郝英

摘要：保障性住房作為我國一種重要的社會(huì)保障方式，從需要與供給的角度來看，保障性住房的供給依然不能滿足社會(huì)需求，依然需要加大建設(shè)力度。文章通過對(duì)我國保障性住房政策、發(fā)展歷程的分析與研究，以保障性住房所面臨的問題為剖析點(diǎn)，詳細(xì)的分析了PPP、REITs等模式在保障性住房領(lǐng)域發(fā)展的可能性。

關(guān)鍵詞：保障性住房;PPP;REITs

保障性住房是指政府為中低收入的住房困難家庭提供的具有保障性質(zhì)的住房，其目的是為了使住房困難家庭能夠有房可住，是國家改善人民群眾居住條件的重要舉措，保障性住房由于具有保障功能，使其有別于市場上出售的商品房，保障性住房一般由政府主導(dǎo)，作為第一責(zé)任主體進(jìn)行投資建設(shè)，保障性住房主要包括廉租房、公租房、經(jīng)濟(jì)適用房、共有產(chǎn)權(quán)房等，從2014年起，公租房和廉租房并軌運(yùn)行，合稱公共租賃住房。

保障性住房在我國發(fā)展的時(shí)間雖然不長，但是從其性質(zhì)來看，我國的福利分房制度應(yīng)該算是最早的保障性住房，但這其實(shí)并不是我們現(xiàn)在所講的保障性住房。真正的保障性住房應(yīng)該從1995年1月20日國務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)布的《國家安居工程實(shí)施方案》算起，“安居工程”的實(shí)施意味著國家開始真正注意到了保障性住房這一領(lǐng)域，同時(shí)也已經(jīng)開始實(shí)施符合我國發(fā)展需求的保障性住房。

從2015年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見》之后，棚戶區(qū)改造成為了我國的保障性住房建設(shè)具體形式之一，我國的保障性住房建設(shè)形式呈現(xiàn)多樣化的趨勢(shì)。

保障性住房對(duì)于住房困難家庭的住房問題有著十分重要的作用，不僅解決了他們居住問題，同時(shí)也讓他們享受到了經(jīng)濟(jì)發(fā)展為廣大人民群眾帶來的社會(huì)福利。雖然我國在不斷的加大保障性住房的建設(shè)力度，但是由于設(shè)計(jì)、質(zhì)量、資金等各種原因使保障性住房的建設(shè)并不順利，供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于需求，對(duì)于我國中低收入者的需求而言依然是杯水車薪，其中資金來源是保障性住房建設(shè)面臨的最大問題，其主要原因是保障性住房建設(shè)并沒有與市場接軌，保障性住房的發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，就目前而言，保障性住房的資金來源主要是依靠政府財(cái)政進(jìn)行投資。

根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的測算，要實(shí)現(xiàn)廉租住房對(duì)象“全覆蓋”，廉租住房建設(shè)資金每年需要500億元，而事實(shí)上在現(xiàn)有政策框架內(nèi)至多能夠落實(shí)200億元，資金缺口達(dá)300億元之多，廉租住房建設(shè)面臨資金鏈斷裂的危險(xiǎn)。

隨著人們生活水平的不斷提高，距離建成全面小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中國夢(mèng)的目標(biāo)越來越近，廣大人民群眾對(duì)于居住條件要求也越來越高，解決住房困難家庭的住房問題就顯得尤為突出，這對(duì)于保障性住房的建設(shè)就提出了更高的要求。政府也應(yīng)該緊跟時(shí)代的步伐，轉(zhuǎn)變自身的職責(zé)，探索保障性住房新的發(fā)展模式;適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，適時(shí)推進(jìn)PPP、REITs等模式在保障性住房領(lǐng)域的發(fā)展，利用市場行為來進(jìn)行保障性住房建設(shè)，解決更多的住房困難家庭的居住條件，為構(gòu)建和諧社會(huì)貢獻(xiàn)應(yīng)有的力量。

一、保障性住房發(fā)展模式分析

隨著保障性住房建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，所需資金也不斷增大，如果僅依靠政府投資，政府的壓力也會(huì)越來越大，所以保障性住房的建設(shè)必須與市場掛鉤，必須將保障性住房的建設(shè)放回到市場中，尋求更多的市場資源來建設(shè)保障性住房。

