谷志軍

〔摘要〕分稅制改革之后，我國開發(fā)區(qū)治理呈現(xiàn)出政企統(tǒng)合治理的運(yùn)作模式，但近年來地方實(shí)踐中的開發(fā)區(qū)治理模式出現(xiàn)了新的變化，在拓展政企統(tǒng)合治理基礎(chǔ)上形成了三元協(xié)同治理模式。該模式將行業(yè)協(xié)會組織引入開發(fā)區(qū)治理中，從而組成了“政府—行業(yè)協(xié)會—企業(yè)”三元協(xié)同治理形態(tài)，在政府指導(dǎo)基礎(chǔ)上通過行業(yè)協(xié)會發(fā)揮主導(dǎo)作用，由其成立公司采用市場化方式對園區(qū)進(jìn)行開發(fā)和運(yùn)營。本研究以中德金屬生態(tài)城為例，從政府指導(dǎo)、協(xié)會主導(dǎo)、企業(yè)運(yùn)作三個層面，闡釋了三元協(xié)同治理模式的內(nèi)涵和運(yùn)行邏輯，并對三元協(xié)同治理的有效性和局限性進(jìn)行了分析，進(jìn)而提出了有待持續(xù)觀察和研究的問題。

〔關(guān)鍵詞〕政企統(tǒng)合;三元協(xié)同;統(tǒng)合治理;開發(fā)區(qū);中德金屬生態(tài)城

〔中圖分類號〕F127〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2019）03-0048-07

一、文獻(xiàn)回顧與問題提出

開發(fā)區(qū)作為國家或地區(qū)為吸引外部生產(chǎn)要素、促進(jìn)自身發(fā)展而劃出一定范圍并在其中實(shí)施特殊政策和管理手段的特定區(qū)域，自20世紀(jì)80年代興起以來，在我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中起到了重要作用。這類區(qū)域被有些學(xué)者稱為“第三區(qū)域”①，因?yàn)樗谥卫憝h(huán)境、治理任務(wù)、治理模式、治理結(jié)果等方面顯著區(qū)別于傳統(tǒng)的城市治理和農(nóng)村治理。對于這類區(qū)域治理及其成功的原因，戴慕珍（JeanOi）將其概括為“地方政府法團(tuán)主義”，認(rèn)為地方政府不僅干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動而且與企業(yè)結(jié)成了法團(tuán)組織，共同促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。②魏昂德（Walder）甚至將地方政府形象地比喻成公司總部，企業(yè)則是子公司并參與其組織的經(jīng)濟(jì)活動，也就是所謂的“政府即廠商”。③雖然戴慕珍和魏昂德等人的研究并不局限于開發(fā)區(qū)領(lǐng)域，但“地方政府法團(tuán)主義”或稱“地方政府公司化”，被認(rèn)為是改革開放初期中國開發(fā)區(qū)治理形態(tài)的核心，并用來解釋當(dāng)時地方經(jīng)濟(jì)騰飛的原因。

20世紀(jì)90年代以后，“地方政府法團(tuán)主義”或者說“地方政府公司化”伴隨著分稅制改革而遇到挑戰(zhàn)。分稅制帶來的是一種土地、財政和金融相結(jié)合的城市化發(fā)展模式，在這種發(fā)展模式下，地方政府行為也隨之發(fā)生變化。折曉葉認(rèn)為，此時的“地方政府行為同時具有行政化、政治化和公司化的統(tǒng)合治理特點(diǎn)”，地方政府已不再直接舉辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體，而是轉(zhuǎn)而借助融資平臺和項(xiàng)目平臺等組織方式來經(jīng)營轄區(qū)，于是就形成了“行政—政治—公司”三位一體的統(tǒng)合治理模式。④統(tǒng)合治理是地方政府由經(jīng)營企業(yè)轉(zhuǎn)向經(jīng)營轄區(qū)的結(jié)果，是對地方政府利用公司化平臺實(shí)施經(jīng)營性運(yùn)作行為的集中概括。在周魯耀看來，政治機(jī)制、行政機(jī)制與公司化經(jīng)營機(jī)制的聯(lián)結(jié)成為統(tǒng)合治理模式的主要特征，項(xiàng)目平臺公司成為承載統(tǒng)合治理形態(tài)的典型組織化治理工具。⑤對于這種“管委會+投資公司”的政府與企業(yè)統(tǒng)合治理模式，陳國權(quán)和毛益民將其概括為“政企統(tǒng)合型政府治理”。⑥在開發(fā)區(qū)治理中，陳科霖認(rèn)為“開發(fā)區(qū)通過在人、財、事三個維度進(jìn)行權(quán)力擴(kuò)張，帶來了開發(fā)區(qū)地方政府的優(yōu)勢，從而形塑了‘政企統(tǒng)合模式的管理特點(diǎn)”。⑦

可以說，自20世紀(jì)90年代以來，開發(fā)區(qū)治理已經(jīng)形成了一種“政企統(tǒng)合”模式，這一治理模式的主體是政府和企業(yè)，但在政府起主導(dǎo)作用的基礎(chǔ)上形成了高度統(tǒng)合，兼具政府邏輯和企業(yè)邏輯的雙重特征。政企統(tǒng)合治理模式的存在，為分稅制改革之后地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了強(qiáng)大的推動力，并能以此解釋90年代中期以來中國經(jīng)濟(jì)的騰飛。然而，這一治理模式雖然具有較高的治理績效，但也成為當(dāng)前地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨一系列問題的根源，形成了所謂的“諾斯悖論”。⑧對于政企統(tǒng)合治理模式帶來的問題，折曉葉給出的解釋是，統(tǒng)合治理先天地存在著一個內(nèi)在的制度悖論：“一個由政府主導(dǎo)的內(nèi)部循環(huán)的組織體系，其核心任務(wù)是實(shí)現(xiàn)權(quán)力、意志和績效在轄區(qū)內(nèi)的互為推動”。⑨進(jìn)一步而言，政企統(tǒng)合治理的核心特征是政府“再集權(quán)化”，由此形成了有學(xué)者所稱的“公權(quán)力‘遁入私法現(xiàn)象”⑩，從而導(dǎo)致廉政風(fēng)險不斷增加，造成對地方政府權(quán)力制約與監(jiān)督的困難。

