柯洪 王華 杜亞靈 溫莎娜

摘要：PPP項目監(jiān)管體系建立與改進(jìn)是改善我國PPP項目監(jiān)管現(xiàn)狀的前提。本研究采用借鑒與理論演繹相結(jié)合的研究方法：首先，通過對PPP項目流程性文件及相關(guān)文獻(xiàn)的分析，得到包括PPP項目決策節(jié)點(diǎn)及其監(jiān)管主體和監(jiān)管方式在內(nèi)的理論上的PPP項目監(jiān)管體系;其次，通過對中國現(xiàn)有與PPP項目相關(guān)的政策文件及案例的分析，梳理出目中國PPP項目監(jiān)管現(xiàn)狀;最后，根據(jù)兩者的對比分析結(jié)果，提出3點(diǎn)對中國PPP項目監(jiān)管體系的改善建議;①部分決策節(jié)點(diǎn)監(jiān)管主體缺位，政府宜盡快出臺相應(yīng)政策文件或調(diào)整相關(guān)政府職能;②部分決策節(jié)點(diǎn)監(jiān)管主體不一致，相關(guān)政府部門應(yīng)合理設(shè)置主管部門;③部分決策節(jié)點(diǎn)監(jiān)管方式不一致，相關(guān)政府部門宜根據(jù)中國特殊國情和文化背景選擇適用的監(jiān)管方式。

Abstract： It is the prerequisite to improve the present situation of PPP projects' regulation in China that establishing and improving the system of regulation in PPP projects. Research method of reference and theoretical deduction is used in this study. Firstly， theoretical system of PPP projects regulation is established which including PPP project decision node and its regulatory subject and regulatory mode by reviewing the existing literature about the PPP project and the PPP documents. Secondly， the status quo of regulation over PPP projects in China are sorted out by analyzing the existing policy texts and cases related to PPP projects in China. Finally， three suggestions for improving the regulation system of PPP projects in China are presented according to the comparative analysis. ①The government should publish relevant policy documents or adjust relevant government functions as soon as possible， based on the regulatory subjects are absent of some decision nodes. ②The competent departments should be set up reasonably by relevant government department， because regulatory subjects of some decision nodes are inconsistent. ③The appropriate regulatory subject should be chose by the relevant government according to China's special national conditions and cultural background， because the inconsistent of regulatory subjects of some decision nodes.

關(guān)鍵詞：PPP項目;監(jiān)管體系;審批;監(jiān)督

Key words： PPP projects;regulation system;ratification;monitoring

中圖分類號：F294 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1006-4311（2019）07-0010-06

0 ?引言

我國既有PPP項目實施失敗多由監(jiān)管不力引起：①對PPP項目中各利益相關(guān)主體的監(jiān)管不到位，如，廉江中法供水廠項目因官員腐敗、監(jiān)管機(jī)制不完善導(dǎo)致自來水公司拒絕按合同購買自來水[1];②政府部門對項目績效的監(jiān)管機(jī)制及能力欠缺，如，香港東隧項目因價格監(jiān)管能力不足、收費(fèi)較高引起社會不滿[2]。隨著PPP實踐的推進(jìn)，現(xiàn)階段也不斷暴露出各種新的問題并引起了政府相關(guān)部門的重視。例如：財政部副部長史耀斌在進(jìn)一步推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展工作座談會上指出，PPP存在支出責(zé)任固化、支出上限虛化、運(yùn)營內(nèi)容淡化、適用范圍泛化等四大發(fā)展不規(guī)范問題。針對在PPP實踐中各個階段涌現(xiàn)的新的問題，政府部門雖充分發(fā)揮其在PPP規(guī)范發(fā)展方面的監(jiān)管職能，發(fā)布了一系列指引和規(guī)范文件對其進(jìn)行修正。但是我國現(xiàn)行的監(jiān)管體系仍有較大的完善空間，例如，對于地方政府試圖過度利用鼓勵政策、借道政府性基金突破PPP項目10%紅線的傾向尚未被規(guī)制;地方政府在省、市、縣各級均獨(dú)立建立PPP咨詢機(jī)構(gòu)庫，咨詢機(jī)構(gòu)疲于入庫申請造成資源浪費(fèi)、效率低下等問題;此外，大岳總監(jiān)徐志剛指出我國現(xiàn)有PPP項目監(jiān)管體系存在前期工作監(jiān)管不足、運(yùn)營期監(jiān)管意識和能力不足、對政府履約監(jiān)管不足等問題。由此可見，在我國現(xiàn)階段PPP項目井噴式發(fā)展以及亂象頻發(fā)的情況下，建立和完善現(xiàn)有PPP項目監(jiān)管體系亟待解決。

