韓雨 李琦琪

【摘 要】約翰·W·金登教授的多源流分析框架是公共政策分析中非常有效的工具，對(duì)分析政策議程具有很強(qiáng)的解釋力。將其引入揚(yáng)州市“希望村塾”議程設(shè)定中，梳理“希望村塾”的問(wèn)題源流、政策源流、政治源流以及政策之窗，指出農(nóng)村留守兒童的教育和發(fā)展問(wèn)題、地方試點(diǎn)的成功實(shí)踐、政治環(huán)境的變化等會(huì)直接影響公共政策議程，引發(fā)政府關(guān)注，并最終推動(dòng)《關(guān)于印發(fā)希望村塾建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的通知》的出臺(tái)。

【關(guān)鍵詞】多源流模型；希望村塾；議程設(shè)定

一、引言

黨中央一直高度關(guān)注農(nóng)村問(wèn)題。2005年黨的十六屆五中全會(huì)上，“三農(nóng)”問(wèn)題被正式提出。經(jīng)過(guò)十多年的努力，2017年十九大報(bào)告上再次升級(jí)，提出了“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略。2018年2月4日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，教育公平理念的傳播，揚(yáng)州市“希望村塾”應(yīng)運(yùn)而生。

二、多源流分析框架及其適用性

（一）多源流模型分析框架

多源流模型分析框架產(chǎn)生于20世紀(jì)80年代，由美國(guó)著名的公共政策學(xué)家金登教授提出。金登教授將“垃圾桶模型”中的問(wèn)題源流、方案源流、參與者源流三種源流整合分析，發(fā)展成一個(gè)多源流框架，用來(lái)解釋政策決策的具體過(guò)程。問(wèn)題流內(nèi)是指決策過(guò)程中提出的種種問(wèn)題；政策是指各種各樣的政策建議、主張與方案；政治流則是那些可以反映著政治形勢(shì)與政治背景等方面狀況的因素，如國(guó)民情緒、政府中關(guān)鍵人事的調(diào)整、公眾輿論等。當(dāng)三大源流耦合時(shí)，“政策之窗”隨之打開(kāi)，某一社會(huì)問(wèn)題上升到政策議程中的概率也會(huì)大大增加。

（二）多源流模型的適用性

雖然多源流模型分析框架是西方舶來(lái)品，但是對(duì)于我國(guó)的公共政策研究卻有很高的契合度。由于現(xiàn)代社會(huì)總是缺少不了各種問(wèn)題，而學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)以及專業(yè)團(tuán)體的發(fā)達(dá)也意味著并不缺少針對(duì)問(wèn)題的建議方案，因此對(duì)于政策決策而言，真正稀缺的是決策者的注意力，是決策的機(jī)會(huì)。這個(gè)機(jī)會(huì)如何開(kāi)啟，問(wèn)題和方案如何吸引決策者的關(guān)注，既取決于具體的社會(huì)情勢(shì)，也取決于決策系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)與制度。

三、揚(yáng)州市“希望村塾”的多源流分析框架

（一）問(wèn)題源流：農(nóng)村留守兒童的教育和發(fā)展問(wèn)題

推動(dòng)政策窗口開(kāi)啟的第一個(gè)源流就是問(wèn)題流。而在現(xiàn)今的整個(gè)社會(huì)，農(nóng)村留守兒童的教育問(wèn)題面臨著極大困難和挑戰(zhàn)。

統(tǒng)計(jì)資料顯示，我國(guó)留守兒童已逾902萬(wàn)，雖有下降趨勢(shì)，但體量依然巨大。留守兒童群體中存在很多問(wèn)題，其中的教育問(wèn)題十分顯著。由于我國(guó)教育公共投資不足，教育政策價(jià)值失衡、二元教育制度的存在，城市教育和農(nóng)村教育存在天壤之別。同時(shí)，在教育減負(fù)的大背景下，城鄉(xiāng)間非正規(guī)非正式教育的不均衡現(xiàn)象愈發(fā)的嚴(yán)重。由于長(zhǎng)期缺乏的非正規(guī)教育，農(nóng)村留守兒童較多無(wú)法完成正常的學(xué)業(yè)，導(dǎo)致了農(nóng)村人才流失現(xiàn)象嚴(yán)重，最終成為制約農(nóng)村未來(lái)發(fā)展的重要因素，形成了惡性循環(huán)。