從治理主體的角度審視開發(fā)區(qū)治理中的政企統(tǒng)合模式可以發(fā)現(xiàn)，其本質(zhì)上是一個政府組織，政府與企業(yè)的關(guān)系是“政府主導(dǎo)、企業(yè)運(yùn)作”“政府決策、企業(yè)執(zhí)行”。已有的學(xué)術(shù)研究多是圍繞著政府和企業(yè)在開發(fā)區(qū)治理中的作用進(jìn)行探討，從政府與企業(yè)關(guān)系的層面將開發(fā)區(qū)治理模式分為政府主導(dǎo)型、企業(yè)主導(dǎo)型、政企混合型等不同類型。B11實(shí)際上，開發(fā)區(qū)治理中除了政府和企業(yè)之外，還有其他治理主體參與其中，如行業(yè)協(xié)會、社會組織等。由此，本文關(guān)注的問題是：隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)和治理主體的多元化，其他組織如何參與到開發(fā)區(qū)治理中？對政企統(tǒng)合治理模式有什么影響？有沒有引起治理方式上的變化？

二、從政企統(tǒng)合治理到三元協(xié)同治理：一個新的變化

對于開發(fā)區(qū)的政企統(tǒng)合治理模式，可以從治理主體、治理機(jī)制、治理工具三個層面進(jìn)行分析。

從治理主體層面講，政企統(tǒng)合治理的主體主要是政府和企業(yè)。其中，政府負(fù)責(zé)提供政策支持、保證收入分配公正、獲取財政外轉(zhuǎn)移支付、吸引外來投資等，其功能由直接經(jīng)營企業(yè)轉(zhuǎn)為經(jīng)營土地，土地產(chǎn)權(quán)和財政權(quán)代替了企業(yè)產(chǎn)權(quán)，使得政府行為具有更鮮明的壟斷經(jīng)營特征;只不過，這種壟斷經(jīng)營具體靠政府成立的管委會來實(shí)現(xiàn)，管委會相當(dāng)于地方政府的派出機(jī)構(gòu)，代表地方政府行使行政權(quán)力，負(fù)責(zé)開發(fā)區(qū)的日常管理和運(yùn)營。而對于開發(fā)區(qū)的投資和建設(shè)，則靠地方政府成立的投資公司負(fù)責(zé)，投資公司不同于一般意義上的企業(yè)，而是具有國有企業(yè)所有制性質(zhì)但又掌握一定行政權(quán)力的“政府型企業(yè)”，接受管委會的領(lǐng)導(dǎo)和管理。換言之，政企統(tǒng)合模式的治理主體是“政府—管委會—企業(yè)”，政府是主導(dǎo)、通過管委會連接企業(yè)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)合式治理。

從治理機(jī)制層面講，政企統(tǒng)合治理的機(jī)制被有些學(xué)者概括為行政機(jī)制、政治機(jī)制、公司機(jī)制三位一體B12，或者政治機(jī)制、行政機(jī)制、公司經(jīng)營機(jī)制相聯(lián)結(jié)B13，這兩種劃分大同小異。其中，行政機(jī)制是科層制正式制度規(guī)則之上賦予政府機(jī)構(gòu)的權(quán)力，在政府具有行政統(tǒng)合權(quán)的基礎(chǔ)上，采用科層制的事本主義和技術(shù)治理路線進(jìn)行區(qū)域規(guī)劃、土地征用、項(xiàng)目安排、程序制定、機(jī)構(gòu)建立、關(guān)系協(xié)調(diào)等;政治機(jī)制是科層制正式制度規(guī)則之外延伸出的非常規(guī)權(quán)力運(yùn)作方式，依靠政治動員等方式使得政府可以繞過既定規(guī)則而產(chǎn)生影響力，從而貫徹上級意圖、提高決策效率、制造不確定性等;公司機(jī)制是政府在控制土地等核心資源要素情況下，通過成立生產(chǎn)、經(jīng)營和提供公共物品的投資公司，進(jìn)行資本動員、投資融資、園區(qū)建設(shè)等，以實(shí)現(xiàn)政府既定的政策目標(biāo)。行政機(jī)制、政治機(jī)制和公司機(jī)制共同構(gòu)成了政企統(tǒng)合治理機(jī)制的三個支撐點(diǎn)，形成了一個類似三角形的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)，以誘發(fā)和約束開發(fā)區(qū)治理中各主體的行為方式。

從治理工具層面講，政企統(tǒng)合治理的工具是平臺公司和項(xiàng)目制。其中，平臺公司是一種政府型企業(yè)，兼具政府與企業(yè)的雙重身份，形成了“一套班子、兩塊牌子”的組織結(jié)構(gòu)，地方政府借助這一平臺的組織形式，實(shí)現(xiàn)對土地等公共資源的壟斷性經(jīng)營和運(yùn)作方式的市場化的有機(jī)結(jié)合。從性質(zhì)上講，以投融資為目的項(xiàng)目平臺在很大程度上是地方政府針對中央政府種種政策約束的應(yīng)對策略。在地方實(shí)踐中，這類政府性平臺公司的運(yùn)作主要依靠項(xiàng)目制來驅(qū)動，項(xiàng)目制儼然成為各級政府新的組織和制度機(jī)制B14，通過項(xiàng)目制的分級運(yùn)作，“下級政權(quán)便有可能對既定的集權(quán)框架和科層制邏輯有所修正，從中加入更多各自的意圖和利益，獲得更多的自主權(quán)力”。B15