1 ?文獻(xiàn)分析

1.1 PPP項目監(jiān)管體系構(gòu)建的文獻(xiàn)分析

以“PPP監(jiān)管體系”為主題在中國知網(wǎng)中進(jìn)行期刊論文檢索，結(jié)果顯示現(xiàn)有關(guān)于PPP項目監(jiān)管體系構(gòu)建的研究包括圍繞政府角色構(gòu)建以及依據(jù)PPP項目階段構(gòu)建兩大類：

前者又包含①從法律法規(guī)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)及組織設(shè)置、監(jiān)管績效評價機(jī)制等方面進(jìn)行構(gòu)建，如王俊豪等[3]構(gòu)建的中國城市公用事業(yè)PPP監(jiān)管體系框架，是通過監(jiān)管法規(guī)政策體系、監(jiān)管績效評價體系以及監(jiān)管機(jī)構(gòu)體系三者的相互聯(lián)系與協(xié)調(diào)來實現(xiàn)監(jiān)管有據(jù)、激勵有效、運(yùn)行高效。②根據(jù)監(jiān)管活動的性質(zhì)對PPP項目監(jiān)管體系進(jìn)行構(gòu)建，如孫建強(qiáng)等[4]在研究城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目政府監(jiān)管框架時，將其分為經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管和社會性監(jiān)管2類。

后者是依據(jù)PPP項目的階段構(gòu)建全生命周期監(jiān)管體系，如溫來成[5]從財政風(fēng)險角度將PPP項目全生命周期的監(jiān)管分為以下三部分，事前準(zhǔn)入監(jiān)管包括項目立項以及主體準(zhǔn)入的審核，事中執(zhí)行監(jiān)管主要對運(yùn)營績效進(jìn)行監(jiān)管，事后審核監(jiān)管包括績效評價和第三方審計等。

以上研究通常是對實務(wù)界累積經(jīng)驗的分析、總結(jié)與整理，對于監(jiān)管的理論架構(gòu)及其內(nèi)在影響機(jī)理未經(jīng)過理論化、系統(tǒng)化的深入研究，較為薄弱。有鑒于此，亟需建立系統(tǒng)的、可操作性強(qiáng)的PPP項目監(jiān)管體系。

1.2 監(jiān)管改善研究方法的文獻(xiàn)分析

以“項目監(jiān)管”為主題在中國知網(wǎng)中進(jìn)行期刊論文檢索，并篩選其中包括監(jiān)管改善研究的內(nèi)容，結(jié)果顯示，現(xiàn)有關(guān)于監(jiān)管改善的研究方法包括兩類：

①通過選取具有代表性的國家作為研究樣本，在考察國外相關(guān)制度并分析當(dāng)前我國PPP項目監(jiān)管存在問題的基礎(chǔ)上，吸收和借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗，提出適合我國PPP項目監(jiān)管的制度體系或改善措施，即借鑒法。例如：Qi等[6]通過對比中國和新加坡在政府監(jiān)管及機(jī)制設(shè)置等方面的差異，發(fā)現(xiàn)中國PPP項目決策階段存在缺乏審批和監(jiān)督的統(tǒng)一部門、政府監(jiān)管體系不完善、缺乏PPP相關(guān)信息公開等問題，進(jìn)而主張從成立PPP項目審批與監(jiān)管特別部門、從國家層面開發(fā)清晰的PPP項目審批流程等方面改善PPP項目決策。此類研究多為經(jīng)驗性地提出實務(wù)性的監(jiān)管對策或措施，且所給出的改善措施多只針對具體問題，較為零碎。

