǎn)應(yīng)是增加國(guó)內(nèi)糧食產(chǎn)能、完善國(guó)內(nèi)糧食治理機(jī)制等。其次，國(guó)內(nèi)糧食企業(yè)應(yīng)加大研發(fā)投入，提高農(nóng)產(chǎn)品的科技含量和技術(shù)水平，不斷提升產(chǎn)品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力;國(guó)內(nèi)糧食企業(yè)還可以投資其他國(guó)家的糧食產(chǎn)業(yè)，以完善自身的農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈。

（4）規(guī)范和完善糧食儲(chǔ)備制度。政府需充分考慮安全因素和成本因素，制定明確、合理的糧食儲(chǔ)備目標(biāo)，統(tǒng)一規(guī)劃，不斷提高宏觀調(diào)控能力和效率。明確中央儲(chǔ)糧工作的主要目標(biāo)是平抑糧食市場(chǎng)波動(dòng)、保證國(guó)家糧食安全，而糧食價(jià)格的問(wèn)題是輔助性目標(biāo);地方儲(chǔ)糧工作是對(duì)中央儲(chǔ)糧工作的完善和補(bǔ)充，主要目標(biāo)是平衡供需關(guān)系、穩(wěn)定各地市場(chǎng)。此外，要進(jìn)一步優(yōu)化儲(chǔ)備糧管理機(jī)制，動(dòng)態(tài)管理糧食儲(chǔ)備，根據(jù)相應(yīng)的存儲(chǔ)目標(biāo)，統(tǒng)籌安排糧食調(diào)轉(zhuǎn)輪換，保證儲(chǔ)備糧質(zhì)量;調(diào)整儲(chǔ)備糧品種結(jié)構(gòu)，儲(chǔ)備糧品種應(yīng)因地制宜，與地方糧食需求相匹配;鼓勵(lì)探索、發(fā)明新形式的糧食儲(chǔ)存模式，如“糧食銀行”儲(chǔ)備模式，這種模式減輕了國(guó)家糧食儲(chǔ)備的成本，兼顧了農(nóng)戶利益與糧食儲(chǔ)備企業(yè)利益，應(yīng)予以肯定和支持。

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