摘 要：社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的性質(zhì)長(zhǎng)期以來(lái)存在爭(zhēng)議，包括了行政罰款，行政收費(fèi)，政府性基金等觀點(diǎn)，文章將圍繞以上幾個(gè)觀點(diǎn)進(jìn)行相關(guān)論述，并且提出在社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征繳的自由裁量權(quán)與支出監(jiān)督上下功夫，努力營(yíng)建新的，更能適應(yīng)時(shí)代發(fā)展需要且更具合理合法性依據(jù)的制度模式。

關(guān)鍵詞：社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi);政府性基金;自由裁量

黨的十八屆五中全會(huì)上提出“全面實(shí)施一對(duì)夫婦可生育兩個(gè)孩子”的生育政策，宣告了以“獨(dú)生子女政策”的生育政策壽終正寢。同年由國(guó)家衛(wèi)計(jì)委提交的《中華人民共和國(guó)人口與計(jì)劃生育法修正案（草案）》指出這次對(duì)生育決策的部署是為了適應(yīng)我國(guó)人口發(fā)展出現(xiàn)的重大轉(zhuǎn)折性變化而做出的重大調(diào)整?，F(xiàn)階段我國(guó)的人口結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生重大的轉(zhuǎn)變，因此在法律并沒有對(duì)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)制度做出大調(diào)整的背景之下更有必要對(duì)其性質(zhì)與征繳中的自由裁量做出規(guī)制，以期實(shí)現(xiàn)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的公正合理。

一、社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)法律屬性不明

當(dāng)前官方承認(rèn)的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)屬性主要為行政征收。而行政征收強(qiáng)調(diào)依靠國(guó)家行政權(quán)依法向行政相對(duì)人強(qiáng)制地、無(wú)償?shù)卣魇斩悺①M(fèi)或者其他實(shí)物。且這種征收行為的出發(fā)點(diǎn)必須源于公共利益的考量。一些學(xué)者之所以認(rèn)為社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)是一種對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共投入給予必要補(bǔ)償?shù)男姓允召M(fèi)主要的規(guī)范依據(jù)在《人口與計(jì)劃生育法》規(guī)定“不符合本法第十八條規(guī)定生育子女的公民，應(yīng)當(dāng)依法繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)”，而在這一條款中立法者沒有用“違反”而用“不符合”來(lái)形容超生行為的公民，這反映了立法者對(duì)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收之基礎(chǔ)并非建立在公民違法的基礎(chǔ)上而應(yīng)被認(rèn)為是損害公共利益的人補(bǔ)償其損害的費(fèi)用。

與傳統(tǒng)的行政征收論不同，當(dāng)前不少學(xué)者主張將社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的性質(zhì)認(rèn)定為行政處罰。其規(guī)范依據(jù)同樣來(lái)自《人口與計(jì)劃生育法》，表現(xiàn)為將社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)規(guī)定在“法律責(zé)任”章節(jié)，凸顯了把超生行為界定為違法行為的立法思想，基于此產(chǎn)生的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)更像是一種懲罰。社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)是由“超生罰款”發(fā)展來(lái)的，它早就在廣大人民群眾心中形成了根深蒂固的影響。雖然數(shù)易其名，但不過是新瓶裝舊酒，都是對(duì)公民個(gè)人財(cái)產(chǎn)的剝奪，其結(jié)果是一樣的。通過對(duì)地方法規(guī)具體規(guī)定的整理，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過經(jīng)濟(jì)性限制措施的必要手段，明顯帶有行政處罰性質(zhì)，而且相較于普通的行政處罰，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)在數(shù)額方面甚為驚人，有時(shí)甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過被處罰者的家庭年收入。因此將社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)視為行政處罰，并用相關(guān)法律加以規(guī)制更有利于保障公民權(quán)利同時(shí)一定程度上羈束行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)。

從社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)設(shè)立的歷史背景，設(shè)立初衷上看，其明顯更為強(qiáng)調(diào)計(jì)劃生育的義務(wù)屬性，但同樣不能忽視計(jì)劃生育應(yīng)有的權(quán)利內(nèi)涵。長(zhǎng)期的計(jì)劃生育政策令社會(huì)公眾形成了計(jì)劃生育為義務(wù)而非權(quán)利的慣性思維，并沒有意識(shí)到生育權(quán)與生存權(quán)，勞動(dòng)權(quán)皆是重要的基本人權(quán)，國(guó)家有尊重與保障人權(quán)之責(zé)。從這一角度講更應(yīng)當(dāng)將社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)理解為一種政府性基金，而且隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)作為行政收費(fèi)或者處罰的存在合理性已經(jīng)備受質(zhì)疑，并且日漸遠(yuǎn)離了其性質(zhì)與初衷。因此從政府性基金角度，以社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征繳為起點(diǎn)，監(jiān)督社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)使用的過程與權(quán)限，將之更多的投放于嚴(yán)格遵守計(jì)劃生育的獨(dú)生子女家庭及二孩政策實(shí)施以后的“二孩家庭”，更能夠使這一基金更好的結(jié)合當(dāng)前中國(guó)社會(huì)的發(fā)展需要，更能夠滿足國(guó)家的人口需求。因此從這一角度對(duì)該政策做出相應(yīng)調(diào)整是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的應(yīng)有之義。