②通過建立項目中利益相關(guān)者之間的博弈模型，根據(jù)其求解結(jié)果分析監(jiān)管策略及改善方式，多為二人博弈，即理論演繹法。例如：烏云娜等[7]在研究政府投資項目監(jiān)管的優(yōu)化問題時，首先分析了政府投資項目中暴露的問題，然后在分析合謀機(jī)制及主體心理特征的基礎(chǔ)上，結(jié)合前景理論和博弈理論，建立了政府投資代建項目合謀監(jiān)管威懾模型，并根據(jù)模型結(jié)果給出有限理性合謀監(jiān)管策略。此類研究科學(xué)性、系統(tǒng)性較強(qiáng)，但同時受其方法限制，鑒于在項目中涉及的利益項目方眾多，僅考慮二人博弈無法真實、全面反映博弈關(guān)系整體特征。兩種方法中，前者可操作性強(qiáng)，但具體應(yīng)用時需加強(qiáng)對中國國情的分析，以免對國外先進(jìn)經(jīng)驗的生搬硬套;后者雖較為系統(tǒng)、科學(xué)合理，但方法較為高深，可操作性較弱。考慮到研究結(jié)果的科學(xué)性和可操作性，需要綜合兩種方法的優(yōu)點(diǎn)，同時回避其缺點(diǎn)，有鑒于此，本研究采用借鑒與理論演繹相結(jié)合的研究方法。

2 ?基于理論分析的PPP項目監(jiān)管體系構(gòu)建

在本研究之前，課題組以Fama決策理論為研究基礎(chǔ)，通過扎根理論的研究方法對PPP項目監(jiān)管的構(gòu)念與結(jié)構(gòu)維度進(jìn)行了探索性研究，將監(jiān)管定義為決策過程中的審批與監(jiān)督兩種性質(zhì)的活動。有鑒于此，本研究以梳理PPP項目中的決策節(jié)點(diǎn)為切入點(diǎn)，進(jìn)一步對決策節(jié)點(diǎn)上的審批與監(jiān)督活動進(jìn)行分解，對其實施監(jiān)管活動的主體及實現(xiàn)方式等進(jìn)行研究，進(jìn)而構(gòu)建理論上的PPP項目監(jiān)管體系。

2.1 PPP項目決策節(jié)點(diǎn)分析

PPP項目決策貫穿PPP項目的整個過程，本研究將通過以下兩種方式梳理出PPP項目的決策節(jié)點(diǎn)。

2.1.1 基于文件的決策節(jié)點(diǎn)識別

PPP是政府通過與社會資本合作來提供公共資產(chǎn)、產(chǎn)品或服務(wù)的一種模式，2014年11月29日，財政部發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號，以下簡稱113號文），此文件是我國自推廣PPP以來首個對PPP項目操作流程進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)范的文件，也是截止目前為止唯一較為權(quán)威的流程文件。此外，由于PPP項目周期較長，在其實施過程中會涉及多項決策，而在項目執(zhí)行過程中是以PPP項目合同為參照的，因此，PPP項目合同會對PPP項目進(jìn)入執(zhí)行階段之后的事件進(jìn)行約定。我國現(xiàn)行的關(guān)于PPP項目合同的文件包括《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號，以下簡稱2724號文）的附件，與《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》（財金〔2014〕156號，以下簡稱156號文）的附件。有鑒于此，本研究將以113號文中規(guī)定的流程為切入點(diǎn)，分析每個流程中可能包含的工作事項，并通過對2724號文和156號文的逐條分析，挖掘出需要決策的事件。

2.1.2 基于文獻(xiàn)的決策節(jié)點(diǎn)識別

在中國知網(wǎng)以為“PPP”且“決策”為主題進(jìn)行檢索，結(jié)果顯示對PPP項目中涉及的決策節(jié)點(diǎn)進(jìn)行梳理的文獻(xiàn)較少，主要為杜亞靈[8]、伍迪[9]以及寇越[10]的研究成果。杜亞靈是以BT項目為研究對象的，相比PPP項目缺少運(yùn)營環(huán)節(jié);伍迪在杜亞靈識別出的決策節(jié)點(diǎn)基礎(chǔ)上增加了運(yùn)營階段的3個節(jié)點(diǎn)，即運(yùn)營/維護(hù)/服務(wù)供應(yīng)商招標(biāo)、產(chǎn)品/服務(wù)定價與調(diào)整、產(chǎn)品/服務(wù)支付管理。因此，本研究選擇以伍迪識別出的決策節(jié)點(diǎn)為基礎(chǔ)，寇越識別出的運(yùn)營服務(wù)要求的變更、更新改造和追加投資2個決策節(jié)點(diǎn)為補(bǔ)充，最終得到30個決策節(jié)點(diǎn)。

