馬社強， 呂志遠， 劉 東

(1.中國人民公安大學交通管理學院， 北京 102623; 2.北京市公安局公安交通管理局， 北京 100012)

0 引言

近幾年，我國電動自行車數(shù)量增長迅猛，給人們帶來出行便捷，也給社會帶來交通安全問題。據(jù)統(tǒng)計，我國電動自行車保有量約2億輛，年產(chǎn)量3 000多萬輛，2013～2017年全國共發(fā)生電動自行車致人傷亡的交通事故達到5.62萬起，造成8 431人死亡、6.35萬人受傷、直接財產(chǎn)損失1.11億元。北京市電動自行車交通安全形勢也是非常嚴峻。表1和表2分別所示為2016～2018年北京市公安機關(guān)交通管理部門處理的非機動車交通事故狀況，其中電動自行車交通事故數(shù)量、死亡人數(shù)、受傷人數(shù)所占比例非常高，分別達85%以上，有效遏制電動自行車交通事故成為北京提升非機動車交通安全水平的“重中之重”，更是打造“平安北京”的有效抓手。

表1 2016～2018年北京市適用簡易程序處理的非機動車交通事故狀況

表2 2016～2018年北京市適用一般程序處理的非機動車交通事故狀況

為了改善電動自行車管理狀況，我國于2018年5月15日發(fā)布了《電動自行車安全技木規(guī)范》(GB 17761—2018)，2019年4月15日實施。北京于2018年11月1日起施行了《北京市非機動車管理條例》，對于非機動車的生產(chǎn)、銷售、登記、通行安全等方面進行規(guī)范，對電動自行車實行產(chǎn)品目錄制度和登記制度，為了強化對《北京市電動自行車產(chǎn)品目錄》之外的電動自行車管理，2018年10月17日發(fā)布并實施了《北京市電動自行車過渡期登記和通行管理辦法》。因此，北京市電動自行車管理邁入新階段，也面臨新挑戰(zhàn)。本文結(jié)合北京市電動自行車管理的新形勢，分析事故特征，剖析管理方面存在的問題，最后提出管理對策，希冀有助于提升北京市電動自行車交通安全水平。

1 北京電動自行車交通事故特征

由于適用簡易程序處理的交通事故數(shù)量遠遠大于適用一般程序處理的，本文主要依據(jù)公安網(wǎng)交通事故信息系統(tǒng)中2018年北京市適用簡易程序處理的電動自行車交通事故數(shù)據(jù)進行分析，剖析事故的時間分布、道路類型、人員分布等特征[1,2]。

(1) 時間分布

圖1所示為2018年北京市簡易程序處理的電動自行車交通事故24小時分布狀況：①白天事故數(shù)量和受傷人數(shù)顯著多于夜間，與白天交通量大于夜間直接相關(guān)；②事故數(shù)量和受傷人數(shù)在白天出現(xiàn)3個高峰時段，即7:00～10:00、11:00～14:00和17:00～19:00，該特點與早、午和晚間交通高峰時段相一致；③夜間事故數(shù)量和受傷人數(shù)前半夜顯著高于后半夜，這與晚間下班后人們出行時間段拉長有關(guān)；④事故數(shù)量和受傷人數(shù)與交通量成正比，其變化規(guī)律與24小時交通流量的變化基本相符。

圖1 2018年北京市簡易程序處理的電動自行車交通事故年均日24小時分布狀況

(2)道路類型分布

電動自行車交通事故道路類型分布具有以下幾個特征：①城市道路交通事故數(shù)量(占93.46%)和受傷人數(shù)(占94.99%)遠遠高于公路(分別為6.55%和4.99%)；②一般城市道路發(fā)生的事故數(shù)量所占比最高，達到49.39%；③在公路中二級公路和四級公路發(fā)生的事故數(shù)量占比最高，分別達到3.79%和1.81%；④高速公路是禁止非機動車行駛的，但是也出現(xiàn)12起事故，占0.09%。

(3)肇事人員的行業(yè)分布

表3所示為北京市2018年電動自行車交通事故的肇事人員職業(yè)分布。本文統(tǒng)計了6 173起非機動車交通事故，其中涉及電動自行車的達到5 738起，占92.95%。由表3可以看出，其他人員事故數(shù)量占比最大，達到77.57%，其次依次由高到低分別為農(nóng)民、公司職員和外來務(wù)工者。

(4)事故責任類型分布

圖2所示為北京市2018年電動自行車交通事故責任類型分布狀況。事故責任體現(xiàn)的是當事人對事故的作用大小及過錯程度，由圖2可以看出，電動自行車方為全部責任、主要責任分別為65.88%和23.45%，合計達到89.33%，絕大多數(shù)事故原因都是由電動自行車方造成。