二、社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)調(diào)整路徑分析

在2016年兩會(huì)期間，原國(guó)家衛(wèi)計(jì)委副主任王培安曾指出，對(duì)當(dāng)時(shí)超生二胎尚未處理的，各省市可結(jié)合實(shí)際妥善處理。這其實(shí)意味著國(guó)家已對(duì)各地生育政策給予了一定靈活操作的空間，操作層面上部分地區(qū)目前對(duì)待三胎也是采取默許態(tài)度，并未征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。2018年我國(guó)總?cè)丝诒壬夏昴┰黾?30萬(wàn)人、達(dá)到13.95億，但新出生人口和全社會(huì)人口結(jié)構(gòu)方面已出現(xiàn)一定問題，人口出生率和自然增長(zhǎng)率均有所下降，二孩政策并未取得預(yù)期的能夠扭轉(zhuǎn)人口結(jié)構(gòu)的效果。造成二孩政策不及預(yù)期的原因雖然不少，但社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一，征收行政人員自由裁量權(quán)過大顯然是其中最主要的原因。社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征繳的倍數(shù)設(shè)置賦予了地方行政執(zhí)法人員幾乎不受限制的自由裁量權(quán)，以自由裁量權(quán)為依據(jù)謀求政績(jī)與利潤(rùn)。這樣的行為不止背離了社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的設(shè)立原則，更是異化了政府性基金征收的主旨，可以說是積弊甚深，因此要打破這一現(xiàn)狀，必須從控權(quán)入手，將自由裁量限制在合法合理的邊界之內(nèi)。

完善社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的自由裁量權(quán)的規(guī)范機(jī)制，其一：是從征繳的標(biāo)準(zhǔn)入手，量化、細(xì)化相應(yīng)的征繳標(biāo)準(zhǔn)，使征繳機(jī)關(guān)在行使職權(quán)時(shí)有具體的標(biāo)準(zhǔn)和程序，使征繳機(jī)關(guān)的白由裁量權(quán)處在一個(gè)可以量化、可以把控的范圍內(nèi)。其二：為了解決社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征繳引發(fā)的省際人口流動(dòng)應(yīng)當(dāng)著手細(xì)化社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的管轄范圍，減少規(guī)避征繳政策的問題的發(fā)生。細(xì)化社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征繳的管轄范圍實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步的規(guī)制自由裁量權(quán)，具體的做法包括但是不限于以被征繳人戶籍所在地為準(zhǔn)，雙方戶籍不一致以違法生育行為的征管機(jī)關(guān)進(jìn)行管轄。對(duì)于估計(jì)規(guī)避征繳的行為，仍應(yīng)以被征繳人雙方的戶籍所在地為準(zhǔn)。其三：強(qiáng)化社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的調(diào)查取證環(huán)節(jié)，督促社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征繳人員在征繳的過程中從案情實(shí)際出發(fā)合法合規(guī)的收集證據(jù)，真正使社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征繳做到有理有據(jù)，避免錯(cuò)案的發(fā)生。具體應(yīng)當(dāng)出臺(tái)相關(guān)的證據(jù)收集程序以及證據(jù)備案程序，細(xì)化證據(jù)收集環(huán)節(jié)，制定出證據(jù)的采納、排除的標(biāo)準(zhǔn)。其四是完善對(duì)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征繳的白由裁量權(quán)的監(jiān)督機(jī)制，在司法監(jiān)督層面對(duì)不正確行使自由裁量權(quán)的征繳部門必要時(shí)可以采取法律的強(qiáng)制手段予以規(guī)制。輿論監(jiān)督上對(duì)于征繳部門的不當(dāng)行為應(yīng)予以曝光。同時(shí)應(yīng)建立起群眾對(duì)于計(jì)生部門的監(jiān)督橋梁，使社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征繳置于全社會(huì)的監(jiān)督之中，使社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征繳的每一個(gè)環(huán)節(jié)都更加公開透明。

在自由裁量權(quán)之外，另一個(gè)亟待完善的制度缺陷在于社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的支出問題，近年來(lái)以吳有水律師水狀告廣東省衛(wèi)計(jì)委拒絕公開社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)一案為引，學(xué)界對(duì)于公開社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收信息的呼聲不斷，因?yàn)椴徽撛谛再|(zhì)上將社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)定性為行政征收，行政處罰亦或政府性基金的一種，將社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)以專款專用的形式促進(jìn)實(shí)現(xiàn)人口與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源的協(xié)調(diào)發(fā)展都更為合宜且更具法律基礎(chǔ)。

三、結(jié)語(yǔ)

綜上，在當(dāng)前我國(guó)全面二孩政策效果不及預(yù)期、新出生人口數(shù)量和出生率創(chuàng)新低背景下，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)逐步退出歷史舞臺(tái)已成定局，但這一過程仍難以一蹴而就，在改革與過渡的階段為了滿足計(jì)劃生育之良法善治的需要，體現(xiàn)法治權(quán)利本位的思想，重塑計(jì)劃生育提倡性法律規(guī)范法治改革顯得尤為重要，其中最為重要的兩個(gè)改革的突破口即社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)自由裁量權(quán)的限制與支出使用情況的監(jiān)督，以此二者為抓手，牢牢把握當(dāng)下國(guó)情的發(fā)展變化才能實(shí)現(xiàn)對(duì)民族和國(guó)家人口結(jié)構(gòu)安全的有力保障。

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作者簡(jiǎn)介：程鋮（1994.10- ），男，漢族，山西臨汾人，北京理工大學(xué)，碩士，研究方向：法學(xué)理論。