（一）PPP模式

PPP（Public—Private—Partnership）模式是一種一種公私合營的模式，是為了提供某種公共服務(wù)與私人組織進(jìn)行的合作模式，廣泛被應(yīng)用與基礎(chǔ)建設(shè)等大型工程中。

1. PPP模式可行性分析

雖然PPP模式在保障性住房中并沒有得到廣泛的應(yīng)用，PPP模式在保障性住房中的應(yīng)用受到了很多因素的制約，但是PPP模式在我國運(yùn)行已久，PPP模式最早在20世紀(jì)90年代初就已經(jīng)開始實(shí)施，而且在其他行業(yè)取得了很大的成功，具有一套完整的運(yùn)作體系。保障性住房的建設(shè)完全可以借鑒其他行業(yè)成功的經(jīng)驗(yàn)，并且由財(cái)政部、國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、中國人民銀行、國家稅務(wù)總局和銀監(jiān)會(huì)六部門共同發(fā)布的《關(guān)于運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式推進(jìn)公共租賃住房投資建設(shè)和運(yùn)營管理的通知》中明確提到要利用社會(huì)資本進(jìn)行公租房的建設(shè)，這也是為PPP模式在保障性住房建設(shè)中的應(yīng)用提供了政策支持。

2. PPP模式的優(yōu)勢(shì)

相比于其他傳統(tǒng)的方式，PPP模式具有以下優(yōu)點(diǎn)：一是風(fēng)險(xiǎn)分化，政府通過PPP模式可以將保障性住房建設(shè)中的融資風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目運(yùn)營等風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁到具有承擔(dān)能力的合作方，與合作方共擔(dān)整個(gè)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)自身風(fēng)險(xiǎn)的分化;二是可以提高項(xiàng)目建設(shè)的效率，由于有私營公司的參與，對(duì)保障性住房建設(shè)的管理更加專業(yè)化，能夠推動(dòng)設(shè)計(jì)、施工、管理中新的變革，能夠帶來新的管理經(jīng)驗(yàn)和方法，加快整個(gè)項(xiàng)目的進(jìn)程。研究表明，與傳統(tǒng)的融資模式相比，PPP 項(xiàng)目平均為政府部門節(jié)約17% 的費(fèi)用，并且建設(shè)工期都能按時(shí)完成;除此之外，對(duì)于私營公司能夠樹立良好的企業(yè)形象，與政府合作保障房的建設(shè)，對(duì)于企業(yè)本身就是一種責(zé)任心的體現(xiàn)，同時(shí)也是對(duì)企業(yè)的認(rèn)可。因此，對(duì)于私營企業(yè)而言，參與保障性住房的建設(shè)，是一個(gè)塑造企業(yè)品牌形象的良好機(jī)會(huì)，對(duì)于企業(yè)的未來發(fā)展具有十分重要的意義和作用。

3. PPP模式的劣勢(shì)

首先，實(shí)行PPP模式對(duì)于政府的監(jiān)管提出了更高的要求。想要在保障房的建設(shè)中引入PPP模式，就必須要面對(duì)民營企業(yè)追求利益最大化的問題，但是，保障性住房的建設(shè)更多的是政府的公益性建設(shè)，甚至是一種福利性的住房，這與民營企業(yè)追求利益最大化的目標(biāo)發(fā)生了極大的矛盾;同時(shí)，政府在引導(dǎo)社會(huì)企業(yè)進(jìn)行保障性住房項(xiàng)目建設(shè)過程中為了保障整體施工效率和項(xiàng)目順利進(jìn)行，必然要引入許多專業(yè)性建設(shè)企業(yè)，這使整個(gè)項(xiàng)目的參與主體變得更為復(fù)雜，而想要保障整體的工作效率就必須進(jìn)行各個(gè)主體之間的協(xié)調(diào)、處理相互之間可能存在的糾紛，還要進(jìn)行監(jiān)督與管理，這些問題都是政府引入PPP模式必然需要解決的問題，這就對(duì)政府的監(jiān)管提出了更高的要求。

其次，保障房項(xiàng)目的建設(shè)資本回收期長、項(xiàng)目整體計(jì)劃復(fù)雜。保障性住房的建設(shè)從其性質(zhì)來看是屬于社會(huì)公益事業(yè)的建設(shè)，而社會(huì)公益事業(yè)的建設(shè)具有投資高、回收周期長的特點(diǎn)，因此，對(duì)于政府和企業(yè)而言，想要從保障房的建設(shè)中獲取利益就必須要考慮長期運(yùn)營和發(fā)展計(jì)劃的問題，需要統(tǒng)籌各個(gè)參與主體，包括項(xiàng)目投資管理、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、整體運(yùn)作等內(nèi)容。

