歐建鋒

(江蘇省水利工程規(guī)劃辦公室，江蘇 南京 210029)

水利規(guī)劃是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃在水利領(lǐng)域的細(xì)化安排，也是各級(jí)人民政府及有關(guān)部門指導(dǎo)水利發(fā)展、審核水利重大項(xiàng)目與制定相關(guān)政策的依據(jù)。江蘇水利系統(tǒng)高度重視水利規(guī)劃工作，早在“十五”期間開(kāi)展了水利規(guī)劃體系與管理辦法研究，形成了全省水利規(guī)劃體系框架，制訂了規(guī)劃管理辦法。

經(jīng)過(guò)10多年的持續(xù)建設(shè)，江蘇水利規(guī)劃體系已基本成形。圍繞新發(fā)展理念及新時(shí)期水利工作方針，下階段仍需進(jìn)一步補(bǔ)規(guī)劃體系短板、強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管，最終建成定位準(zhǔn)確、結(jié)構(gòu)合理、功能互補(bǔ)、協(xié)調(diào)銜接的江蘇水利規(guī)劃體系，引領(lǐng)全省水利建設(shè)與管理。

1 水利規(guī)劃體系建設(shè)現(xiàn)狀

1.1 規(guī)劃體系及管理制度

為加強(qiáng)水利規(guī)劃管理，“十五”期間，江蘇水利廳著手規(guī)劃體系與管理辦法研究，構(gòu)建了規(guī)劃體系框架，制訂了規(guī)劃管理辦法，強(qiáng)化了規(guī)劃許可管理，規(guī)范了全省水利規(guī)劃管理工作。

1.1.1開(kāi)展規(guī)劃體系研究

2005年，江蘇省水利廳完成了《江蘇省水利規(guī)劃體系及管理辦法研究》，提出了由內(nèi)容體系、形成體系和實(shí)施體系三大體系組成的江蘇省水利規(guī)劃體系框架，確定了由發(fā)展規(guī)劃、技術(shù)支撐規(guī)劃為主體的規(guī)劃內(nèi)容體系及省級(jí)規(guī)劃目錄，明確了各類規(guī)劃的編制、批準(zhǔn)、執(zhí)行等各個(gè)環(huán)節(jié)的基本要求，為構(gòu)建全省水利規(guī)劃體系提供了基礎(chǔ)。

1.1.2制訂規(guī)劃管理辦法

2008年，江蘇省水利廳制訂出臺(tái)了《江蘇省水利規(guī)劃管理辦法(試行)》，明確了全省水利規(guī)劃體系以及各類水利規(guī)劃的組織、編制、審批、實(shí)施等相關(guān)管理活動(dòng)。2016年，依據(jù)水利部《水利規(guī)劃管理辦法》及試行反饋情況，對(duì)《管理辦法》進(jìn)行了修訂，重點(diǎn)完善了規(guī)劃的歸口管理、意見(jiàn)征求、行政許可與評(píng)估修訂等內(nèi)容，為加強(qiáng)全省水利規(guī)劃管理、推進(jìn)規(guī)劃有效實(shí)施提供了保障。

1.1.3建立規(guī)劃同意書制度

2009年，省水利廳依據(jù)水利部《水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度管理辦法(試行)》，制訂出臺(tái)了《江蘇省〈水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度管理辦法〉實(shí)施細(xì)則(試行)》，明確了水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度實(shí)施對(duì)象、簽署時(shí)機(jī)、省市縣三級(jí)水行政部門審查簽署權(quán)限，以及申請(qǐng)、受理及審查簽署程序與監(jiān)督管理方案，規(guī)范了論證報(bào)告編制內(nèi)容與深度要求。截至2018年底，江蘇省水利廳已累計(jì)簽署28份規(guī)劃同意書，涉及河道、堤防、涵閘、泵站、航道、船閘、橡膠壩等多類工程，基本保證了各類水工程建設(shè)符合水利規(guī)劃的要求。