在PPP項目合同體系中，包括政府方和社會資本方簽訂的PPP項目合同與社會資本方為了履行PPP項目合同而與承包商、運(yùn)營商等簽訂的一般合同兩個層面?？紤]到，本研究中的監(jiān)管是市場層面的一種活動，故重點(diǎn)關(guān)注社會資本方所處的市場環(huán)境，即關(guān)注第一層面的內(nèi)容，因此將重點(diǎn)梳理與第一層面密切相關(guān)的決策節(jié)點(diǎn)，而將一般合同中涉及的決策節(jié)點(diǎn)篩除，最終得到PPP項目的決策節(jié)點(diǎn)，見表1第1列。

2.2 審批與監(jiān)督主體分析

對于每個決策節(jié)點(diǎn)來說，監(jiān)管涉及其決策過程中的審批和監(jiān)督2個環(huán)節(jié)，監(jiān)管活動的實施不僅離不開監(jiān)管主體，而且要求政府各部門各司其職、互相制衡，因此，本研究通過以下兩種方式對各決策節(jié)點(diǎn)的審批與監(jiān)督主體進(jìn)行分析。

2.2.1 基于制衡關(guān)系的主體分析

在PPP項目監(jiān)管體制較為成熟的國家，其相關(guān)經(jīng)驗顯示確定監(jiān)管主體的原則包括：①監(jiān)管主體的專業(yè)性;②監(jiān)管主體的獨(dú)立性，即要求監(jiān)管主體應(yīng)站在第三方立場，與被監(jiān)管對象無利益關(guān)系。具體而言，F(xiàn)ama[11]的決策理論中將提議權(quán)和審批權(quán)配置給不同的主體，執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)配置給不同的主體，這種將“裁判員”和“運(yùn)動員”角色分離的配置方式，滿足監(jiān)管主體獨(dú)立性的要求。在PPP項目的決策活動中，提議及執(zhí)行的主體是既定的、已明確的，根據(jù)對113號文條款的分析，本研究識別與分析出每一個決策節(jié)點(diǎn)所對應(yīng)的提議主體及執(zhí)行主體。根據(jù)前述Fama決策理論分析，即后續(xù)確定的審批主體應(yīng)該將該決策節(jié)點(diǎn)識別出的提議主體排除在外，同樣地，后續(xù)確定的監(jiān)督主體應(yīng)將該決策節(jié)點(diǎn)識別出的執(zhí)行主體排除在外，以此來實現(xiàn)主體間的制衡，如圖1所示。

2.2.2 基于政府部門職能的主體分析

在我國，政府相關(guān)部門是按照其所承擔(dān)的職能范圍履行監(jiān)管職能的，且其職能范圍是清晰、可獲得的，有鑒于此，本研究將在對監(jiān)管主體獨(dú)立性和專業(yè)性分析的基礎(chǔ)上結(jié)合我國政府相關(guān)部門的職能范圍，確定每一個決策節(jié)點(diǎn)的監(jiān)管主體。通過百度搜索引擎進(jìn)入“中華人民共和國中央人民政府”官網(wǎng)，點(diǎn)擊“服務(wù)”功能下的“部門大廳”模塊，查詢每一個國務(wù)院組成部門、國務(wù)院直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)以及國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)等的主要職責(zé)，逐一閱讀并整理了與本研究中所識別出的PPP項目決策節(jié)點(diǎn)相關(guān)的政府部門及其職責(zé)，最終篩選出發(fā)展改革委、財政部門、監(jiān)察部門等21個政府部門或機(jī)構(gòu)，并整理每一個部門的職能中涉及到的與PPP項目決策過程相關(guān)的職能。

針對每一個決策節(jié)點(diǎn)，根據(jù)審批與提議主體不同、監(jiān)督與執(zhí)行主體不同的原則，結(jié)合現(xiàn)有的政府各個部門的職能，本研究最終確定的審批主體及監(jiān)督主體，見表1第2、4列。

2.3 審批與監(jiān)督方式分析

監(jiān)管方式是監(jiān)管主體能否充分發(fā)揮監(jiān)管職能的關(guān)鍵，其設(shè)置合理與否直接關(guān)系到監(jiān)管是否有效[12]。本研究將在分析與總結(jié)可選的監(jiān)管方式的基礎(chǔ)上，對其適用情況進(jìn)行分析，據(jù)此給每一決策節(jié)點(diǎn)分配其適用的審批和監(jiān)督方式。