（二）政策源流：地方試點(diǎn)的成功實(shí)踐

當(dāng)留守兒童教育問(wèn)題被識(shí)別后，在問(wèn)題周圍漂浮著多種意見(jiàn)主張，意見(jiàn)主張由政策公共體中的專家們提出，政策共同體是一個(gè)包含官僚、立法機(jī)構(gòu)成員、學(xué)者和思想庫(kù)中的研究人員的網(wǎng)絡(luò)，網(wǎng)絡(luò)成員共同關(guān)注某一政策領(lǐng)域中的問(wèn)題。意見(jiàn)主張需要通過(guò)多種方式的驗(yàn)證和檢驗(yàn)。

“希望村塾”可溯源于月塘大學(xué)生村官許禎禎開(kāi)辦的“國(guó)學(xué)堂”，楊廟鎮(zhèn)蒼頡村在此基礎(chǔ)上建立起全市第一家希望村塾——蒼頡希望村塾，引起熱烈反響，積累了優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)也吸引了包含官僚、專家學(xué)者等的關(guān)注，在政策之窗打開(kāi)之前便提供了多種政策建議與備選方案。

（三）政治源流：政治環(huán)境的變化

政策源流包括三個(gè)因素：國(guó)民情緒、壓力集團(tuán)和爭(zhēng)奪行動(dòng)，政府或立法上的換屆。其中，國(guó)民情緒和政府的換屆這兩個(gè)因素結(jié)合，會(huì)對(duì)議程設(shè)定產(chǎn)生強(qiáng)有力影響。

農(nóng)村留守兒童的利益訴求逐漸多樣化，對(duì)物質(zhì)的需求逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)精神文化層面的渴望。孩子們?cè)絹?lái)越愿意和小伙伴們一起玩剪紙、畫水墨畫、練書法，學(xué)習(xí)傳統(tǒng)文化，豐富假期生活。留守兒童及其家長(zhǎng)的意愿訴求。

另外，揚(yáng)州“希望工程”事業(yè)自1993年啟動(dòng)，經(jīng)過(guò)20年的發(fā)展，為了適應(yīng)新的時(shí)代背景下的幫扶需要，同時(shí)也存在推動(dòng)“希望工程”工作在新起點(diǎn)上創(chuàng)新發(fā)展的迫切需要。2013年，全國(guó)兩會(huì)換屆結(jié)束，新的領(lǐng)導(dǎo)班子高度重視農(nóng)村的教育發(fā)展問(wèn)題，“努力讓每個(gè)孩子享有受教育的機(jī)會(huì)”、“教育短板在西部地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)、老少邊窮島地區(qū)，尤其要加大扶持力度”。

四、多源流耦合，政策之窗打開(kāi)

當(dāng)在一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)上，問(wèn)題源流、政策源流和政治源流三大源流匯合在一起，問(wèn)題被提上議事日程。這樣的政策之窗是由緊迫的問(wèn)題或是政治源流中的重大事件打開(kāi)的，持續(xù)時(shí)間較短，一些可以預(yù)測(cè)，一些則無(wú)法被預(yù)測(cè)。

隨著農(nóng)村留守兒童的教育和發(fā)展問(wèn)題逐漸突出、地方試點(diǎn)的成功實(shí)踐、政治環(huán)境的變化，三大源流最終耦合，政策之窗打開(kāi)，推動(dòng)“希望村塾”進(jìn)入決策議程。2014年3月20日揚(yáng)州市以紅頭文件形式下發(fā)，即團(tuán)揚(yáng)委發(fā)〔2014〕21號(hào)《關(guān)于印發(fā)希望村塾建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的通知》文件，正式提出建立“希望村塾”公共服務(wù)陣地。經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，全市已建成“希望村塾”120家，從初創(chuàng)實(shí)施逐漸發(fā)展成熟，成為推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的新陣地。

五、結(jié)語(yǔ)

本文運(yùn)用多源流模型分析框架分析揚(yáng)州市“希望村塾”這樣的政策工具創(chuàng)新出現(xiàn)的深層原因，并得出結(jié)論：揚(yáng)州市“希望村塾”能夠得以順利提出并推廣是問(wèn)題源流、政治源流、政策源流三大源流耦合的結(jié)果。對(duì)揚(yáng)州市“希望村塾”政策議程的研究是初淺的，探索更好的“希望村塾”建設(shè)和推廣路徑，將是政府官員、學(xué)者團(tuán)體以及大眾群體未來(lái)共同努力的方向。

【參考文獻(xiàn)】

[1]約翰·W·金登.議程、備選方案與公共政策[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004.

[2]嚴(yán)強(qiáng).公共政策學(xué)基礎(chǔ)[M].北京：高等教育出版社，2016.