1.2 規(guī)劃體系框架

水利規(guī)劃體系是水利改革發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)，也是開(kāi)展水利建設(shè)與管理的重要依據(jù)。江蘇水利規(guī)劃體系框架由規(guī)劃形成體系、內(nèi)容體系及實(shí)施體系三部分組成，三者相互關(guān)聯(lián)、相互支撐。規(guī)劃形成體系即規(guī)劃的編制、審批、評(píng)估等過(guò)程，主要明確了規(guī)劃編制責(zé)任和程序。規(guī)劃內(nèi)容體系是水利建設(shè)和管理的技術(shù)依據(jù)，是規(guī)劃形成體系的結(jié)果，也是規(guī)劃實(shí)施的對(duì)象。規(guī)劃的實(shí)施體系明確了規(guī)劃實(shí)施的程序和責(zé)任，分為立項(xiàng)管理、社會(huì)管理和實(shí)施監(jiān)督三部分。

規(guī)劃內(nèi)容體系包括發(fā)展規(guī)劃及技術(shù)支撐規(guī)劃。發(fā)展規(guī)劃是國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃在水利領(lǐng)域的細(xì)化安排，為統(tǒng)領(lǐng)水利行業(yè)發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)，包括五年發(fā)展規(guī)劃及現(xiàn)代化規(guī)劃。技術(shù)支撐規(guī)劃即為防治水旱災(zāi)害、開(kāi)發(fā)利用水資源以及保護(hù)水生態(tài)環(huán)境而編制的各類水利規(guī)劃，包括綜合規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃與專項(xiàng)規(guī)劃，技術(shù)支撐規(guī)劃從自然水系的空間劃分上可分為流域規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃，從規(guī)劃領(lǐng)域的分布看可分為綜合規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃。綜合規(guī)劃是統(tǒng)籌研究流域或區(qū)域范圍內(nèi)開(kāi)發(fā)利用、保護(hù)水資源和防治水害的總體部署；專業(yè)規(guī)劃是就防洪治澇、水資源供給與保護(hù)、水土保持等水利專業(yè)領(lǐng)域編制的規(guī)劃；專項(xiàng)規(guī)劃是就流域、區(qū)域的某些特定專業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行的重點(diǎn)規(guī)劃。區(qū)域規(guī)劃服從于流域規(guī)劃，專業(yè)、專項(xiàng)規(guī)劃服從于綜合規(guī)劃。江蘇省水利規(guī)劃體系框架如圖1所示。

圖1 江蘇省水利規(guī)劃體系框架

1.3 規(guī)劃編制情況

“十一五”以來(lái)，江蘇逐步建立了以水利現(xiàn)代化規(guī)劃和五年發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以江河流域綜合規(guī)劃為基礎(chǔ)，以專業(yè)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃為支撐，定位準(zhǔn)確、結(jié)構(gòu)完整、功能互補(bǔ)、協(xié)調(diào)銜接的水利規(guī)劃體系，為全省水利改革發(fā)展提供了規(guī)劃依據(jù)。

1.3.1發(fā)展規(guī)劃

一是形成了水利現(xiàn)代化規(guī)劃體系。2011年，江蘇省被確定為全國(guó)水利現(xiàn)代化建設(shè)試點(diǎn)省份。2012年，《江蘇省水利現(xiàn)代化規(guī)劃(2011—2020)》得到水利部和江蘇省政府的聯(lián)合批復(fù)。該規(guī)劃為中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，是江蘇水利發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)。規(guī)劃提出了6大類22項(xiàng)指標(biāo)的水利現(xiàn)代化指標(biāo)體系，并據(jù)此建立了監(jiān)測(cè)機(jī)制，定期發(fā)布全省水利基本現(xiàn)代化進(jìn)程監(jiān)測(cè)年度報(bào)告。各市縣也相應(yīng)編制了現(xiàn)代化規(guī)劃，形成了省市縣三級(jí)水利現(xiàn)代化規(guī)劃體系。二是建立了五年發(fā)展規(guī)劃體系。自“十一五”起，根據(jù)統(tǒng)一部署，江蘇水利廳由以往編制的水利發(fā)展五年計(jì)劃，開(kāi)始改為編制五年規(guī)劃，該規(guī)劃為國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展在水利領(lǐng)域的重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃，也是指導(dǎo)水利改革發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃同步開(kāi)展，省市縣三級(jí)同步推進(jìn)，目前已形成五年一輪的滾動(dòng)修編機(jī)制。

