杜仕菊 劉林

[摘要]推動(dòng)縣域改革從運(yùn)動(dòng)式向分布協(xié)同式轉(zhuǎn)型是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。全媒體時(shí)代，公眾表達(dá)正當(dāng)權(quán)益訴求的方式發(fā)生轉(zhuǎn)型，縣域改革對(duì)運(yùn)動(dòng)范式的路徑依賴對(duì)于整體性改革的全面深化造成結(jié)構(gòu)性困境，具體表現(xiàn)為：改革立項(xiàng)的羊群效應(yīng)加大縣域改革能力與改革全面深化新要求之間的差距;改革落實(shí)的形式主義加大縣域改革成效與人民群眾對(duì)改革期盼之間的差距;改革范式的高成本性與改革資源的有限性之間存在矛盾。因此，推進(jìn)縣域改革由運(yùn)動(dòng)式向分布協(xié)同式轉(zhuǎn)型對(duì)于破解縣域改革困境具有重要現(xiàn)實(shí)意義，可以有效彌合縣域改革范式與縣域改革新需求之間的巨大張力，具體應(yīng)當(dāng)做到以下幾點(diǎn)：一是加強(qiáng)黨對(duì)改革的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo);二是強(qiáng)化政府系統(tǒng)的機(jī)構(gòu)整合;三是增進(jìn)社會(huì)各方的協(xié)同參與;四是加快改革信息的整合共享。

[關(guān) 鍵 詞]縣域改革? 運(yùn)動(dòng)式? 分布協(xié)同式? 實(shí)踐困境? 范式轉(zhuǎn)型

[基金項(xiàng)目]本文為2019年度上海市高校馬克思主義理論學(xué)科重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目“中國(guó)道路：實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的必由之路”（ZX2019-YJ14）的階段性成果。

[作者簡(jiǎn)介]杜仕菊（1964-），女，浙江寧波人，華東理工大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)槲拿髋c現(xiàn)代化;劉林（1993-），男，湖北利川人，華東理工大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士研究生，主要研究方向?yàn)轳R克思主義理論、黨史黨建與國(guó)家治理現(xiàn)代化。

[中圖分類號(hào)]D63? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A? ? [文章編號(hào)]1008-7672（2019）02-0043-08

縣級(jí)行政單位在中國(guó)政治中具有特殊性，它是中國(guó)目前國(guó)家體制建構(gòu)框架中最全面的微觀單位，是連接上下“條條塊塊”的“接點(diǎn)”。“縣政是國(guó)家上層與地方基層、中央領(lǐng)導(dǎo)與地方治理、權(quán)力運(yùn)作與權(quán)力監(jiān)控的‘接點(diǎn)部位。”①縣域改革是國(guó)家全面深化改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，但目前縣域改革處在“社會(huì)轉(zhuǎn)型”的特殊歷史時(shí)期，面臨著新舊社會(huì)矛盾交織、社會(huì)結(jié)構(gòu)和利益格局的深刻變動(dòng)等巨大挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)的運(yùn)動(dòng)式改革已難以適應(yīng)改革新需求。實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化需要一種既能克服運(yùn)動(dòng)式改革弊病、又能實(shí)現(xiàn)改革的有效性和可持續(xù)性的縣域改革范式，將改革主體、改革機(jī)制和改革效果有機(jī)連接，更好地實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)，即促進(jìn)縣域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使廣大人民群眾擁有切實(shí)的獲得感和滿意度。

一、 縣域運(yùn)動(dòng)式改革的外部特征及其生成機(jī)理

“改革和現(xiàn)代化意味著治理常態(tài)化，但它卻常以動(dòng)員方式進(jìn)行?！雹僭诳h域?qū)用?，運(yùn)動(dòng)式改革是指由縣級(jí)行政單位運(yùn)用公權(quán)力和行政職能，通過(guò)政治動(dòng)員的方式調(diào)動(dòng)縣域體制內(nèi)部分化的政治機(jī)構(gòu)和資源的積極性和創(chuàng)造性，對(duì)囊括在改革議程的特定問(wèn)題領(lǐng)域啟動(dòng)的重塑社會(huì)利益結(jié)構(gòu)的有組織整合、有目標(biāo)設(shè)定、規(guī)模較大的專項(xiàng)調(diào)整行為，是縣級(jí)行政單位在改革資源匱乏和改革手段有限的情況下采取的一種改革辦法。

