劉傳龍

摘要：不動產(chǎn)登記登記業(yè)務(wù)復(fù)雜，涉及群眾的根本利益，一些矛盾和沖突的發(fā)生難以完全避免，繼而引發(fā)投訴、訴訟甚至賠償責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，而風(fēng)險(xiǎn)管理是現(xiàn)代社會管理的一項(xiàng)重要制度，對于提升服務(wù)和管理水平，有效應(yīng)對登記風(fēng)險(xiǎn)，具有極為重要的作用。因此，不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)有必要探索不動產(chǎn)登記風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制，建立風(fēng)險(xiǎn)管理制度。

關(guān)鍵詞：不動產(chǎn);風(fēng)險(xiǎn)管理;賠償責(zé)任

中圖分類號：F293.33 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：C

文章編號：1001-9138-（2019）03-0036-38 收稿日期：2019-02-05

國土資源部《不動產(chǎn)登記操作規(guī)范（試行）》1.10.4條規(guī)定，不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立與不動產(chǎn)登記風(fēng)險(xiǎn)相適應(yīng)的內(nèi)部管理機(jī)制，宜建立不動產(chǎn)登記風(fēng)險(xiǎn)管理制度。近年來，各地不動產(chǎn)登記引發(fā)的行政案件接連不斷，敗訴案件接連發(fā)生，登記賠償風(fēng)險(xiǎn)逐漸增大。登記機(jī)構(gòu)和登記人員時(shí)刻面對著工作重負(fù)和風(fēng)險(xiǎn)賠償雙重壓力，并且付出和收入的巨大反差，一定程度影響登記事業(yè)發(fā)展。不動產(chǎn)登記是事關(guān)民生的一個(gè)重要領(lǐng)域，把風(fēng)險(xiǎn)管理的相關(guān)理念、方法引入到不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)管理和統(tǒng)記工作中去，做到規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)，將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為提升不動產(chǎn)登記工作質(zhì)效的機(jī)會十分必要而有意義。

1不動產(chǎn)登記風(fēng)險(xiǎn)管理定義

不動產(chǎn)登記風(fēng)險(xiǎn)管理主要指在不動產(chǎn)登記過程中，對因丁作人員服務(wù)態(tài)度、工作責(zé)任、業(yè)務(wù)能力、機(jī)構(gòu)管理等內(nèi)部因素以及不實(shí)申請、政策原因、部門間支持缺位等外部因素導(dǎo)致的申請人對登記機(jī)構(gòu)投訴、行政復(fù)議、訴訟及由此產(chǎn)生的賠償責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，采取適當(dāng)措施使風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生或產(chǎn)生損失的情況不會出現(xiàn)，甚至不僅規(guī)避了風(fēng)險(xiǎn)，還可能帶來機(jī)會，促進(jìn)不動產(chǎn)登記工作質(zhì)效提升的手段。

2風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生原因

不動產(chǎn)登記風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生原因分內(nèi)因和外因。內(nèi)因主要是指不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)或其工作人員工作不當(dāng)產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，外因主要指申請人自身原因或政策因素、部門間支持缺位等造成的風(fēng)險(xiǎn)。

內(nèi)部因素主要包括四個(gè)方面。一是服務(wù)態(tài)度。工作人員服務(wù)意識不強(qiáng)，服務(wù)禮儀不到位。具體表現(xiàn)為服務(wù)不夠耐心細(xì)致，不熱情，語言不友好或不能開展微笑服務(wù)等，引起服務(wù)對象投訴風(fēng)險(xiǎn)。二是工作責(zé)任。工作人員受理、審核錯(cuò)誤致使服務(wù)對象多跑路，或者證書制作不合格、收費(fèi)錯(cuò)誤等引發(fā)投訴風(fēng)險(xiǎn)。三是業(yè)務(wù)能力。工作人員業(yè)務(wù)不熟練，收取材料不準(zhǔn)確，不能做到對收取材料一次過關(guān)或解答不準(zhǔn)確，不能做到一口清，致使服務(wù)對象辦理登記時(shí)材料攜帶不齊全，多跑冤枉路，引發(fā)投訴風(fēng)險(xiǎn)。四是機(jī)構(gòu)管理。不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)管理疏漏，超越法定時(shí)限或不能按照公示時(shí)限完成登記流程，致使服務(wù)對象到期無法領(lǐng)取證書或是收件材料要求過于繁瑣、材料要求不統(tǒng)一給辦事群眾帶來不便，以及不動產(chǎn)辦事大廳基礎(chǔ)設(shè)施差，辦事環(huán)境嘈雜、便民設(shè)施不足、排隊(duì)等待時(shí)間長、管理不到位等問題，引發(fā)投訴風(fēng)險(xiǎn)。