2.3.1 可選的審批方式及其適用情況

本研究中的審批（ratification）是Fama決策理論中的一個環(huán)節(jié)，主要是對提議進(jìn)行審定的過程，審批性質(zhì)的活動包括審批及備案2種。前者是指“行政審批機(jī)關(guān)（包括有行政審批權(quán)的其他組織）根據(jù)自然人、法人或者其他組織提出的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動、認(rèn)可其資格資質(zhì)、確認(rèn)特定民事關(guān)系或者特定民事權(quán)利能力和行為能力的行為”[13]，是具有審批權(quán)限的政府部門采取的一種事前控制手段;后者是指向主管部門報告事由、存案以備考察，主要包括①行政許可意義的備案，是后續(xù)許可的前置條件（通過一定的程序最終獲得審批，因此，本研究將其視為獲取審批的程序之一，排除在備案以外）;②公示性質(zhì)的備案，是對已有的權(quán)利、資格或行為在法律層面的承認(rèn)、明確或否認(rèn)（是對已有事實的一種確認(rèn)，不屬于本研究中“對提議的審批”范圍）;③監(jiān)督意義的備案，是由提議主體向主管部門告知相關(guān)事由、材料等，主管部門將其存檔，以便隨后審查或其他活動獲取信息，作為后續(xù)監(jiān)管的信息基礎(chǔ)。綜上，第三種為本研究中的備案，即相對于審批而言，備案不對提議主體的權(quán)利義務(wù)以及從事某項活動的資格產(chǎn)生實質(zhì)影響。

審批方式的適用，需要綜合考慮以下因素：提議標(biāo)準(zhǔn)的清晰度（clarity of criteria for planning）、信息需求及能力（the informational needs and capacity）、政府資源（government resources）[14]。具體而言，對于法律規(guī)定不明確或者難以在事前制定詳盡可接受的管理標(biāo)準(zhǔn)的情況下，監(jiān)管者應(yīng)提前介入決策活動，對提議進(jìn)行審批;在提議階段容易被監(jiān)管者當(dāng)做“作文練習(xí)”（a paper exercise）而規(guī)避某些重要信息的情況下，監(jiān)管者應(yīng)提前介入對提議進(jìn)行審批;監(jiān)管部門對后續(xù)檢查的需求不會因為事前批準(zhǔn)的提議而豁免，相對于審批而言，備案給政府部門帶來的資源負(fù)擔(dān)較少，因此，在財政不充裕的情況下，可以考慮采用備案的方式。

2.3.2 可選的監(jiān)督方式及其適用情況

通過對監(jiān)管方式的文獻(xiàn)分析，發(fā)現(xiàn)主要存在以下3種監(jiān)督方式。

①財務(wù)監(jiān)督。

財務(wù)監(jiān)督是運(yùn)用單一或系統(tǒng)的財務(wù)指標(biāo)對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營或業(yè)務(wù)活動進(jìn)行觀察、判斷、建議和督促，使企業(yè)活動合乎程序和要求，管理行為更加科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)。例如：許鴻昌[15]對PPP模式下的財務(wù)監(jiān)督方式進(jìn)行了研究，分為建設(shè)實施和運(yùn)營2個階段，前者是對社會資本方資金籌措的監(jiān)管;后者主要是通過對維修費(fèi)用、折舊費(fèi)用的計提和分?jǐn)?、企業(yè)管理費(fèi)用的控制實現(xiàn)運(yùn)營階段的成本監(jiān)管。

②審計監(jiān)督。

審計具有預(yù)防、揭示和抵御功能，在審計監(jiān)督活動中，審計部門本著客觀中立的原則，從立項決策階段開始，對PPP項目中的資金活動從中涉及的資金活動進(jìn)行客觀審查，實現(xiàn)對社會資本方以及政府方的監(jiān)督。例如：王予函[16]主張從項目識別到項目執(zhí)行階段的融資與建設(shè)環(huán)節(jié)由固定資產(chǎn)投資審計處進(jìn)行審計監(jiān)督;項目運(yùn)營階段由行業(yè)所屬專業(yè)職能部門進(jìn)行審計監(jiān)督;項目移交環(huán)節(jié)由固定資產(chǎn)投資審計處審計。此外，其基于113號文從合規(guī)性、管理類、經(jīng)濟(jì)效益、社會效益等4個方面梳理了PPP項目績效審計指標(biāo)，貫穿PPP項目全過程。