除此之外，保障房的建設(shè)引入PPP模式，對(duì)于民營企業(yè)而言，具有較高的建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)性。引入PPP模式進(jìn)行保障性住房項(xiàng)目工程建設(shè)， 需要社會(huì)和民營企業(yè)的積極參與，但是對(duì)民營企業(yè)而言參與公益性項(xiàng)目建設(shè)不僅需要當(dāng)?shù)卣闹С?，也必須要綜合考慮自身參與項(xiàng)目建設(shè)所具備的融資能力和項(xiàng)目運(yùn)作管理水平。另外，政府在選擇民營企業(yè)合作伙伴的過程中， 也必須對(duì)其工作實(shí)力進(jìn)行謹(jǐn)慎考量，承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)。

4. PPP模式實(shí)施的意義

PPP模式在保障性住房項(xiàng)目的建設(shè)中成功實(shí)施對(duì)于保障性住房的建設(shè)具有十分重要的意義。PPP模式不僅可以緩解政府的資金壓力，還可以提高保障性住房運(yùn)營效率，降低運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。除此之外，PPP模式在保障性住房建設(shè)中的成功實(shí)施能夠更好的將保障性住房項(xiàng)目推向市場，吸引更多的市場資本參與到保障性住房的建設(shè)中，加快保障性住房項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度，為更多的住房困難家庭提供住所，提升中低收入者的生活品質(zhì)，為構(gòu)建和諧社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中國夢(mèng)添磚加瓦。

（二）2REITs模式

REITs（Real Estate Investment Trusts，房地產(chǎn)投資信托基金）是指通過發(fā)行受益憑證（股票、債券等）在市場上籌集投資者資金，由專業(yè)投資機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行投資運(yùn)作以獲得收益的一種產(chǎn)業(yè)投資基金，資金主要投資房地產(chǎn)領(lǐng)域以取得收益，憑證持有者按比例分享投資收益。

1. REITs模式可行性分析

目前，REITs模式在我國并未完全發(fā)展，僅在上海、天津等地進(jìn)行了小規(guī)模的試點(diǎn)工作。但是，基于信托基金適應(yīng)性較強(qiáng)、風(fēng)險(xiǎn)分散等特點(diǎn)，信托基金可能會(huì)是未來的一種發(fā)展模式。信托基金可以說是完全的市場行為，因?yàn)樾磐谢鹚嫦虻氖鞘袌鰪V大投資者，可以充分吸收民間資本，由于信托基金的籌集面相對(duì)來說比較廣泛，所以信托基金的門檻相對(duì)來說也是比較低的，這樣有利于風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，由于門檻低，很小的資金也可以進(jìn)入，所以投資者較多，基于風(fēng)險(xiǎn)原則，每個(gè)個(gè)體都會(huì)承擔(dān)很小的一部分風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然了，由于保障性住房的市場吸引力不足、回收期長、收益率低，信托基金相關(guān)的法律不夠完善，所以可能有部分投資者不愿意投資這一類信托基金，隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，金融市場不斷完善，信托基金定會(huì)成為保障性住房的一種發(fā)展模式。

2. 我國REITs模式發(fā)展現(xiàn)狀

REITs在我國被關(guān)注和討論開始于2003年央行對(duì)房地產(chǎn)信貸的嚴(yán)格控制政策，毛志榮、劉洪玉等學(xué)者于2004年將REITs概念引入到國內(nèi)，引起了業(yè)界對(duì)房地產(chǎn)信托的廣泛關(guān)注。在市場需求和業(yè)內(nèi)人士的呼吁下，2007 年，央行在其頒布的《中國金融市場發(fā)展報(bào)告》中，明確表明要尋找時(shí)機(jī)推出REITs 產(chǎn)品;在2008 年國務(wù)院出臺(tái)的“金融國九條”中，REITs 作為拓寬企業(yè)融資渠道的新型融資方式首次在政策層面被提出2009 年，央行聯(lián)合銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)等11個(gè)相關(guān)部門一同成立了“REITs 試點(diǎn)管理協(xié)調(diào)小組”，制定了REITs 試點(diǎn)工作實(shí)施的具體方針，對(duì)REITs在國內(nèi)探索和實(shí)施提供了政策基礎(chǔ)。