政企統(tǒng)合治理模式通過治理主體、治理機(jī)制、治理工具層面的“統(tǒng)合”，借助市場化運(yùn)作產(chǎn)生了巨大的治理能量，相比于傳統(tǒng)政府組織具有明顯的治理優(yōu)勢：不僅規(guī)避了國家法律和政策對政府融資的束縛，為地方政府大規(guī)模舉債融資提供了渠道，極大地拓展了地方政府運(yùn)作資本的能力;而且將企業(yè)管理的方式與邏輯融合到了傳統(tǒng)官僚體制之中，既突破了人員配置的編制約束，也重構(gòu)了工作人員的激勵方式和激勵強(qiáng)度。B16然而，開發(fā)區(qū)治理實(shí)踐表明，政企統(tǒng)合治理帶來較高治理績效的同時，其再集權(quán)和權(quán)力擴(kuò)張的本性也導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中的諸多問題。例如，地方政府無序性的舉債融資與選擇性的執(zhí)法行為嚴(yán)重影響了市場秩序的形成，政治機(jī)制的主導(dǎo)性往往導(dǎo)致責(zé)權(quán)失衡及激勵與監(jiān)管機(jī)制的失靈，公權(quán)力借助平臺公司遁入私法導(dǎo)致腐敗問題日益嚴(yán)重等。這就說明，政企統(tǒng)合治理模式下的高廉政風(fēng)險問題變得越來越突出，并在相當(dāng)程度上導(dǎo)致該模式遇到挑戰(zhàn)，需要在實(shí)踐中不斷進(jìn)行修正和調(diào)適。

基于這樣的認(rèn)識，本文通過對地方政府創(chuàng)新實(shí)踐的跟蹤調(diào)查，概括出一個新的開發(fā)區(qū)治理模式——“三元協(xié)同”（參見圖1）。該模式是在改造并拓展政企統(tǒng)合治理基礎(chǔ)上形成的，它將行業(yè)協(xié)會組織引入開發(fā)區(qū)治理中，從而組成了“政府—行業(yè)協(xié)會—企業(yè)”三元協(xié)同治理主體，并在機(jī)制層面對政企統(tǒng)合的治理機(jī)制進(jìn)行重新組合，通過行業(yè)協(xié)會發(fā)揮主導(dǎo)作用，由其成立公司進(jìn)行市場化運(yùn)營，以實(shí)現(xiàn)對園區(qū)的開發(fā)、產(chǎn)業(yè)的升級和地方的發(fā)展。具體而言，三元協(xié)同治理相較于政企統(tǒng)合治理的新變化在于：

第一，三元協(xié)同治理的主體是政府、行業(yè)協(xié)會和企業(yè)。該模式最大的亮點(diǎn)在于治理主體中加入了行業(yè)協(xié)會，代替政府發(fā)揮主導(dǎo)作用。其中，政府的作用由主導(dǎo)變?yōu)橹笇?dǎo)，體現(xiàn)在為園區(qū)建設(shè)提供規(guī)劃扶持、政策支持和鼓勵等，而不直接領(lǐng)導(dǎo)企業(yè)和主導(dǎo)行業(yè)協(xié)會運(yùn)作;行業(yè)協(xié)會主導(dǎo)園區(qū)的規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營，完全市場化運(yùn)作，接受并依賴政府的政策支持和指導(dǎo);企業(yè)由行業(yè)協(xié)會組織成立，但不完全等同于行業(yè)協(xié)會，而是一個相對獨(dú)立運(yùn)行的企業(yè)，由職業(yè)經(jīng)理人團(tuán)隊按照市場規(guī)律運(yùn)作。

第二，三元協(xié)同治理的機(jī)制是政府指導(dǎo)、協(xié)會主導(dǎo)、市場化運(yùn)作。其中，政府指導(dǎo)體現(xiàn)在維持政治機(jī)制功能以保持政策支持和供給上的能力，壓縮行政機(jī)制功能以增強(qiáng)企業(yè)運(yùn)作的能動性和靈活性;協(xié)會主導(dǎo)體現(xiàn)在政府加強(qiáng)對行業(yè)協(xié)會支持力度的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的自主性及在助推經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級中的作用，通過不斷提升內(nèi)部能力實(shí)現(xiàn)與政府和企業(yè)之間的良性互動B17;市場化運(yùn)作體現(xiàn)在由行業(yè)協(xié)會成立的企業(yè)完全按照市場化邏輯運(yùn)作，接受行業(yè)協(xié)會指導(dǎo)而非政府直接領(lǐng)導(dǎo)，以實(shí)現(xiàn)企業(yè)的經(jīng)營目標(biāo)和產(chǎn)業(yè)目標(biāo)為導(dǎo)向。

第三，三元協(xié)同治理的工具是協(xié)會型公司。不同于政府型企業(yè)的是，協(xié)會型公司只有企業(yè)單重身份，是一個按照公司組織結(jié)構(gòu)自負(fù)盈虧的法人，因此無法對諸如土地等公共資源進(jìn)行壟斷性經(jīng)營，也不能采用項(xiàng)目制的組織機(jī)制運(yùn)作。不過該性質(zhì)的公司又有別于一般意義上的股份公司，而是由行業(yè)協(xié)會發(fā)起并組織成立的，因而可以利用協(xié)會的組織力量與政府溝通并爭取政策和資源支持;同時，還可以在投融資方面充分發(fā)揮其市場化運(yùn)作優(yōu)勢，按照市場規(guī)律籌措資金和拓展業(yè)務(wù)渠道。

