冀承

摘 要：美國(guó)為增加對(duì)華經(jīng)濟(jì)博弈和談判的籌碼，加速推動(dòng)外資審查制度的改革，出臺(tái)《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法》以強(qiáng)化外資監(jiān)管。本文以美國(guó)外資審查制度設(shè)計(jì)為切入點(diǎn)，分析外資審查制度改革對(duì)中國(guó)企業(yè)赴美投資產(chǎn)生的負(fù)面影響，研究發(fā)現(xiàn)2017年以來中國(guó)企業(yè)赴美投資規(guī)模顯著下滑和投資交易頻頻受阻?；诖?，中國(guó)政府和企業(yè)需要積極應(yīng)對(duì)不利影響，應(yīng)全面了解美國(guó)外資審查新制度、加快推動(dòng)中美雙邊投資協(xié)議的談判并提前評(píng)估赴美投資的法律和監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)鍵詞：外資審查制度;《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法》;中國(guó)企業(yè);赴美投資

在中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系面臨嬗變，中美經(jīng)貿(mào)摩擦正在進(jìn)入常態(tài)化、長(zhǎng)期化和復(fù)雜化之際，雙邊摩擦已從貿(mào)易領(lǐng)域擴(kuò)大到投資、技術(shù)等眾多領(lǐng)域。2018年美國(guó)政府加速推動(dòng)外資審查制度的改革，《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法》（FIRRMA）于同年8月實(shí)施生效。這意味著美國(guó)全面加強(qiáng)外資審查，進(jìn)一步防范外國(guó)投資給國(guó)家安全帶來的不利影響，而且對(duì)來自中國(guó)的投資將會(huì)重點(diǎn)關(guān)注并區(qū)別對(duì)待，這對(duì)本就面臨著美國(guó)長(zhǎng)久以來巨大國(guó)家安全審查障礙的中國(guó)企業(yè)形成了更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。面對(duì)當(dāng)前美國(guó)外資審查的新制度，中國(guó)赴美投資企業(yè)應(yīng)如何應(yīng)對(duì)？本文首先描述了美國(guó)外資審查的制度設(shè)計(jì)，然后利用相關(guān)數(shù)據(jù)和案例分析了外資審查制度改革對(duì)中國(guó)企業(yè)赴美投資造成的負(fù)面影響，最后從政府和企業(yè)兩個(gè)層面提出有效應(yīng)對(duì)外資審查制度改革的對(duì)策與建議。

一、制度設(shè)計(jì)

美國(guó)是世界上吸引外國(guó)投資最多的國(guó)家，其嚴(yán)密的外資審查、監(jiān)管和控制體系，使得外國(guó)投資不僅能夠?yàn)槊绹?guó)的經(jīng)濟(jì)利益服務(wù)，而且不會(huì)威脅到國(guó)家安全。2018年新出臺(tái)的FIRRMA集中反映了美國(guó)的外資審查制度在近年來實(shí)踐過程中形成的與時(shí)俱進(jìn)的制度設(shè)計(jì)與最新發(fā)展動(dòng)態(tài)，目前美國(guó)外資安全審查制度主要由負(fù)責(zé)審查外資的執(zhí)行機(jī)構(gòu)、審查外資的嚴(yán)格程序和一系列監(jiān)管外資的法律法規(guī)所構(gòu)成。

（一）審查外資的執(zhí)行機(jī)構(gòu)