③公眾和社會監(jiān)督。

公眾是PPP項目產(chǎn)出的直接使用者，通過信息公開、建立健全聽證制度、建立專業(yè)的中介組織、開通投訴渠道接受利益攸關(guān)群眾的舉報、建立投訴處理機(jī)制等保障公眾監(jiān)督與社會輿論監(jiān)督。例如：關(guān)于價格的調(diào)整，英國對此有一整套的程序安排來實現(xiàn)監(jiān)督，通過市場調(diào)研、信息收集、項目公司運(yùn)營情況分析、專家論證以及公眾咨詢等;美國通過舉行公眾價格聽證會，對項目公司提交的成本資料以及申請的投資回報率展開討論。葉曉甦等[17]對PPP項目的公眾參與機(jī)制進(jìn)行了研究，將公眾參與PPP項目的重點(diǎn)依次鎖定在立項決策階段、竣工驗收階段以及運(yùn)營期，項目各相關(guān)者主要通過決策參與、信息公開、重點(diǎn)監(jiān)督、信息反饋4種方式參與PPP項目監(jiān)督。

結(jié)合決策節(jié)點(diǎn)的自身特點(diǎn)，從可選的監(jiān)管方式中分析選擇合適的監(jiān)管方式，以實現(xiàn)對PPP項目決策節(jié)點(diǎn)執(zhí)行過程的監(jiān)督，結(jié)果見表1第3、5列。

2.4 PPP項目監(jiān)管體系分析結(jié)果

通過對1至3研究結(jié)果的整理，得出本研究的PPP項目監(jiān)管體系，見表1。

3 ?基于政策文件及案例分析的PPP項目監(jiān)管體系

3.1 基于政策文件及案例分析的中國PPP項目監(jiān)管體系現(xiàn)狀

在梳理我國PPP項目監(jiān)管體系現(xiàn)狀時，首先，通過對PPP相關(guān)的政策文件的整理，找出每一個決策節(jié)點(diǎn)對應(yīng)的文本規(guī)定，從中識別出審批主體與方式、監(jiān)督主體與方式;其次，對于未在政策文件中找到相應(yīng)規(guī)定的，通過對案例的分析找出其在實施時的審批主體與方式、監(jiān)督主體與方式，最后，綜合2種途徑得到我國PPP項目監(jiān)管現(xiàn)狀。由于文本量較大，本研究僅以“物有所值評價”為例如表2所示，說明得出其監(jiān)管現(xiàn)狀的過程。

3.2 與理論上的PPP項目監(jiān)管體系對比分析

將3.1中通過政策文件及案例分析得到的PPP項目監(jiān)管現(xiàn)狀與2.4中通過理論分析得到的PPP項目監(jiān)管體系（見表1）進(jìn)行對比，總結(jié)與歸納兩者的不同之處，結(jié)果見表3。

4 ?PPP項目監(jiān)管體系的改善建議

4.1 部分決策節(jié)點(diǎn)監(jiān)管主體缺位，政府宜盡快出臺相應(yīng)政策文件或調(diào)整相關(guān)政府職能

4.1.1 對運(yùn)營階段的重要事項進(jìn)行審定或備案

根據(jù)本研究結(jié)果，現(xiàn)有政策文件及案例中對運(yùn)營維護(hù)、產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)和要求變更、對產(chǎn)出的計量與評價3個決策活動的審批情況未進(jìn)行明確。然而，對以上3個決策活動中的提議進(jìn)行審批是非常必要的，是提高PPP項目效率的內(nèi)在要求：

①PPP項目運(yùn)營維護(hù)方案直接關(guān)系到社會資本方提供的公共資產(chǎn)、產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量，為保障政府部門對社會資本方提供的項目產(chǎn)出的有效控制，應(yīng)該對PPP項目運(yùn)營維護(hù)方案進(jìn)行備案;

②產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)和要求變更，即對項目產(chǎn)出的產(chǎn)品或服務(wù)的績效衡量標(biāo)準(zhǔn)的變更，作為控制PPP項目產(chǎn)出的一種手段，其變更應(yīng)經(jīng)過專業(yè)的審定程序;