（一） 縣域運(yùn)動(dòng)式改革的外部特征

可以透過(guò)不同視角對(duì)縣域運(yùn)動(dòng)式改革的外部特征進(jìn)行系統(tǒng)性剖析。首先，從改革的主客體視角出發(fā)，運(yùn)動(dòng)式改革具有改革主體的權(quán)威性和改革對(duì)象的特定性兩大特征。在改革主體上，運(yùn)動(dòng)式改革主體通常界定為縣域黨政機(jī)關(guān)、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及擁有特定權(quán)限的企事業(yè)單位，具備制定政策、實(shí)施執(zhí)法或施加控制的能力，對(duì)縣域政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)以及黨建等各領(lǐng)域產(chǎn)生直接性影響，使其按預(yù)設(shè)軌道運(yùn)行，以達(dá)到預(yù)定改革目標(biāo)?？梢?jiàn)，運(yùn)動(dòng)式改革主體具有較強(qiáng)的權(quán)威性。運(yùn)動(dòng)式改革通常為專項(xiàng)改革，是對(duì)特定問(wèn)題采用特定改革方式和特定改革行動(dòng)進(jìn)而達(dá)到特定改革目標(biāo)的一種改革行為。因此，運(yùn)動(dòng)式改革的成效溢出效應(yīng)相對(duì)不明顯，對(duì)于非改革對(duì)象無(wú)法直接產(chǎn)生實(shí)際影響。其次，從改革的目標(biāo)和成效的視角出發(fā)，運(yùn)動(dòng)式改革具有改革目標(biāo)的預(yù)定性和改革成效的反彈性的特征。在改革目標(biāo)上，運(yùn)動(dòng)式改革是縣域針對(duì)現(xiàn)有緊急問(wèn)題或舊有疑難問(wèn)題規(guī)劃實(shí)施的，在預(yù)期內(nèi)完成既定改革目標(biāo)的過(guò)程。因此，在展開(kāi)改革行動(dòng)之前，改革實(shí)施主體將通過(guò)預(yù)先調(diào)查研究、會(huì)議集中討論等方式預(yù)設(shè)改革目標(biāo)。在改革成效上，運(yùn)動(dòng)式改革成效的反彈性是指縣域改革項(xiàng)目施工結(jié)束后，改革客體又重復(fù)產(chǎn)生甚至出現(xiàn)更加劇烈或嚴(yán)重問(wèn)題的現(xiàn)象，進(jìn)而形成惡性循環(huán)。最后，從改革的周期和成本的視角出發(fā)，運(yùn)動(dòng)式改革具有改革時(shí)間的短期性和改革成本的虛高性的特征。運(yùn)動(dòng)式改革希冀短時(shí)間內(nèi)快速解決縣域改革痛點(diǎn)難點(diǎn)或者突發(fā)性事件。通常來(lái)說(shuō)，改革周期與改革成本呈正相關(guān)關(guān)系，基于改革成本的經(jīng)濟(jì)因素考慮，為了又快又省地達(dá)成改革目標(biāo)，縣域改革施工隊(duì)伍在最短時(shí)間內(nèi)最大限度調(diào)配公共資源，集中人力、物力和財(cái)力，協(xié)助改革項(xiàng)目開(kāi)展。當(dāng)改革行動(dòng)達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，縣域改革“人財(cái)物”資源將以最快速度退出改革領(lǐng)域。運(yùn)動(dòng)式改革屬于一種矩陣式改革范式，改革成本較高與改革成效不足形成較大反差，在某種程度上與市場(chǎng)價(jià)值規(guī)律存在偏差。由于改革的周期短、任務(wù)重、人員多、細(xì)節(jié)密，難以實(shí)時(shí)核算和監(jiān)管改革成本，運(yùn)動(dòng)式改革使改革成本監(jiān)管難度加大，因而使得改革成本呈現(xiàn)一定程度的虛高性。

（二） 縣域運(yùn)動(dòng)式改革的生成機(jī)理

從總體層面看，中國(guó)的改革有兩條邏輯主線：其一是中央改革與地方改革之間的關(guān)系;其二是政府引領(lǐng)并推進(jìn)改革與人民支持并參與改革之間的關(guān)系。兩條主線間具有強(qiáng)相關(guān)性，通常后者對(duì)前者產(chǎn)生反向形塑的作用并助推改革范式的演變和創(chuàng)新。運(yùn)動(dòng)式改革生成于特殊的改革環(huán)境，受多重因素的影響，通常與常規(guī)改革范式失效、壓力型體制、改革資源匱乏、社會(huì)動(dòng)員能力不足、路徑依賴以及政府部門(mén)合作需求等因素相關(guān)聯(lián)，當(dāng)改革目標(biāo)與改革范式無(wú)法有效適配，運(yùn)動(dòng)式改革便被廣泛運(yùn)用到縣域改革實(shí)踐。

第一，常規(guī)改革范式失效與壓力型體制的雙重壓力是運(yùn)動(dòng)式改革生成的兩個(gè)重要因素。隨著改革進(jìn)入深水區(qū)和攻堅(jiān)期，常規(guī)改革范式難以滿足當(dāng)前縣域全面深化改革的實(shí)際需求，范式失效現(xiàn)象明顯，而運(yùn)動(dòng)式改革成為常規(guī)改革范式失效的有效替代機(jī)制。壓力型體制和“向上負(fù)責(zé)制”是中國(guó)各級(jí)政府完成任務(wù)的基本制度框架和權(quán)力結(jié)構(gòu)，體制內(nèi)成員晉升與上級(jí)具有強(qiáng)關(guān)聯(lián)性，導(dǎo)致下級(jí)對(duì)上級(jí)命令的絕對(duì)服從，喪失自主判斷能力，盲目承接和推行上級(jí)運(yùn)動(dòng)性改革任務(wù)。壓力型體制是指“一級(jí)政治組織（縣、鄉(xiāng)）為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超，完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評(píng)價(jià)體系?！雹僦醒胝ㄟ^(guò)整體性發(fā)包和區(qū)別激勵(lì)機(jī)制將改革壓力層層傳遞，各級(jí)地方政府面臨同時(shí)完成多項(xiàng)改革任務(wù)和考核指標(biāo)的壓力，當(dāng)常規(guī)改革范式失效時(shí)，打破常規(guī)的運(yùn)動(dòng)式改革模式便成為常規(guī)改革范式的替代機(jī)制。因此，上級(jí)改革任務(wù)是縣域運(yùn)動(dòng)式改革發(fā)生的外部原因。