美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)（CFIUS）是美國(guó)對(duì)外資開展國(guó)家安全審查的跨部門委員會(huì)，設(shè)立在美國(guó)財(cái)政部，由16個(gè)行政部門和白宮機(jī)構(gòu)的代表組成，其法定主席是財(cái)政部長(zhǎng)。歷經(jīng)數(shù)次立法改革，CFIUS已經(jīng)從原來只負(fù)責(zé)收集分析外國(guó)在美投資信息的研究機(jī)構(gòu)升格成為了掌握著外資安全審查重要權(quán)力的決策輔助機(jī)構(gòu)。CFIUS負(fù)責(zé)對(duì)可能威脅國(guó)家安全的外國(guó)并購或接管從事州際貿(mào)易的美國(guó)企業(yè)的行為進(jìn)行監(jiān)控、審查和調(diào)查，然后將調(diào)查結(jié)果上報(bào)總統(tǒng)，最終由總統(tǒng)裁定是否中止或禁止該外資交易項(xiàng)目。同時(shí)CFIUS每年還要定期向美國(guó)國(guó)會(huì)匯報(bào)審查情況，構(gòu)成了總統(tǒng)、國(guó)會(huì)和CFIUS三方共同審查監(jiān)管外資的行政體系。這個(gè)審查外資安全的行政體系權(quán)力級(jí)別遠(yuǎn)高于其他國(guó)家同類型的審查體系，體現(xiàn)出美國(guó)對(duì)外資影響國(guó)家安全的高度重視，而總統(tǒng)、國(guó)會(huì)和CFIUS三方的權(quán)力制衡，則降低了個(gè)別機(jī)構(gòu)過度攬權(quán)所造成的潛在安全風(fēng)險(xiǎn)。2018年出臺(tái)的FIRRMA進(jìn)一步擴(kuò)大了CFIUS的審查范圍和審查權(quán)限，增加危害國(guó)家安全的考慮因素，明確將接近軍事設(shè)施備的特定不動(dòng)產(chǎn)交易列入受管轄交易的對(duì)象，增強(qiáng)重啟審查權(quán)和新增中止交易權(quán)，并擴(kuò)充了CFIUS審查交易的人員編制，使得審查外資執(zhí)行機(jī)構(gòu)CFIUS的監(jiān)管權(quán)得到迅速擴(kuò)大。

（二）審查外資的嚴(yán)格程序

近年來美國(guó)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長(zhǎng)，逐漸走出金融危機(jī)的影響，外國(guó)投資大量涌入，使得在實(shí)踐過程中判斷外資交易項(xiàng)目是否影響國(guó)家安全時(shí)變得更為復(fù)雜。2018年通過的FIRRMA在審查程序和審查期限上對(duì)美國(guó)外資審查制度進(jìn)行了部分修改，新增強(qiáng)制申報(bào)制度和延長(zhǎng)15天的審查時(shí)限。在具體的外資審查程序中，CFIUS采用逐案審查的方式，包括交易當(dāng)事人主動(dòng)自愿申報(bào)和CFIUS單方發(fā)起審查程序。新增的強(qiáng)制申報(bào)是在自愿申報(bào)的基礎(chǔ)上，要求外國(guó)投資者在收購時(shí)如果涉及到美國(guó)企業(yè)的重大利益并且外國(guó)政府在此交易中擁有重大利益，交易當(dāng)事方必須進(jìn)行強(qiáng)制申報(bào)。如果涉及到可能會(huì)危害國(guó)家安全的外資交易，CFIUS的組成機(jī)構(gòu)就可以單方發(fā)起審查程序，其進(jìn)行外資審查的整個(gè)流程可分為三個(gè)階段：審查、調(diào)查和總統(tǒng)裁決，從CFIUS收到材料到總統(tǒng)做出決定，全部周期不超過120天。首先，CFIUS常務(wù)主席確認(rèn)交易方提交的申報(bào)材料完整有效后，會(huì)立即發(fā)給委員會(huì)的所有成員，審查期自下一個(gè)工作日起為期45天，審核期內(nèi)各成員分別對(duì)交易材料進(jìn)行評(píng)估和審核，如果CFIUS在審查期內(nèi)或?qū)彶槠诮Y(jié)束后確定該交易不涉及美國(guó)國(guó)家安全，常務(wù)主席就會(huì)通知相關(guān)交易方不予調(diào)查，同樣如果審查后決定需要進(jìn)行調(diào)查，常務(wù)主席會(huì)立即書面通知開展調(diào)查工作。其次，調(diào)查期的45天內(nèi)CFIUS在必要時(shí)可以強(qiáng)制交易各方提供所需要的材料，也可以召集全體成員進(jìn)行討論，并決定是否通過與交易當(dāng)事方或相關(guān)第三方進(jìn)行協(xié)商達(dá)成緩解協(xié)議以便更好的解決潛在風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)如果牽頭機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人認(rèn)為交易案件非常復(fù)雜，可以將調(diào)查期延長(zhǎng)15天。最后，調(diào)查程序結(jié)束時(shí)，CFIUS必須給總統(tǒng)提交調(diào)查報(bào)告，并可以向其提出處理的相關(guān)建議，總統(tǒng)需要在15天的決策期內(nèi)做出裁決是否對(duì)該交易進(jìn)行否決。