③PPP項目的產(chǎn)出的計量與評價往往與對社會資本方的付費(fèi)掛鉤，考慮到項目績效標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)在事前明確，并在PPP項目合同中具體約定，而PPP項目合同是經(jīng)過人民政府審批的，因此對其計量與評價時不再重復(fù)審批，只對其進(jìn)行備案，當(dāng)產(chǎn)生與此相關(guān)的爭議時，以便對其進(jìn)行查證。

4.1.2 對移交階段的重要事項進(jìn)行審定或備案

除移交補(bǔ)償方案需經(jīng)審批外，移交工作組的建立、資產(chǎn)評估和性能測試2個決策活動關(guān)乎公眾利益，需對本過程中的提議進(jìn)行審批，具體而言：①移交工作組由其指定機(jī)構(gòu)和項目公司組成，應(yīng)對其成員構(gòu)成的合理性及其職責(zé)范圍進(jìn)行審定并備案;②資產(chǎn)評估和性能測試方案是由移交工作組或政府方委托的獨(dú)立專家編制的，直接關(guān)乎PPP項目是否實現(xiàn)物有所值，應(yīng)經(jīng)過相關(guān)部門對其合理性進(jìn)行的審定和備案，以便日后查證，并在PPP項目移交結(jié)束后進(jìn)行評價作為政府部門的決策來源。

4.1.3 對準(zhǔn)備階段的政府部門重要決策進(jìn)行監(jiān)督

根據(jù)本研究結(jié)果，現(xiàn)有政策文件及案例中對實施機(jī)構(gòu)確定這一決策節(jié)點(diǎn)的監(jiān)督缺位，然而實施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)項目的準(zhǔn)備、采購、移交等工作，直接關(guān)系PPP項目運(yùn)作的規(guī)范性，考慮到政府部門的職能設(shè)計，宜由監(jiān)察部門對其進(jìn)行監(jiān)督。

4.2 部分決策節(jié)點(diǎn)監(jiān)管主體不一致，相關(guān)政府部門應(yīng)合理設(shè)置主管部門

4.2.1 加強(qiáng)審計部門對政府相關(guān)部門決策行為的監(jiān)督

在開展項目可行性研究、物有所值評價、財政承受能力論證，以及進(jìn)行合同談判與簽署、股權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整等與財政風(fēng)險密切相關(guān)的決策活動中，需要審計部門作為客觀中立的一方，對相關(guān)政府部門的決策與行為進(jìn)行監(jiān)督，間接實現(xiàn)對PPP項目潛在財政風(fēng)險的監(jiān)控[18]。根據(jù)本研究結(jié)果，現(xiàn)有政策文件中對以上幾個決策活動監(jiān)督主體的規(guī)定，除后2者外，基本符合“誰審批誰監(jiān)督”的原則，分別由發(fā)改委及財政部審批與監(jiān)督;合同談判與簽署受到成立的PPP項目工作小組的監(jiān)督;對于股權(quán)結(jié)構(gòu)的調(diào)整則由各級財政部門會同行業(yè)主管部門對其進(jìn)行監(jiān)督。然而，以上環(huán)節(jié)均應(yīng)受到審計部門的監(jiān)督，尤其是物有所值評價和財政承受能力論證環(huán)節(jié)，都是由財政部門組織實施的，在上級壓力下很容易使評價和論證流于形式，此時，審計部門的客觀獨(dú)立性使其具備對實施PPP項目的相關(guān)政府部門形成制約的能力。

4.2.2 加強(qiáng)監(jiān)察部門對政府相關(guān)部門執(zhí)行決策的監(jiān)督

對于協(xié)調(diào)機(jī)制的確定、實施機(jī)構(gòu)的確定以及實施方案的確定，是由地方人民政府進(jìn)行組織、授權(quán)及審批的，其執(zhí)行主體均為政府相關(guān)部門，以上3種決策的監(jiān)督應(yīng)由監(jiān)察部門對其執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。根據(jù)本研究結(jié)果，我國現(xiàn)有政策文件中，僅在《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（發(fā)改等6部委，25號令）中對協(xié)調(diào)機(jī)制的監(jiān)督以及對實施方案的監(jiān)督有所涉及，要求“協(xié)調(diào)機(jī)制組成以及職責(zé)等信息向社會公開”、實施方案“按規(guī)定向社會公開”，即通過信息公開的方式實現(xiàn)公眾對PPP項目的監(jiān)督。然而，相對于監(jiān)察部門，公眾的監(jiān)督意識、能力較弱，且其知情權(quán)較為有限，難以發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用[19];此外，監(jiān)察部門可督促參與PPP項目的相關(guān)政府部門履職、履約。有鑒于此，應(yīng)充分發(fā)揮監(jiān)察部門的監(jiān)察職能，與參與PPP項目的政府部門形成制衡的局面。