第二，改革資源匱乏，其中主要面臨經(jīng)濟(jì)資源匱乏。經(jīng)濟(jì)資源匱乏對(duì)運(yùn)動(dòng)式改革生成的影響路徑有三：從改革規(guī)劃上看，縣域財(cái)政系統(tǒng)的整體性與行政系統(tǒng)的分割性存在一定矛盾，而且部門(mén)利益爭(zhēng)奪與改革政績(jī)的攀比機(jī)制進(jìn)一步加劇了這一矛盾。從利益爭(zhēng)奪上看，改革本質(zhì)上是社會(huì)利益結(jié)構(gòu)的重塑過(guò)程，不同利益集團(tuán)因各自利益目標(biāo)差異，在改革中將最大限度地促使改革朝著有利于自身方向發(fā)展，亦或是最大限度地避免改革對(duì)自身利益造成損失，這一過(guò)程將產(chǎn)生一系列矛盾或沖突。利益爭(zhēng)奪的矛盾在改革實(shí)施過(guò)程中體現(xiàn)為互不配合、互相拆臺(tái)，而運(yùn)動(dòng)式改革將是解決這一問(wèn)題的有效途徑。從制度支持上看，縣域改革既要面對(duì)問(wèn)題復(fù)雜、形勢(shì)嚴(yán)峻的不利改革環(huán)境，也要面對(duì)改革資源有限且取得改革資源受到嚴(yán)格的制度限制等問(wèn)題。

第三，社會(huì)動(dòng)員能力不足。盡管社會(huì)動(dòng)員形式因市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)自主性提升而式微，但對(duì)于縣域改革仍具有重要現(xiàn)實(shí)意義，運(yùn)動(dòng)式改革的生成還源自于縣域政府的社會(huì)動(dòng)員能力不足。究其原因有以下幾點(diǎn)：一是縣域政府掌握的資源總量和資源類型產(chǎn)生變化，二是縣域政府與社會(huì)的關(guān)系因公民社會(huì)的發(fā)展產(chǎn)生變化，三是民主法治國(guó)家建設(shè)形成對(duì)縣域政府權(quán)力的約束。縣域改革的推進(jìn)對(duì)于政府社會(huì)動(dòng)員能力保有要求，但目前縣域政府普遍缺乏這種能力，而運(yùn)動(dòng)式改革有效破解了這一難題。

第四，路徑依賴蘊(yùn)含著運(yùn)動(dòng)式改革生成的歷史邏輯。一是從歷史發(fā)展的視角來(lái)看，運(yùn)動(dòng)整合模式是中國(guó)幾千年以來(lái)的國(guó)家治理的邏輯主線，無(wú)論是古代大一統(tǒng)的國(guó)家治理，還是近現(xiàn)代國(guó)家治理，基于國(guó)家治理的規(guī)模性和多樣性，中央集權(quán)與地方分權(quán)之間暗含矛盾，而歷史經(jīng)驗(yàn)證明運(yùn)動(dòng)范式是破解這一矛盾的有效替代機(jī)制。改革開(kāi)放后，政治運(yùn)動(dòng)逐漸退出歷史舞臺(tái)，但專項(xiàng)改革行動(dòng)仍長(zhǎng)期存在且在中央和地方的各個(gè)“條塊”屢試不爽，這反映出對(duì)運(yùn)動(dòng)范式的路徑依賴。二是從政黨執(zhí)政的視角來(lái)看，中國(guó)共產(chǎn)黨自成立以來(lái)，積極地動(dòng)員和領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)各族人民取得民族獨(dú)立、建立新中國(guó)，這種動(dòng)員范式成為中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政習(xí)慣而被帶入到國(guó)家的建設(shè)和發(fā)展時(shí)期并取得一定成效。三是從傳統(tǒng)文化的視角來(lái)看，運(yùn)動(dòng)范式的生命力具有深厚的傳統(tǒng)儒家思想淵源，中國(guó)人在兩千多年傳統(tǒng)儒家思想熏染下潛移默化地淡化了民主和權(quán)利意識(shí)，對(duì)國(guó)家抱有一種自覺(jué)的服從心理，從而極少有想法、有能力參與國(guó)家和社會(huì)的治理，這導(dǎo)致政府的行為難以得到有效監(jiān)督，行使權(quán)力的任意性和不受限制性為運(yùn)動(dòng)范式的生成提供了堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)。

第五，政府部門(mén)之間的合作需求?？h域問(wèn)題本身的性質(zhì)制約著改革范式的選擇或生成，縣域改革伴隨著連續(xù)的問(wèn)題增生，新時(shí)代新增生的問(wèn)題具有異常多樣性和相互依存性，這對(duì)縣域改革范式的選擇形成巨大壓力。然而，縣域問(wèn)題的特殊性并非運(yùn)動(dòng)式改革生成的充分條件，從邏輯上講，本質(zhì)根源還在于縣域政府的內(nèi)部結(jié)構(gòu)特征?？h域政府科層組織的專業(yè)化分工與改革問(wèn)題的多樣性之間形成結(jié)構(gòu)性錯(cuò)位的矛盾，縣域政府部門(mén)界分明確、職能分化，但仍無(wú)法細(xì)化到精準(zhǔn)覆蓋多樣性的改革問(wèn)題。由于已經(jīng)增生或者正在增生的問(wèn)題相互依存，縣域改革問(wèn)題通常以混合型問(wèn)題域的形式出現(xiàn)，各種問(wèn)題呈交叉鏈?zhǔn)街丿B。為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)地推進(jìn)改革，必須重塑縣域部門(mén)之間的職能結(jié)構(gòu)，即基于已有框架，尋找縣域各部門(mén)之間建立有效連接和合作的整合機(jī)制，以解決上述結(jié)構(gòu)性錯(cuò)位的矛盾。