1.3.2綜合規(guī)劃

一是完善了流域綜合規(guī)劃體系。根據(jù)水利部與流域機(jī)構(gòu)部署，“十一五”期間，江蘇省水利廳配合長(zhǎng)江、淮河、太湖三大流域機(jī)構(gòu)，修編完成了長(zhǎng)江、淮河、太湖三個(gè)流域的綜合規(guī)劃，先后于2012、2013年經(jīng)國(guó)務(wù)院批復(fù)實(shí)施。流域綜合規(guī)劃明確了江蘇省涉及三大流域的水利總體布局、治理標(biāo)準(zhǔn)及重大工程，為編制省內(nèi)各級(jí)水利規(guī)劃確立了上位依據(jù)。二是開(kāi)展區(qū)域綜合規(guī)劃編制。為加快區(qū)域治理提供規(guī)劃依據(jù)，“十二五”期間，江蘇水利廳啟動(dòng)了全省17個(gè)片區(qū)的水利治理規(guī)劃編制工作，重點(diǎn)明確了各區(qū)域的防洪除澇、調(diào)配水、水生態(tài)環(huán)境治理與骨干河湖空間管控意見(jiàn)，目前已基本完成。

1.3.3專業(yè)規(guī)劃

落實(shí)流域綜合規(guī)劃及防洪、水資源規(guī)劃安排，推進(jìn)水利系統(tǒng)治理，“十二五”以來(lái)，江蘇省水利廳陸續(xù)編制完成了一批專業(yè)規(guī)劃。2011年修訂完成了《江蘇省防洪規(guī)劃》與《江蘇省水資源綜合規(guī)劃》，2015年修編完成了《江蘇省水土保持規(guī)劃(2015—2030年)》，2016年編制完成了《江蘇省水資源保護(hù)規(guī)劃(2016—2030)》，以上規(guī)劃均得到了省政府的批復(fù)。2017年完成了《江蘇省水中長(zhǎng)期供求規(guī)劃》，通過(guò)了省水利廳和省發(fā)展改革委組織的聯(lián)合審查。2018年省水利廳印發(fā)實(shí)施了《江蘇省治澇規(guī)劃》。

1.3.4專項(xiàng)規(guī)劃

落實(shí)新時(shí)期水利工作方針，針對(duì)水利發(fā)展熱點(diǎn)與重點(diǎn)，江蘇省持續(xù)推進(jìn)專項(xiàng)規(guī)劃編制，不斷健全水利規(guī)劃體系?！笆晃濉币詠?lái)，江蘇省水利廳組織編制了《江蘇省湖泊保護(hù)規(guī)劃》《江蘇省水系規(guī)劃》《江蘇省節(jié)約用水規(guī)劃》《江蘇省水文站網(wǎng)規(guī)劃》《江蘇省飲用水安全保障規(guī)劃》《江蘇省中小河流治理規(guī)劃》《江蘇省省級(jí)河(湖)長(zhǎng)一河(湖)一策》《江蘇省地表水功能區(qū)劃》，以及里下河湖泊湖蕩、長(zhǎng)蕩湖等一批重點(diǎn)湖泊的退圩還湖規(guī)劃和長(zhǎng)江、洪澤湖等重點(diǎn)河湖的采砂規(guī)劃，為全省水利專項(xiàng)治理提供了依據(jù)。

2 水利規(guī)劃體系存在問(wèn)題

經(jīng)過(guò)10多年的持續(xù)建設(shè)，江蘇省基本構(gòu)建了以發(fā)展規(guī)劃、綜合規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃為基本框架的水利規(guī)劃體系，初步扭轉(zhuǎn)了重工程規(guī)劃輕發(fā)展規(guī)劃、重流域規(guī)劃輕區(qū)域規(guī)劃、重防洪供水規(guī)劃輕河湖生態(tài)保護(hù)規(guī)劃等不合理現(xiàn)象。對(duì)照十八大以來(lái)形成的習(xí)近平總書記新發(fā)展理念和“十六字”治水方針，江蘇水利規(guī)劃體系仍存在以下幾個(gè)方面問(wèn)題。