(5)肇事者年齡分布

圖3所示為北京市2018年電動自行車肇事者年齡分布狀況：①肇事者年齡段主要為21～55歲，肇事數(shù)量達到11 563起，占85.28%，其中事故數(shù)量和受傷人數(shù)最大的年齡段為26～30歲。這個年齡段的人員為主要勞動力，交通出行相對活躍、出行量較大；②依照規(guī)定未滿16周歲不得駕駛電動自行車，但是涉及1～6歲的事故9起，占0.07%；涉及10～12歲的事故7起，占0.05%；涉及13～15歲的事故40起，占0.30%。

表3 北京市2018年電動自行車交通事故的肇事人員行業(yè)分布

圖2 北京市2018年電動自行車交通事故責任類型分布狀況

(6)事故形態(tài)分布

表4所示為北京市2018年電動自行車交通事故形態(tài)分布狀況。可以看出，碰撞運動車輛事故數(shù)量最多，達到10 058起，占74.19%；其次為刮撞行人事故達到1 566起，占11.56%，二者合計85.75%。

圖3 北京市2018年電動自行車肇事者年齡分布狀況

(7)受傷部位分布

表5所示為北京市2018年適用一般程序處理的電動自行車交通事故肇事受傷部位分布狀況。本文統(tǒng)計了158起，占總數(shù)的66.39%，其中頭部受傷事故數(shù)量最多，占39.87%，受傷部位占前三位的事故分別是頭部、多部位和下肢，分別占到統(tǒng)計事故的39.87%、34.81%和12.03%，合計為86.71%?？梢钥闯?，加強頭部、多部位和下肢的被動安全防護有助于降低事故的損傷后果和降低死傷人數(shù)。

(8) 事故主要原因

本次統(tǒng)計了11 775起電動自行車交通事故的肇事原因，表6僅列出了前六位的事故原因，事故數(shù)量達到10 056起，占85.40%，受傷人數(shù)為5 953人，占85.59%。可以看出，操作不當是事故最主要的原因，數(shù)量達到7 254起，占61.61%，其他原因依次為妨礙安全駕駛的行為、逆向行駛、不在非機動車道內(nèi)行駛、制動不當和不按照交通信號通行等。

2 北京市電動自行車管理問題分析

(1)相關(guān)法律法規(guī)執(zhí)行不到位，導致超標電動自行車數(shù)量猛增

《道路交通安全法》將電動自行車作為非機動車管理，依據(jù)2005年1月1日起施行的《北京市實施〈中華人民共和國道路交通安全法〉辦法》第十八條規(guī)定，電動自行車經(jīng)公安機關(guān)交通管理部門登記并領(lǐng)取牌證后，方可上道路行駛。北京市自2006年起相繼公布了多批次《北京市電動自行車產(chǎn)品目錄》。迄今，我國生產(chǎn)的多數(shù)電動自行車不符合《電動自行車通用技術(shù)條件》(GB 17761—1999)。由于對于相關(guān)法律法規(guī)執(zhí)行不到位，導致最高車速超標、質(zhì)量超標或者不具備腳踏騎行功能的電動自行車數(shù)量日益增加，多數(shù)電動自行車性能已經(jīng)達到了輕便摩托車的標準，“輕摩化”現(xiàn)象日益嚴重，為道路交通安全帶來了嚴重隱患[3,4]。

表4 北京市2018年電動自行車交通事故形態(tài)分布狀況

表5 北京市2018年電動自行車交通事故肇事受傷部位分布狀況

表6 北京市2018年電動自行車交通事故主要原因分布狀況

(2)相關(guān)部門協(xié)作不足，源頭管理薄弱

由于電動自行車管理涉及生產(chǎn)管理、銷售管理、登記管理和通行管理等多個環(huán)節(jié)。首先，北京在用電動自行車主要產(chǎn)自天津、江蘇、山東、河北、浙江和廣東等省市，受地方保護和地域經(jīng)濟利益的驅(qū)使，生產(chǎn)地有關(guān)部門監(jiān)管不力，導致大量超標電動自行車生產(chǎn)并流入市場，缺乏必要的源頭管理；其次，北京在用電動自行車部分購買自北京，也有購買自相鄰省市，北京有關(guān)部門對于電動自行車銷售尚未形成“常態(tài)化”和“全覆蓋”管理，銷售“中間環(huán)節(jié)”沒有達到良好的“阻隔”效果，造成大量的超標電動自行車在北京銷售并進入“使用環(huán)節(jié)”，為后期的“登記管理”和“通行管理”增加困惑和難度，一方面，大量超標電動自行車產(chǎn)品不能進入《北京市電動自行車產(chǎn)品目錄》，對其不能實現(xiàn)“登記管理”，使目錄管理流于形式，達不到應(yīng)有的“篩子”作用；另一方面，超標電動自行車“輕摩化”現(xiàn)象嚴重，對其依照“非機動車”管理？還是按照“機動車”管理？車輛屬性不清問題造成公安機關(guān)交通管理部門對處于“管理末端”的“通行管理”相當困惑，甚至一度造成管理部門通過車輛屬性鑒定結(jié)果來處置，增加了管理的難度。