二、 縣域改革的范式困境：運(yùn)動(dòng)式改革局限性分析

21世紀(jì)的中國(guó)正處于社會(huì)的重要轉(zhuǎn)型期，一方面國(guó)家進(jìn)入發(fā)展平穩(wěn)期，在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)以及黨的建設(shè)等方面取得了巨大進(jìn)展;另一方面國(guó)家進(jìn)入全面深化改革的陣痛期，在重構(gòu)社會(huì)利益結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)利益共享、協(xié)調(diào)社會(huì)矛盾等方面仍面臨巨大挑戰(zhàn)。在此背景下，在縣域改革問(wèn)題上，一方面，基于政治實(shí)用主義的考量，運(yùn)動(dòng)式改革在特定場(chǎng)景下解決了部分改革難題，且因其被長(zhǎng)期使用而形成了路徑依賴;另一方面，運(yùn)動(dòng)式改革存在眾多局限性，因具有間歇性、短周期性和打破常規(guī)等特征，已難以適應(yīng)縣域改革場(chǎng)域的巨大變化，也難以滿足新時(shí)代國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出的要求，導(dǎo)致其無(wú)法使縣域改革實(shí)現(xiàn)“帕累托最優(yōu)”，主要表現(xiàn)在：改革立項(xiàng)的羊群效應(yīng)加大縣域改革能力與改革全面深化新要求之間的差距;改革落實(shí)的形式主義加大縣域改革成效與人民群眾對(duì)改革期盼之間的差距;改革范式的高成本性與改革資源的有限性之間存在矛盾。

（一） 改革立項(xiàng)的羊群效應(yīng)加大縣域改革能力與改革全面深化新要求之間的差距

自2013年中央提出全面深化改革之后，地方各級(jí)政府響應(yīng)號(hào)召，主動(dòng)承接上級(jí)的改革任務(wù)，積極探索改革新思路。然而，在縣域改革中卻形成了盲目跟風(fēng)和“假意試錯(cuò)”現(xiàn)象。為順利完成上級(jí)改革任務(wù)和早日提升改革政績(jī)，在未充分評(píng)估縣域改革資源、合理考慮縣域改革環(huán)境、廣泛匯集人民群眾意見(jiàn)的前提之下，各地改革典范和改革經(jīng)驗(yàn)被爭(zhēng)相效仿，不僅嚴(yán)重脫離縣域?qū)嵡?，而且沒(méi)有合理統(tǒng)籌規(guī)劃，盲目地進(jìn)行生搬硬套。

在縣域改革進(jìn)程中，體制轉(zhuǎn)型加快，社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)加劇，利益調(diào)整加大，縣域改革隊(duì)伍在改革環(huán)境劇烈變遷之中缺乏安全感，精神上表現(xiàn)為對(duì)改革預(yù)期信心不足，行動(dòng)上表現(xiàn)為在改革立項(xiàng)中的盲目跟風(fēng)，并由此導(dǎo)致了臨近縣域改革立項(xiàng)結(jié)構(gòu)的趨同性。除了承接類改革項(xiàng)目以外，自創(chuàng)類改革名為自創(chuàng)，實(shí)際上與周邊各縣大同小異，還有一部分改革借鑒了外地經(jīng)驗(yàn)，極少有根據(jù)縣域的具體實(shí)際而進(jìn)行的改革創(chuàng)新。究其原因有以下幾方面：一是壓力型體制所致，縣域政府作為中央、省、市改革任務(wù)的實(shí)際推進(jìn)者，掌握縣域改革的權(quán)力資源和財(cái)政資源，承接具體改革施工責(zé)任，這使得縣域政府容易囿于責(zé)任包干、行政分權(quán)、財(cái)政包干等制度安排，形成哄搶“好項(xiàng)目”的重復(fù)建設(shè)。二是縣域改革施工隊(duì)伍掣肘于上級(jí)行政管理考核，迫于政績(jī)考核壓力，忽略縣域的實(shí)際改革基礎(chǔ)和改革環(huán)境，改革立項(xiàng)盲目偏向于見(jiàn)效快、效益高的領(lǐng)域，而對(duì)其他人民群眾熱切期盼的改革領(lǐng)域關(guān)注較少，導(dǎo)致改革立項(xiàng)結(jié)構(gòu)趨同。三是根據(jù)“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，縣域政府為了規(guī)避改革風(fēng)險(xiǎn)，將改革立項(xiàng)定位于防范新型改革失敗、防止改革選擇失誤錯(cuò)失發(fā)展機(jī)遇兩個(gè)方面。對(duì)于縣域政府，改革既是一場(chǎng)深刻的革命，也是一項(xiàng)重大的政治任務(wù)，縣域政府普遍傾向于選擇進(jìn)行“大眾化”改革以規(guī)避改革風(fēng)險(xiǎn)。然而，這一普遍的避責(zé)心理和行為卻極易造成改革立項(xiàng)的同質(zhì)化，在較大范圍內(nèi)呈現(xiàn)改革立項(xiàng)結(jié)構(gòu)的趨同性。此外，改革試點(diǎn)作為一種推進(jìn)地方改革發(fā)展的可控型激勵(lì)機(jī)制，受到各地縣域政府的爭(zhēng)相追捧，在尚未對(duì)改革試點(diǎn)的性質(zhì)、可行性進(jìn)行認(rèn)真評(píng)估和認(rèn)識(shí)的情況下以及尚未進(jìn)行改革調(diào)研、統(tǒng)籌規(guī)劃的情況下盲目申報(bào)。

