楊少麗 駱珉

摘要：PPP項目融資活動比傳統(tǒng)融資方式更為復(fù)雜，存在諸多的風險點，是決定PPP項目能否成功落地的重要因素之一。因此，為了讓PPP項目融資活動順利進行，應(yīng)該對PPP項目的融資風險進行針對性的分析，并提出相應(yīng)的防范對策。

關(guān)鍵詞：PPP項目融資;融資風險分析;風險防范對策

中圖分類號：F830 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2019）012-0333-01

一、PPP項目融資的風險性分析

PPP模式是政府和社會資本通過訂立契約的方式，構(gòu)建風險共擔、利益共享的長期合作關(guān)系，在公共服務(wù)領(lǐng)域持續(xù)提供產(chǎn)品和服務(wù)的模式。在這種模式中，政府發(fā)揮在行政資源、組織協(xié)調(diào)上的優(yōu)勢，社會資本發(fā)揮資金、技術(shù)和管理優(yōu)勢，形成多方合力，以更低的成本獲得提升公共產(chǎn)品的供給能力和服務(wù)質(zhì)量的能力。

二、PPP項目融資風險因素分析及關(guān)注點

根據(jù)項目內(nèi)外部環(huán)境的變化，對PPP項目融資風險從宏觀（外部）和微觀（項目）兩個層面進行分析。

（一）宏觀層面

宏觀層面的風險主要是源自于項目外部，主要包括政府信用、法律變更、經(jīng)濟環(huán)境和不可抗力等幾大方面。

第一，政府信用風險。政府信用風險主要包括政府履約能力和政府履約意愿。政府履約能力決定了政府承諾的資金支持、政策支持和其它優(yōu)惠條件能否兌現(xiàn)，在很多PPP項目中，政府提供的各項支持是項目得以正常運營的必要條件，特別是在政府付費類項目中，政府支付的可用性和績效服務(wù)費更是項目償還債務(wù)資金的唯一來源;政府履約意愿影響著項目的可持續(xù)性，特別在政府領(lǐng)導(dǎo)換屆之后，對PPP項目合同的履約意愿直接決定了政府對項目的持續(xù)支持力度和資源投入。

第二，法律變更風險。約束風險邊界。法律變更風險可能引起項目所在領(lǐng)域技術(shù)標準和強制性規(guī)范的變化、稅負的變化，使得項目投資費用、運營成本的增加，導(dǎo)致項目經(jīng)營效益難以達到預(yù)期水平，償債能力受到影響。

第三，經(jīng)濟環(huán)境風險。經(jīng)濟環(huán)境風險主要包括物價、利率水平、市場需求、價格標準變化等因素。最低保底量，定期的價格調(diào)整機制，設(shè)定風險邊界。物價變動影響項目原材料、能源動力、工資福利及其它經(jīng)營成本的變化，利率水平影響項目財務(wù)成本，市場需求影響項目產(chǎn)品和服務(wù)的提供數(shù)量，價格標準影響產(chǎn)品服務(wù)的單價水平，這些因素影響經(jīng)營收入或經(jīng)營成本，使得項目的經(jīng)濟效益發(fā)生波動。

第四，不可抗力風險。不可抗力風險主要包括自然環(huán)境、社會環(huán)境、意外事故等政府和社會資本方均無法控制的風險，通過保險適度轉(zhuǎn)移，加強風險預(yù)案。如自然災(zāi)害、戰(zhàn)爭、大范圍罷工等事件造成的項目停滯甚至失敗。

（二）微觀層面

微觀層面的風險主要是源自于項目自身，主要包括項目完工風險、投資控制風險和經(jīng)營管理風險等幾大方面。

第一，項目完工風險。PPP項目中政府向社會資本方支付購買公共產(chǎn)品和服務(wù)的對價通常是從項目建成并進入運營期后開始的，因此如果項目沒有如期完工，其時間成本會大大增加項目融資費用。引起項目完工延誤的風險可能有很多，比如政府審批延誤、技術(shù)工藝變化、施工組織管理能力不足等多種原因。