（三）審查監(jiān)管外資的法律體系

美國(guó)外國(guó)投資國(guó)家安全審查制度在第一次世界大戰(zhàn)至今的一百余年的時(shí)間內(nèi)，隨著外國(guó)投資引發(fā)的國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)日益復(fù)雜化和多樣化，如表1所示，從1917年通過的《與敵貿(mào)易法》到1988年《?？松ヂ謇飱W修正案》再到2018年最新出臺(tái)的《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法》，美國(guó)國(guó)會(huì)在不斷完善外資審查監(jiān)管的相關(guān)法律法規(guī)，形成了由法律、修正案、實(shí)施細(xì)則和行政命令構(gòu)成的細(xì)致完整的法律體系。

二、對(duì)中國(guó)企業(yè)赴美投資的影響

（一）中國(guó)企業(yè)赴美投資規(guī)模顯著下滑

2017年之前，中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁，貿(mào)易投資往來頻繁，中國(guó)企業(yè)赴美投資前景良好。美國(guó)經(jīng)濟(jì)分析局的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2010年—2016年中國(guó)對(duì)美直接投資規(guī)模、收益以及回報(bào)率均呈迅速上升趨勢(shì)，2016年投資規(guī)模創(chuàng)造歷史新高，占外國(guó)對(duì)美投資的比重首次超過2%（見表2）。依據(jù)榮鼎咨詢最新公布的數(shù)據(jù)，選取中國(guó)對(duì)美部分行業(yè)直接投資的情況，整理得出表3，可看出中國(guó)企業(yè)對(duì)美投資領(lǐng)域和行業(yè)日漸多元化，涵蓋了美國(guó)汽車制造業(yè)、服務(wù)業(yè)、金融業(yè)、信息技術(shù)、房地產(chǎn)業(yè)等多個(gè)領(lǐng)域，其中房地產(chǎn)和酒店業(yè)是投資規(guī)模最大的行業(yè)，而且2010年至2016年各行業(yè)的投資都穩(wěn)中有升，增長(zhǎng)幅度較大。

然而，自2017年美國(guó)特朗普總統(tǒng)上任以來，對(duì)外實(shí)行保護(hù)主義，收緊外資管制，限制外國(guó)企業(yè)對(duì)關(guān)鍵敏感行業(yè)的大規(guī)模投資并購，開始對(duì)外資審查制度進(jìn)行全面的立法改革。同時(shí)，中美關(guān)系出現(xiàn)重要拐點(diǎn)，美國(guó)官方對(duì)華戰(zhàn)略定位發(fā)生重大變化，直接影響美國(guó)政府對(duì)中國(guó)企業(yè)赴美投資的政策和態(tài)度。在新出臺(tái)的FIRRMA中要求美國(guó)商務(wù)部長(zhǎng)向國(guó)會(huì)和CFIUS在2026年前，每2年提交一份關(guān)于中國(guó)企業(yè)赴美投資交易情況的報(bào)告，特別規(guī)定對(duì)來自中國(guó)的投資將會(huì)重點(diǎn)關(guān)注并區(qū)別對(duì)待。由表2和表3的數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，相比于2016年中國(guó)對(duì)美投資總規(guī)模的歷史新高，2017年和2018年的中國(guó)對(duì)美投資總規(guī)模大幅度下降，年降幅超過三分之一，而且占外國(guó)對(duì)美投資的比重以及各行業(yè)的對(duì)美投資總額都顯著下滑，呈現(xiàn)出明顯的銳減趨勢(shì)。