（二） 改革落實(shí)的形式主義加大縣域改革成效與人民群眾對(duì)改革期盼之間的差距

形式主義是縣域改革的大敵，若任由其蔓延，將極大地削弱改革成效，使縣域改革工作陷入空轉(zhuǎn)，進(jìn)而對(duì)縣域政府的形象和公信力造成不良影響。新時(shí)代縣域全面深化改革任務(wù)多樣且復(fù)雜，但其推動(dòng)力卻嚴(yán)重不足。與革命年代和建設(shè)年代不同，新一輪改革是歷史性的，全面深化意味著權(quán)力和利益的重新調(diào)整和分配，面臨著體制內(nèi)外的既得利益集團(tuán)和特殊利益集團(tuán)的巨大阻力。一方面，人民群眾對(duì)改革的呼聲很高，但改革參與有限，縣域全面深化改革各方主體尚未形成合力;另一方面，縣域改革施工隊(duì)伍因在改革中存在利益相對(duì)受損的或然性，缺乏推進(jìn)改革全面深化的積極性，使得中央的改革戰(zhàn)略與地方的改革施工存在一定的偏差。

運(yùn)動(dòng)式改革極易因其未堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向而走向形式主義，為改革而改革，過(guò)度地強(qiáng)調(diào)改革任務(wù)的達(dá)標(biāo)而對(duì)改革成效關(guān)注不足，存在懶改、慢改、假改、淺改、少改和濫改等現(xiàn)象，改革難以落地生根，最終流于形式。具體來(lái)看，由運(yùn)動(dòng)式改革生成的形式主義主要表現(xiàn)在以下幾方面：一是懶改，縣域政府對(duì)改革認(rèn)識(shí)不足，對(duì)中央、省、市的改革規(guī)劃和部署把握不夠，與縣域?qū)嶋H結(jié)合不到位，改革粗細(xì)度上下一個(gè)樣，縣域政府成為上級(jí)指令的“復(fù)印機(jī)”和“傳聲筒”，對(duì)改革缺乏思考，僅僅“以會(huì)議落實(shí)會(huì)議，以文件落實(shí)文件”進(jìn)行“空對(duì)空”的責(zé)任落實(shí)。二是慢改與假改，由于改革不斷深化，縣域政府面對(duì)巨大的改革阻力而不敢碰硬，“骨頭難啃”便“慢慢啃”和“假裝啃”，為應(yīng)付上級(jí)考核，甚至弄虛作假、華而不實(shí)。三是淺改和少改，所謂全面深化改革，是指改革既要全面也要深化，但現(xiàn)實(shí)中縣域改革往往搞形象工程，改革既不全面也不深化，要么“蜻蜓點(diǎn)水”式的淺改，要么“偶一為之”式的少改，導(dǎo)致改革成效乏力。四是濫改，縣域改革仍然存在不實(shí)事求是、不以問(wèn)題為導(dǎo)向、不走群眾路線的現(xiàn)象，一味憑空想象，改革立項(xiàng)和規(guī)劃部署缺乏有效性和可操作性。顯然，形式主義導(dǎo)致的改革成效乏力與人民群眾對(duì)于改革的期盼存在差距。習(xí)近平指出：“把是否促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、是否給人民群眾帶來(lái)實(shí)實(shí)在在的獲得感，作為改革成效的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)?！雹偌词惯\(yùn)動(dòng)式改革并不具有走向形式主義的必然性，但也加劇了改革的形式化趨勢(shì)，因而或多或少反映在對(duì)改革成效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的忽略。

（三） 改革范式的高成本性與改革資源的有限性之間存在矛盾

縣域采用運(yùn)動(dòng)式改革，導(dǎo)致縣域黨政機(jī)關(guān)權(quán)力的內(nèi)卷化，不僅使得行政規(guī)制的成本增加，且難以保障改革的實(shí)際成效。從改革成本的視角進(jìn)行分析，運(yùn)動(dòng)式改革存在以下幾方面的成本：一是改革施工成本。運(yùn)動(dòng)式改革難以兼顧整體與部分相統(tǒng)一的原則，致使改革缺乏全面性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性，如若盲目大量調(diào)動(dòng)人力、財(cái)力、物力推行改革，將造成改革資源的浪費(fèi)。二是改革機(jī)會(huì)成本。運(yùn)動(dòng)式改革的推進(jìn)期間，縣域一切工作都圍繞特定改革任務(wù)展開(kāi)，縣域?qū)用嫫渌母锶蝿?wù)或日常管理工作被擱置，導(dǎo)致非運(yùn)動(dòng)式改革外的其他領(lǐng)域極易出現(xiàn)問(wèn)題。由此得出，運(yùn)動(dòng)式改革存在巨大的機(jī)會(huì)成本。三是改革失誤成本。因縣級(jí)行政單位處于溝通國(guó)家與社會(huì)的“接點(diǎn)”位置，縣域改革隊(duì)伍承受著多重改革壓力，既有來(lái)自上級(jí)壓力型體制和敦促改革進(jìn)度的壓力，也有來(lái)自下級(jí)等靠要改革指示的壓力，還有來(lái)自人民群眾表達(dá)利益訴求和檢驗(yàn)改革成效的壓力，存在寧改勿缺的思想，這極大地增加了胡改、濫改、錯(cuò)改的幾率，造成改革失誤成本的攀升。由此，縣域有限的改革資源因難以滿足運(yùn)動(dòng)式改革的高成本而導(dǎo)致改革的不可持續(xù)性。

三、 縣域改革的范式轉(zhuǎn)型：從運(yùn)動(dòng)式到分布協(xié)同式

雖然運(yùn)動(dòng)式改革的生成有其內(nèi)在邏輯，曾作為縣域改革的補(bǔ)充機(jī)制發(fā)揮積極作用，某種程度上屬于政府改革范式的自我演進(jìn)，但現(xiàn)已無(wú)法有效適應(yīng)縣域改革環(huán)境的變化，不得不朝“政府與社會(huì)同頻共振、多重主體在特定場(chǎng)域進(jìn)行常態(tài)化互動(dòng)”為主要特征的分布協(xié)同式改革進(jìn)行范式轉(zhuǎn)型。所謂縣域分布協(xié)同式改革，指的是縣域改革主體不能局限于縣域特定群體，而是分散到整個(gè)縣域范圍內(nèi)所有的相關(guān)群體，充分發(fā)揮縣域范圍分散型改革主體的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，相互協(xié)同，形成合力，共同推進(jìn)縣域改革的全面深化。