(3)電動自行車的不規(guī)范使用及交通安全違法多發(fā)，造成交通秩序不良

《道路交通安全法》及其實施條例對于非機動車有明確的通行規(guī)定，諸如“各行其道”、“右側(cè)通行”、“最高時速不得超過十五公里”、裝載、讓行等規(guī)定；《北京市實施<中華人民共和國道路交通安全法>辦法》依據(jù)北京情況又進行細化。但是，數(shù)量眾多的電動自行車使用者不佩戴安全頭盔、不走非機動車道、不禮讓、闖紅燈、超速、逆行、違法裝載等行為屢見不鮮，嚴重影響了正常的交通秩序，造成了嚴重交通安全隱患。

(4)社會參與管理的主動性不高，未形成良好的“社會共治”格局

道路交通安全問題屬于社會問題，需要社會多方參與管理。電動自行車使用者來自社會不同行業(yè)和群體。電動自行車管理不僅需要相關(guān)管理部門的行政管理，也需要社會組織和相關(guān)行業(yè)等主動管理，包括單位內(nèi)部管理、行業(yè)管理、社區(qū)管理、村鎮(zhèn)管理和輿論引導等。但是，目前北京市電動自行車管理依然僅限于相關(guān)行政管理部門的努力，許多社會組織和相關(guān)行業(yè)等參與管理的主動性不高，尚未形成良好的“社會共治”格局。

3 北京市電動自行車交通安全管理對策

目前，《北京市非機動車管理條例》和《電動自行車安全技木規(guī)范》(GB 17761—2018)為北京市電動自行車管理提供法律保障；《北京市電動自行車產(chǎn)品目錄》和《北京市電動自行車過渡期登記和通行管理辦法》為登記管理奠定基礎(chǔ)；2019年3月14日國家市場監(jiān)管總局、工業(yè)和信息化部和、公安部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加強電動自行車國家標準實施監(jiān)督的意見》(國市監(jiān)標創(chuàng)〔2019〕53號)明確了管理要求和方向；《道路交通安全法》、《北京市實施〈中華人民共和國道路交通安全法〉辦法》和《北京市非機動車管理條例》又明確了管理規(guī)范。基于此，本文提出的管理對策如下[5,6]：

(1)以落實《北京市非機動車管理條例》為契機，明確相關(guān)部門職責

依據(jù)《北京市非機動車管理條例》規(guī)定，北京市和區(qū)人民政府應(yīng)當加強對本行政區(qū)域內(nèi)非機動車管理工作的領(lǐng)導，監(jiān)督、協(xié)調(diào)有關(guān)行政部門履行職責；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)當統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)的非機動車管理工作；公安機關(guān)交通管理、工商行政管理、交通行政管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、環(huán)境保護、城市管理綜合行政執(zhí)法等有關(guān)部門在各自的職責范圍內(nèi)負責非機動車管理工作；非機動車相關(guān)行業(yè)協(xié)會應(yīng)當加強行業(yè)自律管理；北京市行政區(qū)域內(nèi)的國家機關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體應(yīng)當加強對本單位人員非機動車道路交通安全法律法規(guī)和交通安全常識的宣傳教育；電視臺、廣播電臺、互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)提供者等媒體應(yīng)當加強非機動車道路交通安全法律法規(guī)和交通安全常識的公益宣傳。因此，以落實《北京市非機動車管理條例》為契機，明確政府、管理部門、行業(yè)協(xié)會、企事業(yè)單位、社會組織以及新聞媒體的職責，加快形成多部門參與、社會共治的管理機制。

(2)緊抓源頭管理，確保新增車輛符合國家標準

以落實《電動自行車安全技木規(guī)范》(GB 17761—2018)和《關(guān)于加強電動自行車國家標準實施監(jiān)督的意見》(國市監(jiān)標創(chuàng)〔2019〕53號)為抓手，工業(yè)和信息化、市場監(jiān)管等部門要聯(lián)合組織對轄區(qū)內(nèi)所有電動自行車生產(chǎn)企業(yè)開展監(jiān)管，嚴禁生產(chǎn)不符合標準的電動自行車；市場監(jiān)管部門要加強電動自行車強制性產(chǎn)品認證(CCC認證)管理，加強對認證機構(gòu)和生產(chǎn)企業(yè)檢查，確保產(chǎn)品一致性，避免不符合新標準的車輛獲得CCC認證并流入市場。抓住源頭管理，確保在北京生產(chǎn)、銷售的車輛符合國家標準，嚴格控制不符合國標的車輛不得進入《北京市電動自行車產(chǎn)品目錄》，不得在北京市銷售。