（二）中國(guó)企業(yè)赴美投資交易頻頻受阻

中國(guó)對(duì)美投資規(guī)模的下滑趨勢(shì)與CFIUS近年來重點(diǎn)針對(duì)中國(guó)的投資交易進(jìn)行國(guó)家安全審查密不可分，中國(guó)企業(yè)赴美投資交易頻頻被美國(guó)政府以國(guó)家安全為由拒絕，面臨更頻繁、更嚴(yán)格、更具針對(duì)性的審查限制，這進(jìn)一步提高了赴美投資風(fēng)險(xiǎn)成本的負(fù)面預(yù)期。依據(jù)榮鼎咨詢發(fā)布的數(shù)據(jù)，中國(guó)企業(yè)赴美投資交易的數(shù)量從2014年的平均每半年85起降至2018年上半年的39起，交易數(shù)量銳減54%，為近六年來的最低水平。從2009年到2018年因CFIUS審查而被撤銷的部分中國(guó)企業(yè)赴美投資的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看（見表4），這十年間特別是2017年特朗普總統(tǒng)上任以來，CFIUS頻頻以威脅國(guó)家安全為由，阻止中國(guó)企業(yè)收購美國(guó)同類型企業(yè)，導(dǎo)致數(shù)十項(xiàng)中國(guó)企業(yè)赴美投資的正常交易項(xiàng)目因此流產(chǎn)，給中國(guó)企業(yè)造成巨大的投資損失，并且審查范圍主要集中在半導(dǎo)體、金融服務(wù)、新材料、大數(shù)據(jù)等新興的高科技領(lǐng)域，美國(guó)試圖遏制中國(guó)高科技領(lǐng)域崛起的意圖不言自明。

自1988年《?？松ヂ謇飱W修正案》授權(quán)美國(guó)總統(tǒng)有權(quán)最終決定是否阻止可能威脅到國(guó)家安全的外國(guó)投資交易行為，在長(zhǎng)達(dá)30年的過程中，只發(fā)生過5起由總統(tǒng)親自下令阻止外資交易的情況，然而美國(guó)總統(tǒng)濫用國(guó)家安全審查頻繁阻礙中國(guó)企業(yè)正常交易，否決的這5起案件全部與中國(guó)企業(yè)相關(guān)，其中3起案件都發(fā)生在2016年到2018年之間（見表5）。

三、中國(guó)的應(yīng)對(duì)策略

為了規(guī)避2018年美國(guó)通過的FIRRMA給中國(guó)投資帶來的嚴(yán)重不利影響，并避免美國(guó)將關(guān)稅壁壘與投資壁壘以及出口管制等議題相聯(lián)系，中國(guó)政府和企業(yè)應(yīng)共同努力，可以從以下三個(gè)方面采取有針對(duì)性的策略，以便有效應(yīng)對(duì)所產(chǎn)生的負(fù)面影響。

（一）全面深入了解美國(guó)外資審查新制度

美國(guó)外資審查制度改革是中國(guó)企業(yè)赴美投資必須面對(duì)的客觀事實(shí)，全面深入了解這一制度是中國(guó)企業(yè)“走出去”的必要功課。在美國(guó)外資審查新制度中尋找應(yīng)對(duì)審查的方法能夠最大限度節(jié)省應(yīng)對(duì)的時(shí)間與成本以有效化解審查障礙，可以避免企業(yè)在投資活動(dòng)中遭受較大的損失。