與運(yùn)動(dòng)式改革相比，分布協(xié)同式改革范式與其存在顯著的差異：其一，運(yùn)動(dòng)式改革更加重視縣域?qū)用娓鼽h政機(jī)關(guān)內(nèi)部的協(xié)同參與，而分布協(xié)同式改革強(qiáng)調(diào)更大范圍的多方改革主體的協(xié)同共治。事實(shí)上，雖然運(yùn)動(dòng)式改革也具有跨部門(mén)合作、跨條塊協(xié)同的外部特征，但其范圍僅僅局限于體制內(nèi)部的相關(guān)機(jī)構(gòu)，其本質(zhì)是一種閉合式改革。而分布協(xié)同式改革在本質(zhì)上屬于一種開(kāi)放式改革，其改革主體的協(xié)同范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于運(yùn)動(dòng)式改革，它不僅重視縣域黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部的協(xié)同參與，還強(qiáng)調(diào)黨、政府、社會(huì)等多方聯(lián)動(dòng)。其二，從縣域改革的發(fā)生機(jī)理上看，運(yùn)動(dòng)式改革屬于一種短期的被動(dòng)式應(yīng)變改革，而分布協(xié)同式改革更加注重改革的長(zhǎng)效性和可持續(xù)性，其不僅關(guān)注改革的事中和事后的相關(guān)事項(xiàng)，而且以社會(huì)實(shí)際問(wèn)題和人民群眾需求為導(dǎo)向，主動(dòng)推行前瞻性和全局性的改革，盡可能地提高源頭改革在縣域改革整體之中所占的比重。

分布協(xié)同式改革有利于縣域改革任務(wù)在整個(gè)縣域范圍內(nèi)進(jìn)行配置和優(yōu)化，克服了運(yùn)動(dòng)式改革導(dǎo)致縣域改革資源緊張與瓶頸的缺陷，破解了縣域改革中存在的羊群效應(yīng)、形式主義以及改革成本高等問(wèn)題，是縣域改革范式的優(yōu)化升級(jí)。從縣域全局性視角推動(dòng)縣域改革范式的分布協(xié)同式建構(gòu)應(yīng)注意以下幾個(gè)方面：

一是以加強(qiáng)黨對(duì)改革的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)推進(jìn)分布協(xié)同式改革?！案母锸且粓?chǎng)深刻革命，必須堅(jiān)持正確方向，沿著正確道路推進(jìn)。在方向問(wèn)題上，我們頭腦必須十分清醒?！雹賹?shí)踐證明，只有堅(jiān)持黨的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)，才能擺脫縣域改革困境，才能化解社會(huì)各種矛盾，才能正確地把握縣域改革方向?？梢哉f(shuō)，黨的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)是縣域改革全面深化的根本政治保證。隨著改革全面深化，社會(huì)深層次矛盾顯現(xiàn)，但矛盾的根源并非改革，改革是由問(wèn)題和矛盾倒逼產(chǎn)生，改革是解決手段，不可簡(jiǎn)單否定改革?！叭嫔罨母?，新在全面，難在深化。”②縣域改革的縱深推進(jìn)充滿困境，縣域黨政領(lǐng)導(dǎo)干部須增強(qiáng)勇氣和信心，在中央、省、市各級(jí)黨的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)下，更新觀念，提高站位，勇于擔(dān)當(dāng)，銳意創(chuàng)新，率先突破，積極主動(dòng)尋找縣域深化改革的突破口。縣域改革是國(guó)家全面深化改革的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)，事關(guān)民眾切身利益，加強(qiáng)黨的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)是保證縣域改革方向正確的首要前提。加強(qiáng)黨對(duì)縣域改革的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)，必須從以下幾個(gè)方面入手：首先要加強(qiáng)黨的自身組織建設(shè)，提升改革的內(nèi)聚力和引導(dǎo)力。縣域黨委應(yīng)在新一輪黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革中緊跟中央、省、市步伐，專門(mén)成立站位較高的全面深化改革委員會(huì)，全面把握縣域改革總體局勢(shì)，做好深改的決策部署，統(tǒng)籌和領(lǐng)導(dǎo)各方改革力量，促進(jìn)深改工作有序有效開(kāi)展。第二，縣域主要領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)深改方向起著關(guān)鍵作用，要強(qiáng)化其對(duì)縣域深改工作的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)，切實(shí)做好改革規(guī)劃部署，親力親為，強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)。在改革規(guī)劃部署上，要將縣域深改工作擺在重要位置，列入縣域黨政工作主要議程。黨政干部不僅要傳達(dá)和貫徹中央、省、市改革精神，還要及時(shí)根據(jù)縣域?qū)嶋H規(guī)劃和部署改革任務(wù)。在親力親為上，要將“四個(gè)親自”貫徹到實(shí)處，還要抓思路、抓調(diào)研、抓推進(jìn)，重大改革關(guān)鍵改革要親自推進(jìn)。在責(zé)任擔(dān)當(dāng)上，要在改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)時(shí)勇于繼續(xù)推進(jìn)，在關(guān)鍵領(lǐng)域敢于破除利益藩籬。第三，上級(jí)黨委敦促改革政策在各地的落實(shí)。加強(qiáng)督查、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，推動(dòng)政策的全面貫徹落實(shí)?！包h政高層”推動(dòng)的政策執(zhí)行環(huán)境的確對(duì)于科層系統(tǒng)和地方主要黨政領(lǐng)導(dǎo)形成了“層級(jí)”壓力，并層層向下分解。而“黨政高層”推動(dòng)的執(zhí)行環(huán)境在影響執(zhí)行結(jié)構(gòu)和執(zhí)行者后，并不能直接推動(dòng)政策全部落實(shí)。事實(shí)上，科層系統(tǒng)和黨政干部也會(huì)通過(guò)不同方式反作用于執(zhí)行環(huán)境，從而削弱執(zhí)行環(huán)境對(duì)于結(jié)構(gòu)和行動(dòng)者的壓力。