外部因素主要表現(xiàn)在三方面。一是不實(shí)申請。《物權(quán)法》第21條規(guī)定：當(dāng)事人提供虛假材料申請登記，給他人造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。因登記錯(cuò)誤，給他人造成損害的，登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。在辦理不動產(chǎn)登記時(shí)，申請人需要提供真實(shí)有效材料如實(shí)申報(bào)。雖然登記機(jī)構(gòu)已采用身份識別、人像采集等技術(shù)手段，但在實(shí)際受理中，申請人提供偽造、變造材料或攜帶他人身份證，冒充他人進(jìn)行不實(shí)申請的情況仍有發(fā)生。以上都增加了不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)及其工作人員登記錯(cuò)誤的風(fēng)險(xiǎn)。二是政策因素。統(tǒng)一登記前，房、地登記職能分屬兩個(gè)部門，管理、登記政策不完全統(tǒng)一，執(zhí)行力度有松有緊，產(chǎn)生的歷史遺留問題較多。統(tǒng)一登記后，因遺留問題處理非常復(fù)雜，配套法律、政策還在逐漸完善中，各地雖通過政府協(xié)調(diào)、部門會商等多種辦法加以解決，但仍可能引發(fā)一些行政訴訟和復(fù)議?！恫粍赢a(chǎn)登記暫行條例》詳細(xì)規(guī)定了辦理不動產(chǎn)登記事項(xiàng)的具體要求，但辦事群眾對政策不理解，常常把不滿傾注到不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)或工作人員身上?！恫粍赢a(chǎn)登記暫行條例》第22條規(guī)定存在尚未解決的權(quán)屬爭議的不予登記，第11條規(guī)定無民事行為能力人、限制民事行為能力人申請不動產(chǎn)登記的，應(yīng)當(dāng)由其監(jiān)護(hù)人代為申請。但實(shí)際情況是當(dāng)工作人員告知這一政策時(shí)，辦事群眾常常不能理解，堅(jiān)持要求登記，則容易產(chǎn)生矛盾和沖突。三是部門間支持缺位。首先，相關(guān)部門不再出具相關(guān)證明。公安部等12家部門《關(guān)于改進(jìn)和規(guī)范公安派出所出具證明工作的意見》等文件出臺后，公安、民政、街道、居委會等部門不再出具婚姻狀況、戶籍狀況、親屬關(guān)系等證明，即使通過登記調(diào)查，也無法獲取更為有效信息，加大了登記審查難度。其次，一些部門文件被廢止。2016年7月5日，司法部、建設(shè)部《關(guān)于房產(chǎn)登記管理中加強(qiáng)公證的聯(lián)合通知》被廢止，不動產(chǎn)繼承、贈予不再要求公證前置。為切實(shí)減輕群眾負(fù)擔(dān)，登記機(jī)構(gòu)按《不動產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》要求，主動承擔(dān)了復(fù)雜的繼承關(guān)系前置審查職責(zé)，工作壓力和風(fēng)險(xiǎn)明顯加大。再次，各部門審查口徑不一。從近幾年情況看，因?qū)Φ怯泴彶橐蟛煌?，司法機(jī)關(guān)、復(fù)議機(jī)關(guān)、登記機(jī)構(gòu)在一些案件上看法不一致，甚至出現(xiàn)上下級司法機(jī)關(guān)觀點(diǎn)不一、同一司法機(jī)關(guān)在同類案件上口徑不一的情況，導(dǎo)致登記機(jī)構(gòu)無法合理確定登記審查標(biāo)準(zhǔn)。

3風(fēng)險(xiǎn)管理面臨的問題

3.1風(fēng)險(xiǎn)管理意識相對薄弱

不動產(chǎn)登記整合了國土、房管等多個(gè)部門，各個(gè)部門間管理參差不齊，歷史遺留問題多，風(fēng)險(xiǎn)管理意識極為缺乏。統(tǒng)一登記以來，該種粗放的管理形式已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前不動產(chǎn)登記工作的總體需求，需要不動機(jī)構(gòu)和工作人員全面提升風(fēng)險(xiǎn)管理意識和服務(wù)水平，否則必然造成登記賠償錯(cuò)誤風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

3.2登記機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)管理制度不健全

突出表現(xiàn)為，各地未形成統(tǒng)一規(guī)范的風(fēng)險(xiǎn)管理制度，對于發(fā)生的投訴或者行政訴訟多采取內(nèi)部處理方式，沒有進(jìn)行事后總結(jié)分析，導(dǎo)致對同一性質(zhì)和同一類型的投訴、行政復(fù)議、訴訟接連發(fā)生，嚴(yán)重浪費(fèi)了行政資源，降低了服務(wù)效率。

3.3風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對能力不足

不動產(chǎn)登記是一個(gè)全新的機(jī)構(gòu)，剛剛整合成立不久，在管理機(jī)制、工作人員業(yè)務(wù)能力上存在較多不足，在面對風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，其應(yīng)對能力往往顯得不強(qiáng)，特別是面對投訴風(fēng)險(xiǎn)時(shí)往往容易妥協(xié)。在風(fēng)險(xiǎn)管控方面沒有形成相對固定的機(jī)制，缺乏專業(yè)人員，應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)能力十分薄弱。