中國(guó)企業(yè)需要深入研究FIRRMA的最新規(guī)定，可以利用簡(jiǎn)易申報(bào)來降低投資風(fēng)險(xiǎn)與調(diào)整投資策略，向CFIUS積極提交自愿陳述以表達(dá)投資誠(chéng)意，從而代替正式的書面申報(bào)以節(jié)省時(shí)間;同時(shí)應(yīng)積極利用磋商程序在審查過程中加強(qiáng)與CFIUS的溝通，使得CFIUS可以全面了解投資交易的相關(guān)情況，有助于保證審查的順利推進(jìn)和提高審查效率。新出臺(tái)的FIRRMA進(jìn)一步強(qiáng)化了國(guó)會(huì)在國(guó)家安全審查中的監(jiān)督權(quán)，可以利用相關(guān)利益集團(tuán)進(jìn)行游說以獲得國(guó)會(huì)議員在投資交易案件中的支持，向議員更多的闡明中國(guó)赴美投資的目的只是為了獲取更多的商業(yè)利益而非獲取關(guān)鍵技術(shù)以威脅美國(guó)國(guó)家安全，這樣可以一定程度的影響到CFIUS的審查決定。

（二）加快推動(dòng)中美BIT談判

奧巴馬政府在金融危機(jī)后為鼓勵(lì)中國(guó)企業(yè)擴(kuò)大對(duì)美投資的規(guī)模，開始進(jìn)行中美雙邊投資協(xié)議（BIT）的正式談判，但幾經(jīng)曲折，沒有在奧巴馬總統(tǒng)任期內(nèi)順利完成全部協(xié)議的談判。特朗普總統(tǒng)上任以來，中美BIT談判停滯不前，再次被擱置。

當(dāng)前中國(guó)應(yīng)利用雙方磋商的良好時(shí)機(jī)，向美國(guó)提出重啟BIT談判，以在FIRRMA嚴(yán)格進(jìn)行外資審查的情況外尋求其他更具有可行性的國(guó)家安全審查救濟(jì)的渠道。中國(guó)在BIT談判中可以要求美國(guó)明確國(guó)家安全的內(nèi)涵和外延，從而有效化解FIRRMA增加國(guó)家安全的考慮因素帶來的顯著負(fù)面影響;同時(shí)在談判中可以要求美國(guó)進(jìn)一步細(xì)化國(guó)家安全例外條款的適用范圍和規(guī)則，防止美國(guó)在審查中國(guó)投資交易時(shí)任意引用國(guó)家安全例外條款，從而降低中國(guó)赴美投資的風(fēng)險(xiǎn)與不確定性。

（三）提前評(píng)估赴美投資的法律和監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)

中國(guó)企業(yè)在應(yīng)對(duì)美國(guó)日益嚴(yán)格的外資安全審查之際，應(yīng)從投資方自身性質(zhì)、投資標(biāo)的性質(zhì)和第三方因素等方面加以考慮，注意防范對(duì)美投資的風(fēng)險(xiǎn)紅線，提前評(píng)估赴美投資的法律和監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。

在進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)之前，中國(guó)投資企業(yè)需要依據(jù)自身企業(yè)的性質(zhì)進(jìn)行充分的自我評(píng)估，特別是國(guó)有企業(yè)應(yīng)提前對(duì)外資審查有全面的評(píng)估準(zhǔn)備。如果投資標(biāo)的涉及到半導(dǎo)體、大數(shù)據(jù)、新材料等關(guān)鍵行業(yè)或核心資源，需要對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)有充分的估量和法律監(jiān)管上的盡職調(diào)查，進(jìn)行安全風(fēng)險(xiǎn)的全面評(píng)估。第三方因素也有可能影響到中國(guó)企業(yè)赴美投資。由于美國(guó)對(duì)一些國(guó)家采取經(jīng)濟(jì)制裁，如果中國(guó)企業(yè)與這些國(guó)家開展商業(yè)往來的話，會(huì)面臨相關(guān)的記錄審查和合規(guī)問題，因此在這些國(guó)家從事商業(yè)交易之前，應(yīng)對(duì)未來涉及到的對(duì)美投資的法律監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)有深入的了解。