隨著市場的發(fā)展，商業(yè)地產(chǎn)中最先引入了REITs模式，“越秀”、“凱德”于2006年年后在香港和新加坡上市，成為了我國最先引入REITs的商業(yè)地產(chǎn)項(xiàng)目。而內(nèi)地首次引入REITs是2014年“中信啟航專項(xiàng)管理計(jì)劃”嘗試在交易所流通，緊接著2015年“鵬華”基金以公募基金身份首次參與萬科合作的房地產(chǎn)信托項(xiàng)目。盡管REITs在我國的發(fā)展時(shí)間較短，發(fā)展面臨著重重困難，但是足以證明為商業(yè)地產(chǎn)帶來了新的發(fā)展模式，同時(shí)，將REITs運(yùn)用到保障房的建設(shè)中也能夠解決保障房建設(shè)的融資難題，為保障性住房的建設(shè)提供了新的思路。

3. REITs模式實(shí)施的意義

REITs模式保障性住房的實(shí)施是保障性住房建設(shè)與市場接軌的具體象征，為保障性住房的發(fā)展提供了更多的選擇。REITs模式的實(shí)施能夠吸引社會(huì)大眾投資，緩解政府的投資壓力，有利于擴(kuò)大保障性住房的規(guī)模。由于REITs模式有很多私人公司參與到保障性住房的建設(shè)中，私人公司的參與不僅能夠提高工作效率，更重要的是帶來了先進(jìn)的經(jīng)營管理理念，為政府在以后保障性住房的經(jīng)營管理中提供了可供參考借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

二、現(xiàn)有發(fā)展模式的實(shí)施建議

（一）PPP模式的實(shí)施建議

在PPP模式的實(shí)施中應(yīng)該主要以BOT（Build-Operate-Transfer 建造——運(yùn)營——移交）的模式為主，即政府與私人資本合作。在合作的過程中政府應(yīng)該將保障性住房項(xiàng)目的建設(shè)全權(quán)委托給私人資本進(jìn)行，包括項(xiàng)目的融資，并且雙方協(xié)定由私人資本運(yùn)營的年限以及移交條件，在規(guī)定年限內(nèi)項(xiàng)目的運(yùn)營受益全部歸私人資本所得，在期滿之后私人資本按照雙方協(xié)定將保障房項(xiàng)目移交給政府由政府接管，具體實(shí)施如圖1所示。

1. 私營企業(yè)的選擇

私企的選擇對(duì)于能否順利實(shí)施保障房項(xiàng)目至關(guān)重要，也是PPP模式在保障房中應(yīng)用的第一步，因此，如何選擇私企是政府有關(guān)機(jī)構(gòu)要考慮首要問題。對(duì)于一個(gè)私企而言，以往的項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)是一個(gè)企業(yè)運(yùn)營能力的體現(xiàn)，能否很好的運(yùn)營保障房項(xiàng)目，以往項(xiàng)目的運(yùn)營情況是一個(gè)重要的參考指標(biāo)。除此之外，企業(yè)的信用、規(guī)模、資質(zhì)、財(cái)務(wù)能力等都應(yīng)該作為選擇的參考標(biāo)準(zhǔn)，政府有關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)該以招投標(biāo)的方式進(jìn)行私企的選擇，通過以上指標(biāo)綜合考量，最后選出合適的企業(yè)作為PPP項(xiàng)目的合作方。

2. 保障房項(xiàng)目的建造與運(yùn)營

在保障性住房建造階段，政府應(yīng)該全程跟蹤監(jiān)督，確保每一步都合理合規(guī)，保證保障房的建設(shè)質(zhì)量。在保障房建設(shè)的過程中不僅僅是政府應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)管，PPP項(xiàng)目承接方在加強(qiáng)自身管理的同時(shí)也應(yīng)該對(duì)項(xiàng)目的各參與主體進(jìn)行監(jiān)督，并制定相關(guān)的規(guī)定，確保保障房項(xiàng)目的順利進(jìn)行。