2.1 水利發(fā)展規(guī)劃有待完善

江蘇五年水利發(fā)展規(guī)劃已經(jīng)形成定期滾動(dòng)修訂工作機(jī)制，但水利現(xiàn)代化規(guī)劃所明確的水利發(fā)展目標(biāo)任務(wù)，與當(dāng)前形勢(shì)要求不夠銜接，需要對(duì)照十九大明確的我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)兩步走戰(zhàn)略及“強(qiáng)富美高”新江蘇戰(zhàn)略部署，進(jìn)行適當(dāng)修訂與完善。

2.2 河湖空間規(guī)劃缺失

盡管江蘇已經(jīng)編制了省管湖泊保護(hù)規(guī)劃，明確了省管湖泊的保護(hù)范圍線與蓄水范圍線，近年又基本劃定了骨干河道的管理藍(lán)線，但河湖管理保護(hù)范圍線尚未落到國(guó)土空間主導(dǎo)的“一張圖”上，河湖空間規(guī)劃尚未編制，河湖治理骨干工程的土地空間尚未明確，不利于河湖的治理與保護(hù)工作。

2.3 河湖保護(hù)規(guī)劃仍需加強(qiáng)

江蘇省省管湖泊保護(hù)規(guī)劃編制完成已有10余年，需要及時(shí)修訂完善。河道保護(hù)規(guī)劃與岸線利用規(guī)劃剛剛起步，仍需大力推進(jìn)。湖泊退圩還湖及采砂規(guī)劃還需加快推進(jìn)，為河湖治理與保護(hù)提供依據(jù)。

2.4 與相關(guān)規(guī)劃銜接不夠

因涉及不同行業(yè)要求與不同利益訴求，水利規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會(huì)相關(guān)行業(yè)規(guī)劃的融合還不夠，需要按照多規(guī)合一、融合發(fā)展的要求，進(jìn)一步強(qiáng)化與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等上位規(guī)劃的銜接，并加強(qiáng)與交通規(guī)劃、環(huán)保等相關(guān)行業(yè)規(guī)劃的協(xié)調(diào)。

3 水利規(guī)劃體系完善建議

貫徹習(xí)近平總書記提出的“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”十六字治水方針，落實(shí)中國(guó)中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見(jiàn)》中明確的關(guān)于建立以發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐的國(guó)家規(guī)劃體系的要求，結(jié)合江蘇水利工作實(shí)際，進(jìn)一步補(bǔ)規(guī)劃體系短板，強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管，加快形成統(tǒng)一、健全、銜接的江蘇水利規(guī)劃體系，引領(lǐng)全省水利改革發(fā)展。

3.1 突出發(fā)展規(guī)劃引領(lǐng)

進(jìn)一步完善水利發(fā)展規(guī)劃滾動(dòng)修訂機(jī)制，根據(jù)水利部與省政府部署，結(jié)合“十三五”中期評(píng)估成果，啟動(dòng)“十四五”水利發(fā)展規(guī)劃編制，在總結(jié)分析“十三五”發(fā)展成就與形勢(shì)要求的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)謀劃“十四五”期間江蘇水利發(fā)展的目標(biāo)指標(biāo)、總體布局與主要任務(wù)。同時(shí)，對(duì)接國(guó)家建設(shè)現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)兩步走目標(biāo)及江蘇高質(zhì)量發(fā)展要求，適時(shí)啟動(dòng)修訂江蘇水利現(xiàn)代化規(guī)劃，更好地發(fā)揮發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用。

3.2 編制區(qū)域水利規(guī)劃

盡快完成17個(gè)片區(qū)的水利治理規(guī)劃，為全省補(bǔ)強(qiáng)區(qū)域治理短板提供依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，適應(yīng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)與長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略，需要研究推進(jìn)蘇滬、蘇浙、蘇皖跨省邊界水利重大工程規(guī)劃，統(tǒng)籌上下游、左右岸、各層級(jí)關(guān)系，達(dá)到區(qū)域水利基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、聯(lián)防聯(lián)控、共建共享的目的，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)同發(fā)展。