三、三元協(xié)同治理運(yùn)作模式：以中德金屬生態(tài)城項(xiàng)目為例

（一）中德金屬生態(tài)城項(xiàng)目概況

中德金屬生態(tài)城又稱中國南方（揭陽）金屬生態(tài)城（以下亦簡稱“園區(qū)”），位于廣東省揭陽市，規(guī)劃總用地面積2341.66公頃，計劃總投資1500億元，建成后預(yù)計年工業(yè)總產(chǎn)值超千億元。該項(xiàng)目是揭陽市與德國有關(guān)方面共同規(guī)劃建設(shè)的以“國際合作、市場主導(dǎo)、全產(chǎn)業(yè)鏈、環(huán)保先行、產(chǎn)城融合”為主要特色的綠色產(chǎn)業(yè)新城，由揭陽市金屬企業(yè)聯(lián)合會B18注冊成立的中德金屬集團(tuán)有限公司投資開發(fā)和建設(shè)運(yùn)營。此工程于2013年3月動工，預(yù)計2020年建成，是國家工信部批準(zhǔn)設(shè)立的華南首個中德中小企業(yè)合作區(qū)。

據(jù)介紹，園區(qū)采用“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府指導(dǎo)、協(xié)會主導(dǎo)、企業(yè)主體、市場化運(yùn)作”的辦園模式，主推節(jié)能環(huán)保、先進(jìn)裝備制造、金屬制品三大產(chǎn)業(yè)，設(shè)計打造金屬原材料交易與制品銷售、研發(fā)設(shè)計、金屬制品生產(chǎn)與機(jī)械制造、人力資源、廢舊金屬產(chǎn)品回收再利用、金融服務(wù)六大平臺，建設(shè)中德“合創(chuàng)小鎮(zhèn)”“動力小鎮(zhèn)”“智造小鎮(zhèn)”三期單位。截至2018年中旬，園區(qū)一期建設(shè)已經(jīng)完成、二期建設(shè)正在進(jìn)行，已經(jīng)建設(shè)完成的項(xiàng)目包括：園區(qū)主干道，“零排放”表面處理中心，中德合作創(chuàng)新基地，貝多芬森林公園，“四大中心”（園區(qū)綜合服務(wù)中心、科技研發(fā)中心、工業(yè)設(shè)計中心和金融服務(wù)中心），中德跨境電商產(chǎn)業(yè)園和生活配套區(qū)。后續(xù)還將由德國埃斯林根應(yīng)用科技大學(xué)和廣東工業(yè)大學(xué)合作設(shè)立中德雙元應(yīng)用科技大學(xué)等。目前，園區(qū)已有42個中德（歐）合作項(xiàng)目落戶建設(shè)，其中包括生物質(zhì)發(fā)電、反滲透膜、水油分離等19個環(huán)保裝備項(xiàng)目，巨輪智能（中德）工業(yè)4.0產(chǎn)業(yè)基地、捷克多斯塔夫水凈化產(chǎn)品生產(chǎn)基地、德國移動式生活污水處理設(shè)備等9個中歐合作項(xiàng)目投產(chǎn)達(dá)效。到2020年建成后，將全面引進(jìn)300家中德（歐）合作企業(yè)落戶建設(shè)。

園區(qū)建設(shè)貫徹了國家“一帶一路”發(fā)展戰(zhàn)略以及廣東省委、省政府加強(qiáng)與歐美等發(fā)達(dá)國家合作的決策部署，得到了國家和省市黨政領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注和支持，以“中國制造2025”和“德國工業(yè)4.0”合作共創(chuàng)為導(dǎo)向，抓住中德全方位戰(zhàn)略合作機(jī)遇，努力打造廣東省乃至中國對德合作的重要平臺?，F(xiàn)已成為中德經(jīng)濟(jì)合作顧問委員會成員、中德中小企業(yè)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)試驗(yàn)區(qū)和中德智能制造（工業(yè)4.0）創(chuàng)新基地，被廣東省經(jīng)濟(jì)和信息化委認(rèn)定為第四批省市共建循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)基地、被廣東省科學(xué)技術(shù)廳認(rèn)定為第十七批國際科技合作基地，2014年12月曾獲評“廣東年度經(jīng)濟(jì)風(fēng)云園區(qū)”。

（二）三元協(xié)同治理的運(yùn)作實(shí)踐

通過考察走訪發(fā)現(xiàn)，中德金屬生態(tài)城明顯不同于開發(fā)區(qū)治理中的政府與企業(yè)統(tǒng)合治理模式，是一個典型的政府、協(xié)會、企業(yè)之間協(xié)同創(chuàng)新的案例。在治理主體、治理機(jī)制、治理工具以及園區(qū)建設(shè)管理體制、國際合作交流方式、傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級等方面都具有創(chuàng)新性，這些新的變化可以用三元協(xié)同治理模式來概括。

第一，政府指導(dǎo)方面，將以往在園區(qū)開發(fā)和建設(shè)中的主導(dǎo)作用變?yōu)橹笇?dǎo)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)資源和提供政策支持。

一是積極與上級政府溝通和協(xié)調(diào)。在中央層面，揭陽市委市政府為了實(shí)現(xiàn)轄區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，啟動了“6166”行動計劃B19，將金屬產(chǎn)業(yè)選作產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的突破口，于2013年初由市領(lǐng)導(dǎo)帶隊赴京尋找與制造業(yè)大國德國合作的途徑，這一想法得到中共中央對外聯(lián)絡(luò)部的重視和支持。中聯(lián)部將金屬生態(tài)城項(xiàng)目作為“黨際務(wù)實(shí)外交”的試點(diǎn)介紹到德國，得到德國各主要政黨和經(jīng)濟(jì)界的積極響應(yīng)，德國駐華大使館及德國駐廣州總領(lǐng)館更是將此項(xiàng)目列為重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目。在省級層面，揭陽市委市政府積極尋求省政府的認(rèn)可和支持，中德金屬生態(tài)城以創(chuàng)新的產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)模式，得到了省委省政府的高度重視，前省委書記胡春華、省長馬興瑞曾先后調(diào)研，為園區(qū)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展提出了定位，要求把中德金屬生態(tài)城打造成為廣東省與德國合作的重要平臺、粵東振興發(fā)展的重點(diǎn)工程。