在保障房的運(yùn)營階段，政府應(yīng)該和合作私企簽訂相應(yīng)的合同，私企的運(yùn)營年限，在規(guī)定的年限內(nèi)政府對(duì)私企有監(jiān)督的責(zé)任，保障房項(xiàng)目的運(yùn)營管理完全由私企自行承擔(dān)，包括對(duì)保障房承租人的資格審核、物業(yè)運(yùn)營等。政府作為保障性住房建設(shè)的主導(dǎo)者，應(yīng)該組織專業(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)，定時(shí)的對(duì)私企的運(yùn)營能力進(jìn)行測評(píng)，并制定相關(guān)的規(guī)定，對(duì)于測評(píng)沒有合格的應(yīng)制定相應(yīng)的懲罰處理措施。規(guī)定的運(yùn)營年限之后私企應(yīng)該按照當(dāng)初的合同約定將保障房項(xiàng)目移交給政府，由政府對(duì)保障房項(xiàng)目進(jìn)行運(yùn)營管理。

（二）REITs模式的實(shí)施建議

REITs模式相比較傳統(tǒng)的建筑模式而言參與人數(shù)眾多，更具有復(fù)雜性，所以REITs在我國的實(shí)施應(yīng)該結(jié)合我國的國情以及市場的現(xiàn)實(shí)狀況而進(jìn)行，制定適合我國的發(fā)展模式。

在具體實(shí)施REITs模式的時(shí)候，政府應(yīng)該為保障性住房的產(chǎn)權(quán)主體，開發(fā)公司為建設(shè)主體，資金的募集應(yīng)該交由第三方的信托公司來運(yùn)作。政府在整個(gè)項(xiàng)目的運(yùn)作中應(yīng)該起到主導(dǎo)作用，并且成立相關(guān)的部門專門負(fù)責(zé)REITs模式的保障房建設(shè)，為了項(xiàng)目能夠順利進(jìn)行，政府還應(yīng)該起到協(xié)調(diào)各責(zé)任主體的作用，除此之外，政府還應(yīng)該負(fù)責(zé)租戶的資格審查以及退出等工作。開發(fā)公司主要負(fù)責(zé)保證性住房的建設(shè)以及后期的維修等工作，必須接受政府以及投資人的監(jiān)督。投資人作為委托人，將資金交由信托公司投資與管理，憑借受益憑證獲取REITs保障性住房項(xiàng)目的運(yùn)營分紅。信托公司作為受托人，主要負(fù)責(zé)資金的募集以及運(yùn)作和管理。政府在REITs模式中由投資者變?yōu)轫?xiàng)目的監(jiān)管者，應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)各責(zé)任主體的監(jiān)管，確保投資者資金的安全，提高投資者對(duì)REITs保障性住房的信任度，提升保障性住房項(xiàng)目對(duì)市場的吸引力，具體實(shí)施方式如圖2所示。

（三）加強(qiáng)受保障家庭進(jìn)入與退出的監(jiān)管

建設(shè)保障性住房是為了住房困難家庭有房可住，改善他們的基本居住條件。所以，政府應(yīng)該加強(qiáng)受保障家庭進(jìn)入與退出的監(jiān)管，嚴(yán)格審查受保障家庭的條件是否符合保障條件，對(duì)于不符合條件或違規(guī)使用保障性住房（例如將保障性住房出租、隱瞞條件等情況）的家庭勒令其退出保障性住房，使保障性住房能夠真正發(fā)揮它的保障作用，實(shí)實(shí)在在的提供給住房困難家庭，做到服務(wù)精準(zhǔn)化。

（四）建立完善的保障性住房體制

保障性住房在我國的發(fā)展依然還處于發(fā)展階段，相關(guān)的制度體系還不夠完善，政府應(yīng)該根據(jù)保障性住房發(fā)展的要求建立適合我國發(fā)展的相關(guān)體制，為保障性住房的建設(shè)與市場接軌提供制度保障，加強(qiáng)保障性住房對(duì)市場的吸引力。

三、結(jié)束語

保障性住房已經(jīng)成為了一種社會(huì)福利，建設(shè)規(guī)模也越來愈大，真正的改善了住房困難家庭的基本居住環(huán)境。但是，隨著時(shí)代的發(fā)展，保障性住房的建設(shè)也面臨著各種問題，其中建設(shè)資金問題尤為突出，同時(shí)也對(duì)政府提出了更高的要求?？傊Ｕ闲宰》康慕ㄔO(shè)應(yīng)該僅僅跟隨者時(shí)代的進(jìn)步而進(jìn)步，解決更多的困難家庭的住房問題，為全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中國夢(mèng)添磚加瓦。

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（作者單位：上海工程技術(shù)大學(xué)管理學(xué)院）