二是以強(qiáng)化政府系統(tǒng)的機(jī)構(gòu)整合推進(jìn)分布協(xié)同式改革。進(jìn)入全面深化改革的新階段，縣域面對(duì)的問(wèn)題多樣、環(huán)境復(fù)雜，改革僅靠某一部門(mén)“單兵作戰(zhàn)”難以有效完成，需要建立縣域政府內(nèi)部整合機(jī)制，從多個(gè)政策視角剖析、多個(gè)職能部門(mén)有機(jī)配合協(xié)同解決改革難題。強(qiáng)化政府系統(tǒng)的機(jī)構(gòu)整合，包含兩層涵義：第一，解放思想，強(qiáng)化協(xié)同改革意識(shí)。主要包括強(qiáng)化協(xié)同改革的主動(dòng)性和創(chuàng)造性。強(qiáng)化協(xié)同改革的主動(dòng)性指的是新常態(tài)下縣域各部門(mén)改變互不溝通的思想觀念，要以改革問(wèn)題為導(dǎo)向，進(jìn)行協(xié)同合作改革。強(qiáng)化改革的創(chuàng)造性指的是增強(qiáng)協(xié)同改革的創(chuàng)新意識(shí)，走出常規(guī)性思維，積極探索協(xié)同改革的合作機(jī)制，不斷提高協(xié)同改革的效率。第二，強(qiáng)化制度保障?！爸贫饶軌虺掷m(xù)穩(wěn)定地提供社會(huì)秩序，而穩(wěn)定的秩序又為行動(dòng)的確定性提供保證”，①?gòu)慕Y(jié)構(gòu)上講，制度的乏力或缺位是阻礙縣域改革的剛性因素。制度層面的主要難題在于縱橫交錯(cuò)的“矩陣陷阱”，由于縣域改革已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)期，政府系統(tǒng)各個(gè)“條塊”出現(xiàn)許多“權(quán)力分割”和“信息離散”等現(xiàn)象。黨的十九大報(bào)告指出：“賦予省級(jí)及以下政府更多自主權(quán)，在省市縣對(duì)職能相近的黨政機(jī)關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公?！雹谙到y(tǒng)的部門(mén)分割、避免陷入“矩陣陷阱”，既是分布協(xié)同式改革生成和發(fā)展的基本條件，也是凝聚政府系統(tǒng)內(nèi)部改革合力的重要途徑。一直以來(lái)，部門(mén)分割、“矩陣陷阱”成為縣域改革的“絆腳石”，由此形成了改革隊(duì)伍力量分散、改革施工的多頭領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)象。由此，必須建立健全縣域各部門(mén)協(xié)同辦公的常態(tài)化制度。

三是以增進(jìn)社會(huì)各方的協(xié)同參與推進(jìn)分布協(xié)同式改革。從全局視角推進(jìn)分布協(xié)同式改革，首先要厘清“誰(shuí)來(lái)改、改什么、怎么改”的基本問(wèn)題，黨政機(jī)關(guān)在縣域改革中扮演改革施工隊(duì)伍的角色，但同時(shí)也需要廣大人民群眾、社會(huì)群體和社會(huì)組織的積極參與和合作。對(duì)于縣域改革的規(guī)劃部署和實(shí)施方案的議題，應(yīng)將社會(huì)各領(lǐng)域各群體及其所處外部環(huán)境嵌入改革議程的分析框架，建立符合縣域改革實(shí)際的社會(huì)參與機(jī)制，而非僅僅局限于改革施工隊(duì)伍的內(nèi)部運(yùn)作。增進(jìn)社會(huì)各方的協(xié)同參與，可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行考慮：第一，黨委負(fù)責(zé)縣域改革戰(zhàn)略的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)和總體部署，組織、協(xié)調(diào)和凝聚體制內(nèi)外各方力量，尤其是社會(huì)力量，促使社會(huì)各方有效參與改革和積極支持改革，促進(jìn)縣域改革范式由運(yùn)動(dòng)式向分布協(xié)同式轉(zhuǎn)型，形成縣域?qū)用嫒中缘母母锖狭?。第二，政府?fù)責(zé)對(duì)縣域改革具體事項(xiàng)制定和落實(shí)相關(guān)方案。作為縣域改革的施工隊(duì)伍，要深入理解和把握“政策階段”論，將改革議程設(shè)定、改革方案規(guī)劃、改革項(xiàng)目實(shí)施、改革成效評(píng)估、改革信息反饋、改革措施調(diào)整、改革項(xiàng)目完結(jié)等步驟納入縣域整體進(jìn)行宏觀考察，在改革實(shí)踐中調(diào)整、鞏固、充實(shí)和提高。第三，人民群眾負(fù)責(zé)積極參與和配合縣域改革的實(shí)踐?？h域黨政機(jī)關(guān)堅(jiān)持走群眾路線，增強(qiáng)人民群眾的改革主體意識(shí)，充分調(diào)動(dòng)其參與縣域改革的積極性和主動(dòng)性，促使其有序表達(dá)意見(jiàn)和建議、合理表達(dá)和維護(hù)自身正當(dāng)權(quán)益、積極支持和配合縣域改革施工隊(duì)伍的改革實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)縣域多元有序的合力改革。第四，公眾普遍而有序的社會(huì)參與是推進(jìn)縣域改革朝著全面深化方向發(fā)展的重要途徑，這一途徑實(shí)效性的發(fā)揮有賴于社會(huì)群體和社會(huì)組織的規(guī)范化建設(shè)和合理性引導(dǎo)，建立公眾通過(guò)社會(huì)群體和社會(huì)組織進(jìn)行廣泛和有效的改革參與的有效連接。但這一連接機(jī)制生成還需要逐步建立信任關(guān)系，這里既包括個(gè)人對(duì)組織的信任，即公眾相信并認(rèn)同通過(guò)社會(huì)群體和社會(huì)組織能夠在縣域改革過(guò)程中表達(dá)和實(shí)現(xiàn)自身正當(dāng)權(quán)益和需求;也包括組織之間的相互信任，即各方群體組織相互尊重、相互溝通、相互配合，為尋找各方利益最大公約數(shù)進(jìn)行協(xié)同互動(dòng)。事實(shí)上，對(duì)于縣域改革，各方主體因其掌握的信息和資源不同，因自身價(jià)值觀不同，因所處社會(huì)環(huán)境不同，他們會(huì)適時(shí)地根據(jù)縣域改革與其自身的利益相關(guān)性大小判斷是否主動(dòng)參與改革。就如哈格羅夫所指出的“不同的政策問(wèn)題，在政策過(guò)程中會(huì)擁有不同的參與者，并因?yàn)橛嘘P(guān)的政策問(wèn)題與人們的利害關(guān)系程度不同，而導(dǎo)致參與程度不同……在很大程度上，再分配政策比分配政策更難于執(zhí)行，而管制政策的成功，則經(jīng)常取決于它們對(duì)利益分配的影響程度”。③