二是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)園區(qū)建設(shè)用地規(guī)劃。在建設(shè)用地方面，揭陽市委市政府將園區(qū)規(guī)劃在揭東區(qū)玉窖鎮(zhèn)，選址原來為省屬揭陽監(jiān)獄的農(nóng)場用地，監(jiān)獄搬遷后當(dāng)?shù)卣畬⑵湓O(shè)為園區(qū)用地，該地塊保持著相對較好的生態(tài)環(huán)境，沒有成片的居住區(qū)域，適合進(jìn)行大規(guī)模開發(fā)建設(shè)。由于土地歸屬相對簡單，因此避免了大面積拆遷、征地可能帶來的行政程序和維穩(wěn)成本，對于園區(qū)周邊涉及的少量土地征收、房屋拆遷、配套規(guī)劃等，當(dāng)?shù)卣苍O(shè)立了指揮部，由鎮(zhèn)級官員擔(dān)任常務(wù)副總指揮，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)相關(guān)問題。在園區(qū)規(guī)劃方面，揭陽市委市政府將園區(qū)開發(fā)與城市改造結(jié)合起來，新規(guī)劃的園區(qū)并不僅僅包括產(chǎn)業(yè)、金融服務(wù)、研發(fā)、設(shè)計等區(qū)塊，還包括生活配套區(qū)“萊茵小鎮(zhèn)”“貝多芬森林公園”以及中德合作的應(yīng)用科技大學(xué)，共同構(gòu)成一個集生產(chǎn)、服務(wù)、生活、教育、休閑功能于一體的新型城鎮(zhèn)。

三是提供園區(qū)建設(shè)方面政策支持。在政策扶持方面，揭陽市政府根據(jù)廣東省政府和工信部的相關(guān)要求，制定了《揭陽市人民政府關(guān)于加強(qiáng)中德（揭陽）中小企業(yè)合作區(qū)起步區(qū)建設(shè)發(fā)展的若干意見》（揭府〔2015〕73號），明確從運(yùn)營政策、土地政策、財政政策、金融政策、科技政策、人才政策、產(chǎn)業(yè)政策等各方面給予便利和支持。例如，規(guī)定辦園模式和明確運(yùn)營主體、對園區(qū)內(nèi)的土地利用給予優(yōu)先保障和單列安排、安排財政專項(xiàng)資金支持園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)平臺建設(shè)、引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)在園區(qū)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)并設(shè)立引導(dǎo)基金、安排科技專項(xiàng)資金支持園區(qū)科技創(chuàng)新、對園區(qū)人才引進(jìn)給予優(yōu)惠政策和配套保障、制定項(xiàng)目指導(dǎo)目錄鼓勵引導(dǎo)相關(guān)企業(yè)入園生產(chǎn)。在宏觀政策方面，園區(qū)被評為中德中小企業(yè)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)試驗(yàn)區(qū)，中德智能制造（工業(yè)4.0）創(chuàng)新基地，中聯(lián)部黨際務(wù)實(shí)外交示范基地等。

第二，協(xié)會主導(dǎo)方面，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會在園區(qū)開發(fā)和建設(shè)方面的主體作用，承擔(dān)政府與企業(yè)聯(lián)系的紐帶。

一是尋求對外交流和合作渠道。在對外交流方面，揭陽市金屬企業(yè)聯(lián)合會利用黨際務(wù)實(shí)外交之機(jī)，多次組織揭陽市的企業(yè)家赴德開展深層次和多頻率的合作接觸，并在德國、西班牙、奧地利、法國、捷克等地建立了10個辦事處，以此建立常態(tài)化的交流機(jī)制。在合作渠道方面，聯(lián)合會與德國工商大會、家族企業(yè)基金會、弗勞恩霍夫研究所等100多個歐洲行業(yè)協(xié)會和28個科研機(jī)構(gòu)維持良好合作關(guān)系，以此鞏固中德雙方良好的合作態(tài)勢、拓展合作領(lǐng)域，使揭陽市與德國以及歐洲各國的合作對接工作常態(tài)化。德國聯(lián)邦雇主協(xié)會原會長迪特·洪德（DieterHundt）就表示，“將利用在德國的人脈資源優(yōu)勢，與中德金屬集團(tuán)在德國的辦事處深入對接，全力配合中德金屬生態(tài)城項(xiàng)目在德國市場營銷、招商等活動，讓項(xiàng)目在德國打響品牌，吸引更多優(yōu)秀德國企業(yè)落戶到生態(tài)城中”。B20

二是搭建新型的開辦園區(qū)平臺。在運(yùn)營模式方面，根據(jù)廣東省政府提出的“支持中德金屬生態(tài)城在創(chuàng)新辦園體制方面先行先試，根據(jù)加快轉(zhuǎn)變政府職能深化行政審批制度改革要求，將部分可由社會組織承擔(dān)的政府職能，按照先易后難原則，逐步轉(zhuǎn)移給揭陽市金屬企業(yè)聯(lián)合會實(shí)施”的指導(dǎo)精神，揭陽市金屬企業(yè)聯(lián)合會創(chuàng)新性地采用了新型辦園模式，通過搭建大平臺主導(dǎo)園區(qū)開發(fā)和建設(shè)，牽頭推進(jìn)了中德金屬生態(tài)城創(chuàng)新服務(wù)模式的五大中心、全國首家零排放的電鍍園區(qū)、服務(wù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的中德合作創(chuàng)新基地、配套完善的員工社區(qū)和商業(yè)中心、致力于生態(tài)保護(hù)的森林文化公園等項(xiàng)目建設(shè)。在開展合作方面，經(jīng)過聯(lián)合會的牽線搭橋以及中德雙方政經(jīng)界的共同推動，中德金屬生態(tài)城和德國園區(qū)管理機(jī)構(gòu)、教育機(jī)構(gòu)、科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行廣泛合作，引進(jìn)德國先進(jìn)的管理、科技和人才資源，共同建立起中德合作大平臺。