(3)嚴格執(zhí)行登記管理，為“末端管理”奠定基礎(chǔ)

依據(jù)《北京市非機動車管理條例》規(guī)定，電動自行車經(jīng)登記，取得北京市電動自行車行駛證、號牌，方可在本市道路行駛。沒有納入《北京市電動自行車產(chǎn)品目錄》的電動自行車，不得登記。北京市公安機關(guān)交通管理部門對申請登記的電動自行車，應(yīng)當依法對車輛查驗。在產(chǎn)品目錄內(nèi)且申請材料齊全有效的，應(yīng)當?shù)怯洸⒚赓M發(fā)放電動自行車行駛證、號牌；對于不符合規(guī)定的，不予登記，從而使登記管理起到很好的“篩子”作用。公安機關(guān)交通管理部門應(yīng)當采取增設(shè)登記辦理點、簡化辦理程序、逐步推行帶牌銷售等方式，為市民辦理電動自行車登記提供便利。

通過登記管理，可以摸清北京市在用電動自行車數(shù)量和所有人等信息，為后期后的交通安全管理、治安管理、安全防范等奠定良好基礎(chǔ)。

(4)規(guī)范電動自行車使用，創(chuàng)造良好的交通秩序

《道路交通安全法》及其實施條例、《北京市實施<中華人民共和國道路交通安全法>辦法》以及《北京市非機動車管理條例》對于電動自行車的通行規(guī)定、停車秩序、車輛裝載、行駛速度等方面有明確的規(guī)范，這些既是電動自行車使用規(guī)范，也是管理部門執(zhí)法的依據(jù)，應(yīng)當針對電動自行車的操作不當、妨礙安全駕駛、逆向行駛、不在非機動車道內(nèi)行駛和不按照交通信號通行等行為加強管理，規(guī)范車輛使用，改善交通秩序，減少道路交通安全隱患。

此外，依據(jù)《北京市電動自行車過渡期登記和通行管理辦法》，對已經(jīng)申領(lǐng)臨時標識的電動自行車設(shè)置3年過渡期至2021年10月31日截止。公安機關(guān)交通管理部門應(yīng)當在日常管理中依法加強車輛牌證查驗，對于未懸掛號牌、臨時標識上道路行駛的，使用偽造、變造或者其他電動自行車行駛證、號牌、臨時標識的，駕駛拼裝、改裝的電動自行車上道路行駛的，依法查處，構(gòu)建良好的車輛使用氛圍。

再者，建議公安機關(guān)交通管理部門的管理勤務(wù)結(jié)合電動自行車交通事故的時空特點，重點查處時段為7:00～10:00、11:00～14:00和17:00～19:00，查處重點空間為電動自行車交通安全違法行為多發(fā)和事故多發(fā)的城市道路，查處重點群體為事故高發(fā)的年齡段人員和行業(yè)人群；注重執(zhí)法與教育相結(jié)合，鼓勵電動自行車使用者佩戴安全頭盔和防護設(shè)施，有效降低遭遇事故時的損害程度。

(5)推進多方參與，構(gòu)建“社會共治”的長效機制

建議在北京市和區(qū)人民政府領(lǐng)導下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)的非機動車管理工作；建議市場監(jiān)管、工業(yè)和信息化、公安機關(guān)交通管理等部門建立和完善聯(lián)合工作機制、信息共享機制，在電動自行車的生產(chǎn)、銷售、登記和使用等環(huán)節(jié)信息共享、聯(lián)合執(zhí)法，形成“跨地區(qū)、跨部門”聯(lián)動的行政管理機制；強化社會宣傳引導，電視臺、廣播電臺、互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)提供者等媒體應(yīng)當加強交通安全法律法規(guī)和交通安全常識的公益宣傳；建議北京市快遞外賣行業(yè)、交通物流行業(yè)相關(guān)行業(yè)協(xié)會應(yīng)當加強行業(yè)自律管理，提升行業(yè)的交通安全法律法規(guī)意識和主動管理水平；建議北京市行政區(qū)域內(nèi)的國家機關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體應(yīng)當加強內(nèi)部管理，提升本單位人員遵紀守法意識和規(guī)范使用電動自行車的意識；提升交通安全宣傳的針對性和有效性，不斷推進交通安全宣傳“五進”工作等等，從而加快形成“多方參與、社會共治”的長效機制。