3.3 推進(jìn)河湖空間規(guī)劃

河湖空間規(guī)劃是國(guó)土空間規(guī)劃體系的重要組成部分，是提升河湖空間管控能力、保障河湖資源永續(xù)利用的重要依據(jù)。2017年水利部依據(jù)《省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)方案》印發(fā)了《省級(jí)空間規(guī)劃水利相關(guān)工作技術(shù)指導(dǎo)意見(jiàn)(試行)》，要求以主體功能區(qū)劃為基礎(chǔ)，做好省級(jí)空間規(guī)劃中涉及水利的相關(guān)工作，編制水利空間專項(xiàng)規(guī)劃，爭(zhēng)取將成果納入省級(jí)空間規(guī)劃。江蘇已經(jīng)基本完成了骨干河湖的劃界工作，開(kāi)展了河湖空間管控技術(shù)研究，需要加快推進(jìn)全省河湖空間規(guī)劃編制工作，落實(shí)河湖空間管控范圍，優(yōu)化水利基礎(chǔ)設(shè)施空間布局，推動(dòng)水利與經(jīng)濟(jì)社會(huì)相關(guān)規(guī)劃的多規(guī)合一，爭(zhēng)取納入省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃一并實(shí)施。

3.4 完善河湖保護(hù)規(guī)劃

堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，進(jìn)一步健全河湖保護(hù)規(guī)劃體系。一是啟動(dòng)省管湖泊保護(hù)規(guī)劃修訂，落實(shí)河湖保護(hù)新理念新要求，復(fù)核湖泊保護(hù)范圍線與蓄水范圍線，明確河湖保護(hù)任務(wù)措施。二是在完成泰州引江河等試點(diǎn)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，全面啟動(dòng)骨干河道保護(hù)規(guī)劃，落實(shí)河道保護(hù)空間布局與任務(wù)要求。三是有序推進(jìn)湖泊退圩還湖規(guī)劃，保持湖泊功能完好，維護(hù)湖泊健康生命。四是加快編制河湖岸線利用及采砂規(guī)劃，促進(jìn)河湖資源的永續(xù)利用。

3.5 強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管

依據(jù)《江蘇省水利規(guī)劃管理辦法》，嚴(yán)格規(guī)劃管理的編制、審批、實(shí)施、評(píng)估等各個(gè)環(huán)節(jié)。建立健全規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)各級(jí)水利規(guī)劃間的銜接以及與同級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃及相關(guān)行業(yè)規(guī)劃間的協(xié)調(diào)。強(qiáng)化規(guī)劃審批管理，落實(shí)水利規(guī)劃的法律地位，推進(jìn)水利建設(shè)項(xiàng)目依據(jù)規(guī)劃有序?qū)嵤?yán)格規(guī)劃實(shí)施管理，規(guī)范水工程項(xiàng)目及其他建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程管理，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，確保各類涉水工程建設(shè)與資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)不影響水利工程功能和河湖健康。完善各類規(guī)劃的評(píng)估機(jī)制，及時(shí)總結(jié)評(píng)估規(guī)劃實(shí)施進(jìn)展情況及存在問(wèn)題，為滾動(dòng)修訂規(guī)劃提供基礎(chǔ)。

4 結(jié)語(yǔ)

針對(duì)當(dāng)前主要問(wèn)題與形勢(shì)要求，江蘇水利規(guī)劃體系需要補(bǔ)短板、強(qiáng)監(jiān)管、促融合，進(jìn)一步理順?biāo)?guī)劃與涉水規(guī)劃的相互關(guān)系，在繼續(xù)抓好流域、區(qū)域規(guī)劃以及防洪、供水等傳統(tǒng)規(guī)劃的同時(shí)，進(jìn)一步突出發(fā)展規(guī)劃的引領(lǐng)作用，強(qiáng)化河湖管理與資源保護(hù)規(guī)劃，制訂各個(gè)層級(jí)的河湖空間管控規(guī)劃，把水利發(fā)展布局融入到空間格局為主體的“一本規(guī)劃”，把水利管控要素落實(shí)到“一張藍(lán)圖”，把水利服務(wù)信息整合到“一個(gè)平臺(tái)”，為水利發(fā)展留足空間，保障水利高質(zhì)量發(fā)展。