三是探索建立常態(tài)化合作機(jī)制。在合作模式方面，揭陽市金屬企業(yè)聯(lián)合會選準(zhǔn)世界金屬制造業(yè)強(qiáng)國德國作為合作對象，設(shè)計出由中方出資金、供土地、建廠房、購設(shè)備，德方出技術(shù)、出管理、出品牌，合作辦企業(yè)、拓市場、創(chuàng)效益等多種合作模式，努力使中德合作雙方實(shí)現(xiàn)共贏。在平臺搭建方面，從2015年到2018年，揭陽市金屬企業(yè)聯(lián)合會連續(xù)舉辦四屆中德（歐）中小企業(yè)合作交流會，吸引中德（歐）企業(yè)落戶揭陽市，不斷拓寬業(yè)務(wù)合作領(lǐng)域、豐富企業(yè)合作方式。正如德國工商大會主席艾瑞克·史偉哲（EricSchweitzer）所說：“揭陽市金屬產(chǎn)業(yè)聯(lián)合會主導(dǎo)中德金屬生態(tài)城這個項(xiàng)目……很像我們在德國處理政府與市場的關(guān)系——德國工商大會一方面代表著政府，另一方面也代表著企業(yè)的利益，我們跟聯(lián)邦政府有很好的關(guān)系，這樣可以讓我們做起事情來更加順暢?！盉21

第三，企業(yè)運(yùn)作方面，利用市場機(jī)制采用市場化方式經(jīng)營和運(yùn)作，負(fù)責(zé)園區(qū)的開發(fā)建設(shè)和運(yùn)營服務(wù)。

一是構(gòu)建“三會一層”組織架構(gòu)。在結(jié)構(gòu)層面，中德金屬集團(tuán)由中國第一支行業(yè)協(xié)會自發(fā)、自籌、自建的產(chǎn)業(yè)基金（揭陽市金屬產(chǎn)業(yè)投資基金）注資成立，但又不完全等同于行業(yè)協(xié)會，而是一個相對獨(dú)立運(yùn)行的企業(yè)，按照“三會一層”的管理思想，組建了職能完善、結(jié)構(gòu)清晰的組織架構(gòu)。在經(jīng)營層面，以總裁為核心，成立了集團(tuán)辦公室、戰(zhàn)略發(fā)展部、人力資源部、融資管理部、審計法務(wù)部、財務(wù)管理部、信息技術(shù)部、項(xiàng)目管理部、招商服務(wù)部、房產(chǎn)營銷部、企業(yè)策劃部等11個核心職能部門;同時下轄廣東中德建筑工程有限公司、揭陽市表面處理生態(tài)工業(yè)園有限公司、揭陽市中科金屬科技研究院有限公司、揭陽市中德工業(yè)設(shè)計院有限公司、廣東中德金屬科技研發(fā)有限公司、中德金屬集團(tuán)物業(yè)管理有限公司、中德金屬集團(tuán)貿(mào)易有限公司、中德金屬集團(tuán)倉儲有限公司、中德金屬集團(tuán)孵化器有限公司、中德金屬集團(tuán)人才交流有限公司等13家子公司。

二是采用市場化方式加強(qiáng)戰(zhàn)略合作。在市場化方面，中德金屬集團(tuán)通過市場化機(jī)制全方位尋求與德國合作對接，加強(qiáng)與以德國為中心的歐洲國家在人才、科技、教育、金融、管理等領(lǐng)域進(jìn)行全面的合作。例如，2014年10月在柏林舉行的第七屆中德經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作論壇上，中德金屬集團(tuán)成功簽約兩個項(xiàng)目，成為此次論壇中唯一簽約兩個項(xiàng)目的單位。B22在共建機(jī)制方面，中德金屬集團(tuán)由中德雙方合作共建，德方占有51%的股權(quán)，而中方獲得69%的利潤，實(shí)現(xiàn)管理和資本的有效結(jié)合。集團(tuán)在德國設(shè)立一家分公司，并通過設(shè)立若干辦事處形式以開拓德國市場，吸引歐洲企業(yè)前來投資。正如集團(tuán)副總裁表示：“如果我們不是企業(yè)，而是一個管委會，那是根本不可能在德國設(shè)辦事處的?，F(xiàn)在辦事處不僅為園區(qū)招商引資，也幫助揭陽市招商引資，市領(lǐng)導(dǎo)都感慨說揭陽市在這方面走在全國前列?！?/p>

三是秉持工業(yè)化和城鎮(zhèn)化并行建設(shè)。在工業(yè)化方面，通過引進(jìn)國際先進(jìn)技術(shù)和管理理念，以集約化方式建立中德金屬生態(tài)城形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，合理配置資源，實(shí)現(xiàn)金屬產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，提升揭陽市金屬產(chǎn)業(yè)區(qū)域品牌，改變揭陽市金屬產(chǎn)業(yè)發(fā)展“小、散、弱”的狀況，擴(kuò)大揭陽市金屬產(chǎn)業(yè)影響力和市場競爭力。同時，通過引入德國先進(jìn)技術(shù)把污水、廢氣排放、固廢進(jìn)行集中處理，切實(shí)解決產(chǎn)業(yè)污染問題，發(fā)展金屬綠色產(chǎn)業(yè)鏈，從而實(shí)現(xiàn)金屬產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。在城鎮(zhèn)化方面，引入德國歐博邁亞公司參與規(guī)劃設(shè)計建設(shè)中德風(fēng)情小鎮(zhèn)，參照黑森林公園景觀結(jié)合中德哲思名言建設(shè)貝多芬森林公園，引進(jìn)德國“雙元制”體系創(chuàng)建應(yīng)用科技大學(xué)和職業(yè)教育機(jī)構(gòu)，構(gòu)思“車間在大樹底下、家庭在工廠旁邊、孩子在父母身邊、園區(qū)在萬畝森林環(huán)繞之中，生產(chǎn)、生活、生態(tài)三生一體”B23的城鎮(zhèn)新模式，讓產(chǎn)業(yè)發(fā)展更好地滿足人的需求。