4相關(guān)應(yīng)對措施

4.1建立風(fēng)險(xiǎn)評估預(yù)警機(jī)制

不動產(chǎn)登記程序包括受理、審核、登簿、發(fā)證等環(huán)節(jié)，不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)要對各個(gè)環(huán)節(jié)可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面細(xì)致的分析評估，準(zhǔn)確界定在各個(gè)環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，建立風(fēng)險(xiǎn)評估的預(yù)警機(jī)制。當(dāng)某一時(shí)段服務(wù)投訴或者行政訴訟發(fā)生的概率較高，或經(jīng)常針對同一性質(zhì)問題時(shí)，就要認(rèn)真分析是否在某個(gè)環(huán)節(jié)存在問題或者管理方面存在漏洞，及時(shí)有效地分析問題產(chǎn)生的原因，從而制定更有針對性的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對策略。

4.2形成良好的風(fēng)險(xiǎn)管理意識

不動產(chǎn)登記事項(xiàng)復(fù)雜，涉及的登記客體價(jià)值巨大。因此，在不動產(chǎn)機(jī)構(gòu)內(nèi)部形成良好的風(fēng)險(xiǎn)管理意識非常關(guān)鍵。不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)教育，通過宣傳、培訓(xùn)、講座、會議等形式讓風(fēng)險(xiǎn)管理意識深入到每個(gè)工作人員的心中。不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)要深入分析不動產(chǎn)登記的每個(gè)環(huán)節(jié)，每個(gè)崗位可能存在哪些風(fēng)險(xiǎn)因素，讓員工清楚的認(rèn)識到風(fēng)險(xiǎn)，頭腦中時(shí)刻裝著風(fēng)險(xiǎn)，則必然會促使工作人員在服務(wù)時(shí)想著如何避免與服務(wù)對象沖突，想著如何避免出現(xiàn)登記錯(cuò)誤。在良好的風(fēng)險(xiǎn)管理意識下，產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的概率將會大大降低，服務(wù)的質(zhì)效也會有顯著提升。

4.3建立有效的風(fēng)險(xiǎn)管理制度

不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)要設(shè)定風(fēng)險(xiǎn)管理控制部門，也可以讓相類似的部門承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)管控職責(zé)，指定專門的工作人員做好風(fēng)險(xiǎn)管控工作，分析評估單位各個(gè)環(huán)節(jié)存在的風(fēng)險(xiǎn)，建立風(fēng)險(xiǎn)管理制度，形成風(fēng)險(xiǎn)管控體系。風(fēng)險(xiǎn)管控人員要仔細(xì)分析不動產(chǎn)登記各個(gè)環(huán)節(jié)可能產(chǎn)生什么樣的風(fēng)險(xiǎn)，分析風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性大小和將對本部門造成怎樣的影響。對風(fēng)險(xiǎn)的類型進(jìn)行分析，確認(rèn)哪些風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)引起重視，哪些風(fēng)險(xiǎn)予以一般關(guān)注，對于需要重視的風(fēng)險(xiǎn)再進(jìn)一步劃分，分別確認(rèn)為“重要風(fēng)險(xiǎn)”與“一般風(fēng)險(xiǎn)”，從而為風(fēng)險(xiǎn)對策奠定基礎(chǔ)。

4.4全面強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理教育

不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)不僅要提升工作人員風(fēng)險(xiǎn)管理意識，還要全面加強(qiáng)對于工作人員的風(fēng)險(xiǎn)管理教育培訓(xùn)。要以風(fēng)險(xiǎn)管理為契機(jī)，全面加強(qiáng)工作人員服務(wù)禮儀培訓(xùn)，服務(wù)意識教育，責(zé)任意識培養(yǎng)，全面提升工作人員的業(yè)務(wù)理論能力和水平，以及在實(shí)際工作中，識別申請人提供虛假材料申請、冒充權(quán)利人申請等不實(shí)申請狀況的發(fā)生。

4.5建立保險(xiǎn)制度保駕護(hù)航

近年來，由不動產(chǎn)登記引發(fā)的行政案件在各地時(shí)有發(fā)生，不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的賠償風(fēng)險(xiǎn)日漸增大。保險(xiǎn)是一種風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移措施，不動產(chǎn)登記具有公共服務(wù)功能，登記錯(cuò)誤賠償責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)與公證職業(yè)責(zé)任險(xiǎn)類似，可以借鑒職業(yè)責(zé)任保險(xiǎn)對不動產(chǎn)登記投保。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前在國內(nèi)一些地方（南通、無錫、蘇州、贛州、三門、揚(yáng)中、麗水等地）已經(jīng)逐步開始不動產(chǎn)登記保險(xiǎn)試點(diǎn)，逐步形成了通過政府購買服務(wù)形式與保險(xiǎn)公司簽訂保險(xiǎn)合同，為職工購買登記職業(yè)保險(xiǎn)的不動產(chǎn)登記責(zé)任保險(xiǎn)制度。不動產(chǎn)登記責(zé)任保險(xiǎn)制度的建立有效化解和分擔(dān)了登記機(jī)構(gòu)和工作人員的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)、大大提高了不動產(chǎn)登記公信力，成為不動產(chǎn)登記制度的一項(xiàng)重要創(chuàng)新內(nèi)容，為不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)開展風(fēng)險(xiǎn)管理提供堅(jiān)強(qiáng)有力的保障。