四是以加快改革信息的整合共享推進(jìn)分布協(xié)同式改革。分布協(xié)同式改革的核心在于強(qiáng)調(diào)改革的整體運(yùn)作和分布協(xié)同，信息整合共享是推進(jìn)縣域分布協(xié)同式改革的重要保障。分布協(xié)同有賴于改革主體各方的有效互動(dòng)和協(xié)同參與，基于對(duì)信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的開(kāi)發(fā)與應(yīng)用，在縣域范圍建構(gòu)“上下貫通、左右協(xié)同、政社聯(lián)動(dòng)”的改革信息整合共享平臺(tái)，真正實(shí)現(xiàn)改革信息的實(shí)時(shí)共享與互動(dòng)，而信息的共享和互動(dòng)為縣域改革達(dá)成共識(shí)和協(xié)同推進(jìn)提供了思維基礎(chǔ)。分布協(xié)同式改革強(qiáng)調(diào)改革主體的群體差異性，但重視打破差異性主體之間的信息壁壘，強(qiáng)調(diào)把改革主體的重塑作為信息化時(shí)代改革的首要部分，通過(guò)信息共享互動(dòng)，多方主體對(duì)改革提出有針對(duì)性的意見(jiàn)或建議，并在達(dá)成改革共識(shí)后分工合作，形成縣域改革多方聯(lián)動(dòng)機(jī)制。加快改革信息整合共享機(jī)制建設(shè)，須做到以下幾點(diǎn)：一是在縣域黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部建立改革信息管理平臺(tái)，這一分布式改革信息互動(dòng)機(jī)制須覆蓋縣域黨政各條塊，堅(jiān)持分布輸入、統(tǒng)籌運(yùn)用、規(guī)范管理的原則;二是加強(qiáng)改革信息服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，建立服務(wù)于廣大公眾、社會(huì)群體、社會(huì)組織的集公共服務(wù)、政策咨詢和社會(huì)管理等為一體的政府改革信息網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)，如通過(guò)這一平臺(tái)可極大促進(jìn)政府行政審批制度改革，進(jìn)而推進(jìn)一站式審批服務(wù)?？傊?，改革信息整合共享就是基于網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)進(jìn)行改革政策協(xié)調(diào)。

綜上所述，分布協(xié)同式改革是運(yùn)動(dòng)式改革轉(zhuǎn)型的重要方向。只有打通縣域政府與其他各領(lǐng)域改革主體的合作路徑，構(gòu)建分布式的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，營(yíng)造各相關(guān)主體進(jìn)行合作共改的信任環(huán)境，才能突破運(yùn)動(dòng)式改革的路徑依賴及其實(shí)踐困境。分布協(xié)同式改革是運(yùn)動(dòng)式改革的范式升級(jí)，可以有效促進(jìn)制度調(diào)控與組織吸納的有機(jī)耦合，塑造一種黨統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)改革、政府系統(tǒng)推進(jìn)改革、多方群體參與改革、社會(huì)監(jiān)督改革的良性循環(huán)的改革新格局。

（責(zé)任編輯：亞立）

Abstract： In the all-media era， the way in which the public expresses legitimate rights and interests has undergone a transformation， and the movement paradigm has caused structural difficulties for the overall deepening of holistic reforms. It shows as follows： the sheep effect of the reform project increases the gap between the county reform ability and the new requirements of deepening the reform comprehensively; the formalism of reform implementation increases the gap between the county reform effectiveness and the peoples expectation of reform; there is a contradiction between the high cost nature of reform paradigm and the limited resources of reform. Therefore， it is of great practical significance to promote the transformation of county reform from kinematic to distributed synergy to solve the difficult situation of county reform， and it can effectively bridge the huge tension between the county reform paradigm and the new needs of county reform.

Key words： county reforms; sports; distributed synergy; practical dilemma; paradigm transformation