第二，項目投資控制風險。項目建設(shè)過程中，由于前期設(shè)計工作深度不足、技術(shù)規(guī)范變化等原因都可能造成項目投資增加，需要不斷增加融資規(guī)模，可能會提高融資成本和運營期的財務(wù)壓力。

第三，項目經(jīng)營管理風險。項目進入運營期后，由于經(jīng)營管理不善導(dǎo)致項目收入不足、成本超過預(yù)期等原因使得項目經(jīng)濟效益不如預(yù)期，項目現(xiàn)金流無法滿足還本付息的要求。同時，在找社會資本方的時候，就要選擇擁有良好建設(shè)、運營能力的社會資本方。

三、PPP項目融資風險的應(yīng)對措施

（一）加強項目前期研究論證工作

PPP項目的前期研究論證工作包括項目技術(shù)層面的研究（主要體現(xiàn)為傳統(tǒng)可行性研究報告）和PPP模式層面的研究（主要體現(xiàn)為兩評一案），這兩個層面的研究是項目可融資性的重要基礎(chǔ)和前提。其中，項目技術(shù)層面的重點研究項目總投資、建設(shè)內(nèi)容、工藝技術(shù)、經(jīng)濟效益、項目產(chǎn)出等，解決項目可行的問題;PPP模式層面重點研究風險分擔機制、投資回報機制、社會資本方準入條件（關(guān)鍵在于財務(wù)實力、建設(shè)能力和運營能力）、績效考核和付費機制等，解決模式可行的問題。只有完善了項目前期研究論證工作，金融機構(gòu)才能較為科學合理地評估PPP項目的融資規(guī)模、融資期限、融資成本、寬限條件、還款方式等因素，為PPP融資活動的順利開展創(chuàng)造有利的基礎(chǔ)條件。

（二）制定公平合理、動態(tài)可調(diào)整的合同機制

PPP項目合同是政府和社會資本在權(quán)利義務(wù)、風險分擔、合作邊界等商務(wù)條件的具體細化，在很大程度上決定了PPP項目的財務(wù)生存能力。風險分擔的不合理可能導(dǎo)致風險承擔一方無法有效控制項目風險，從而導(dǎo)致項目的全盤失敗。因此，有必要堅持風險由最有能力掌握的一方承擔的原則，對于政府信用、法律變更等風險主要由政府承擔，對于經(jīng)濟環(huán)境、項目完工、投資控制、經(jīng)營管理等風險主要由社會資本方承擔，不可抗力風險由雙方共同分擔，并可以通過購買保險等方式合理轉(zhuǎn)移。此外，每類風險都應(yīng)有承擔上限，對于超出風險上限的損失應(yīng)該由雙方共同商定分擔方式。

（三）擇優(yōu)選擇合作伙伴

專業(yè)的社會資本方是項目順利實施的基礎(chǔ)，也是確保金融機構(gòu)放貸資金安全的保障。因此政府在選擇社會資本方時，應(yīng)盡可能通過公平公開的競爭性方式選擇社會資本方，使得項目實現(xiàn)有效充分競爭，從中選擇最優(yōu)合作者;另一方面不應(yīng)將價格因素作為最重要的考量指標，而是應(yīng)該全面充分的考察社會資本方的財務(wù)、建設(shè)、運營能力，確保項目融資活動順利開展、項目建設(shè)如期完工、項目運營持續(xù)優(yōu)良。

（四）構(gòu)建互信守約的信用環(huán)境

PPP項目中政府和社會資本方的合作是一個動態(tài)、長期、持續(xù)的過程，需要雙方本著互信守約的契約精神、建立牢固的信任才能解決過程的各種風險和問題，給予金融機構(gòu)支持項目融資的充分信心。因此，一是需要有上位法律來加強對政府履約行為的約束，對政府失信行為進行懲戒;二是政府應(yīng)增強自身的法治和契約意識、審慎承諾、依法行政，避免失信違約。

四、結(jié)語

綜上所述，針對PPP項目各種融資風險因素，可以從加強項目前期研究、提前引入金融機構(gòu)、制定公平靈活的合同機制、擇優(yōu)選擇合作伙伴、注重契約精神等方面入手應(yīng)對，以合理防范PPP項目融資風險，促進PPP項目融資活動的順利開展。