對于中德金屬生態(tài)城的運(yùn)作實(shí)踐，經(jīng)濟(jì)學(xué)者馬光遠(yuǎn)如此總結(jié)道：“中德金屬生態(tài)城的顧問是政府，導(dǎo)演是行業(yè)協(xié)會，劇本由市場來書寫，最后的演員靠企業(yè)。”這一比喻形象地闡釋了三元協(xié)同治理的運(yùn)作邏輯，即政府、行業(yè)協(xié)會、企業(yè)三元互動，在政府統(tǒng)籌指導(dǎo)下，以行業(yè)協(xié)會作為支點(diǎn)，依托企業(yè)通過市場化方式運(yùn)作。這種新模式既發(fā)揮了市場的決定性作用，又堅持了政府的指導(dǎo)性地位，同時也激活了協(xié)會的主導(dǎo)性功能?？梢哉f，中德金屬生態(tài)城的案例反映出當(dāng)前開發(fā)區(qū)治理中的一個新趨向，也成為近年來傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的一個范本。

四、討論和結(jié)論

在對分稅制改革之后開發(fā)區(qū)治理的前期研究中，由政府經(jīng)營企業(yè)轉(zhuǎn)為經(jīng)營土地而引發(fā)的對開發(fā)區(qū)治理模式的探討，為人們提供了關(guān)于政企統(tǒng)合、統(tǒng)合治理的豐富想象，這對于認(rèn)識和理解地方政府的行為邏輯和行動策略具有很大的啟發(fā)性。然而，伴隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)、政府職能轉(zhuǎn)變的加快、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的壓力，近年來開發(fā)區(qū)治理中發(fā)生了一些新變化。本文以地方政府推進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展的創(chuàng)新舉措為觀察窗口，通過對政企統(tǒng)合治理模式的反思，提出了“政府—行業(yè)協(xié)會—企業(yè)”三元協(xié)同治理的新模式，并從政府指導(dǎo)、協(xié)會主導(dǎo)、企業(yè)運(yùn)作三個層面闡述了三元協(xié)同治理的運(yùn)行邏輯。這一模式既具有明顯的有效性，同時也存在一定的局限性，有待進(jìn)行深入探討。

第一，三元協(xié)同治理的有效性。首先，改變了統(tǒng)合治理模式下“管委會—公司”統(tǒng)合式管理體制、組織結(jié)構(gòu)和權(quán)力分布形態(tài)，從而避免了因兼具政府與企業(yè)雙重身份而導(dǎo)致的公權(quán)力“遁入私法”現(xiàn)象，以及因政績依賴、權(quán)力的統(tǒng)合性、民主監(jiān)督的限度等所引發(fā)的高廉政風(fēng)險。B24其次，以行業(yè)協(xié)會為主導(dǎo)整合同一行業(yè)的企業(yè)，通過建設(shè)工業(yè)園區(qū)將同類企業(yè)集中到園區(qū)生產(chǎn)和治理，共同負(fù)擔(dān)規(guī)?；a(chǎn)和污染治理的成本，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級以及經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益雙贏。這種方式在經(jīng)濟(jì)學(xué)上被稱為“外部性的內(nèi)部化”，即通過企業(yè)的自愿合作，完成單個企業(yè)無法承擔(dān)的任務(wù)，在降低外部性（污染）的同時大幅減低單個企業(yè)的成本。再次，將園區(qū)開發(fā)與城市改造結(jié)合，園區(qū)規(guī)劃不僅僅包括產(chǎn)業(yè)、金融、研發(fā)、設(shè)計等區(qū)塊還包括生活配套區(qū)，共同構(gòu)成一個集生產(chǎn)、服務(wù)、生活、教育、休閑功能于一體的新型城鎮(zhèn)，既有利于提高物質(zhì)產(chǎn)品的生產(chǎn)能力，又有利于提高人的生活質(zhì)量，正好回應(yīng)了國家推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略。

第二，三元協(xié)同治理的局限性。首先，作為行業(yè)協(xié)會與地方政府合作、以創(chuàng)新模式建設(shè)開發(fā)區(qū)的典型案例，使得地方政府在園區(qū)開發(fā)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用受到影響，地方政府離開了“項(xiàng)目制”平臺、缺少了管委會組織資源，難以實(shí)現(xiàn)權(quán)力、意志和績效在轄區(qū)內(nèi)的互為推動，也難以保證企業(yè)在推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的同時兼顧提供城鎮(zhèn)化所需的公共物品。其次，從地方行業(yè)協(xié)會的行為上升到跨國的戰(zhàn)略合作，其中必然涉及不同層級政府的互動，中聯(lián)部無疑在其中起到了關(guān)鍵作用，為當(dāng)?shù)卣c省政府和中央政府的溝通中提供中介和橋梁。相比較而言，其他地方政府難以獲得這種組織資源的支持，因而也難以將一個行業(yè)協(xié)會代表的企業(yè)“自救行為”上升為國家戰(zhàn)略以獲得中央的扶持。再次，園區(qū)開發(fā)和建設(shè)不僅要照顧經(jīng)濟(jì)利益同時也要兼顧公共利益，在以政府為主導(dǎo)的政企統(tǒng)合治理模式下，可以利用“管委會—公司”組織形式整合層級間與部門間資源，克服職責(zé)同構(gòu)所帶來的體制矛盾，有效協(xié)調(diào)多元利益主體之間的關(guān)系。而若是要以行業(yè)協(xié)會來承擔(dān)此類責(zé)任，顯然難以協(xié)調(diào)企業(yè)與基層政府之間的關(guān)系、處理社會綜合治理等方面的問題。

總體而言，通過對中德金屬生態(tài)城的調(diào)查分析，筆者觀察到當(dāng)前開發(fā)區(qū)治理中的一個新變化，即在政府指導(dǎo)下由行業(yè)協(xié)會主導(dǎo)園區(qū)開發(fā)，通過黨際外交促進(jìn)經(jīng)濟(jì)交流，最終成功實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級，并兼顧新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。這一創(chuàng)新做法有別于開發(fā)區(qū)治理中的政企統(tǒng)合或統(tǒng)合治理的主流模式，可以概括為三元協(xié)同治理模式。其創(chuàng)新之處體現(xiàn)在園區(qū)管理體制、國際合作方式、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級模式、可持續(xù)城鎮(zhèn)化建設(shè)等方面，在園區(qū)開發(fā)和建設(shè)中表現(xiàn)出較強(qiáng)的協(xié)調(diào)性和適應(yīng)性。然而，三元協(xié)同治理模式在實(shí)際運(yùn)作中也表現(xiàn)出一定的問題，如政府除了指導(dǎo)、扶持、提供資源外是否還發(fā)揮其他間接的影響？企業(yè)如何利用自身資源在黨政關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中實(shí)現(xiàn)自身利益最大化？行業(yè)協(xié)會主導(dǎo)的園區(qū)如何處理治安、社保等社會綜合治理問題？以中德金屬生態(tài)城為代表的三元協(xié)同治理模式如何應(yīng)對不同挑戰(zhàn)、是否能持續(xù)創(chuàng)新、具有多大可推廣性，這些都是有待持續(xù)觀察和研究的問題。

①B16陳國權(quán)、毛益民：《第三區(qū)域政企統(tǒng)合治理與集權(quán)化現(xiàn)象研究》，《政治學(xué)研究》2015年第2期。

②JeanC.Oi，“TheRoleoftheLocalStateinChinasTransitionalEconomy”，ChinaQuarterly，vol.144（December1995），pp.1132-1149.

③AndrewG.Walder，“LocalGovernmentsasIndustrialFirms：AnOrganizationalAnalysisofChinasTransitionalEconomy”，AmericanJournalofSociology，vol.101，no.2（September1995），pp.263-301.

④⑨B12折曉葉：《縣域政府治理模式的新變化》，《中國社會科學(xué)》2014年第1期。

⑤B13周魯耀：《“統(tǒng)合治理”：地方政府經(jīng)營行為的一種理論解釋》，《浙江大學(xué)學(xué)報》（人文社會科學(xué)版）2015年第6期。

⑥陳國權(quán)、毛益民：《政企統(tǒng)合型政府治理的體制性反思》，《社會科學(xué)報》2017年4月13日，第3版。

⑦陳科霖：《開發(fā)區(qū)治理中的“政企統(tǒng)合”模式研究》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報》2015年第4期。

⑧道格拉斯·C.諾思：《經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷》，陳郁等譯，上海：上海人民出版社，1994年，第20頁。

⑩周魯耀：《“統(tǒng)合治理”模式下的高廉政風(fēng)險及其制約監(jiān)督研究》，《浙江大學(xué)學(xué)報》（人文社會科學(xué)版）2017年第2期。

B11朱春奎：《開發(fā)區(qū)治理現(xiàn)代化：理論基礎(chǔ)與中國探索》，《東方行政論壇（第三輯）一開發(fā)區(qū)行政管理體制機(jī)制創(chuàng)新文集》，2014年，第55-60頁。

B14渠敬東：《項(xiàng)目制：一種新的國家治理體制》，《中國社會科學(xué)》2012年第5期。

B15折曉葉、陳嬰嬰：《項(xiàng)目制的分級運(yùn)作機(jī)制和治理邏輯——對“項(xiàng)目進(jìn)村”案例的社會學(xué)分析》，《中國社會科學(xué)》2011年第4期。

B17郁建興、沈永東、周?。骸墩С峙c行業(yè)協(xié)會在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級中的作用》，《上海行政學(xué)院學(xué)報》2013年第2期。

B182012年6月，揭陽市金屬材料協(xié)會、揭陽市五金商會、揭陽市不銹鋼制品協(xié)會、揭陽市榕城區(qū)鋼鐵工業(yè)協(xié)會等四大商會“抱團(tuán)取暖”，組建了揭陽市金屬企業(yè)聯(lián)合會，自發(fā)、自募、自建了國內(nèi)第一支行業(yè)協(xié)會產(chǎn)業(yè)基金，首期募集資金達(dá)10億元人民幣。

B19即通過梳理揭陽市六大支柱產(chǎn)業(yè)，打造一支產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的企業(yè)家領(lǐng)軍隊伍，構(gòu)建以行業(yè)商協(xié)會為核心的六大產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，打造產(chǎn)業(yè)聚集、科技創(chuàng)新、金融服務(wù)、人力資源、產(chǎn)業(yè)物流、“走出去”六大公共服務(wù)平臺。

B20《陳東會見德國聯(lián)邦雇主協(xié)會原會長迪特·洪德》，《揭陽日報》（揭陽）2014年9月23日，第1版。

B21《德國工商大會主席史偉哲談?wù)绾沃С謱?shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展》，《南方日報》（廣州）2014年6月3日，第A01版。

B22此屆中德經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作論壇由中國國家發(fā)改委和德國經(jīng)濟(jì)能源部聯(lián)合主辦，國家總理李克強(qiáng)、德國總理安格拉·默克爾等中德政府高級官員和兩國經(jīng)濟(jì)界人士共同出席，中德簽署了32個合作項(xiàng)目，其中中德金屬集團(tuán)與德方簽署的兩個項(xiàng)目是：與達(dá)姆施塔特工業(yè)大學(xué)IWAR研究所簽訂的中德金屬生態(tài)城分質(zhì)水處理及資源化利用項(xiàng)目和與阿德勒斯霍夫科技園區(qū)共建中德金屬生態(tài)城合作項(xiàng)目。

B23《中德金屬集團(tuán)積極探索創(chuàng)新傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級模式》，《揭陽日報》（揭陽）2015年8月1日，第2版。

B24陳國權(quán)、陳永杰：《第三區(qū)域的集權(quán)治理及其廉政風(fēng)險研究》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2017年第1期。

（責(zé)任編輯：陳果）