4.3 部分決策節(jié)點(diǎn)監(jiān)管方式不一致，相關(guān)政府部門宜根據(jù)中國特殊國情和文化背景選擇適用的監(jiān)管方式

4.3.1 保障公眾在PPP項目關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的知情權(quán)、管理權(quán)及監(jiān)督權(quán) ?公眾參與是公共項目決策的重要環(huán)節(jié)，除政府相關(guān)部門依據(jù)其職能對PPP項目實施監(jiān)管外，還應(yīng)該關(guān)注公眾對PPP項目的監(jiān)督，以作為政府部門監(jiān)督的有力補(bǔ)充。

具體而言：①信息公開機(jī)制，建立公眾參與公共項目決策表達(dá)意見及咨詢的渠道，通過PPP項目儲備庫、公示項目采購階段的相關(guān)文件等保障公眾知情權(quán);②在項目立項決策階段，應(yīng)該由相關(guān)領(lǐng)域的專家對項目可行性、物有所值、財政承受能力等進(jìn)行評價與論證，在項目運(yùn)營階段涉及PPP項目產(chǎn)出的價格調(diào)整的，可通過設(shè)置價格聽證機(jī)制保障其參與決策的管理權(quán);③在項目運(yùn)營期，可通過建立投訴機(jī)制接收公眾反饋，并對其進(jìn)行及時有效地處理，從而保障其監(jiān)督權(quán)。

4.3.2 相關(guān)政府部門應(yīng)該關(guān)注與反思公眾監(jiān)督方式的效力 ?在保障公眾相關(guān)知情權(quán)、管理權(quán)以及監(jiān)督權(quán)的基礎(chǔ)上，相關(guān)政府部門應(yīng)該關(guān)注與反思公眾監(jiān)督方式的效力，理論上可行的監(jiān)管方式在我國特殊國情和文化背景下不一定適用，例如：舉報這一公眾參與監(jiān)督的方式，中國古語講究“明哲保身”，參與舉報的積極性和主動性較為欠缺，常常選擇“事不關(guān)己高高掛起”或“睜一只眼閉一只眼”，即使與切身利益相關(guān)，也會常常顧慮“胳膊擰不過大腿”或者被打擊報復(fù)選擇“留得青山在不怕沒柴燒”式的容忍。因此，對于現(xiàn)階段主要依賴公眾監(jiān)督這一方式的決策節(jié)點(diǎn)，相關(guān)政府部門應(yīng)重視其與其他更為有效的監(jiān)管方式的結(jié)合，以保障監(jiān)管效力。

5 ?總結(jié)

本研究基于理論分析構(gòu)建了PPP項目監(jiān)管體系，并通過與監(jiān)管現(xiàn)狀的對比分析，系統(tǒng)地梳理出了我國PPP項目監(jiān)管體系的不足并提出了相應(yīng)的改善建議，為政府之后開展PPP項目的監(jiān)管工作提供參考。然而，PPP項目周期較長，在其實施過程中會涉及大量的決策需要被監(jiān)管，即PPP項目監(jiān)管這一研究主題是較為龐大且復(fù)雜的，完善的監(jiān)管體系的建立任重道遠(yuǎn)。由于時間精力有限，且作為學(xué)生研究渠道較少、資料來源較為單一，本研究的研究結(jié)果是需要進(jìn)一步精細(xì)化的。但本研究為PPP項目監(jiān)管研究開辟了一個方向、思路、框架，其他研究者也會在此基礎(chǔ)上繼續(xù)進(jìn)行進(jìn)一步的深入研究，相信經(jīng)過幾年的努力，關(guān)于PPP項目監(jiān)管的研究會越來越完善。

參考文獻(xiàn)：

[1]亓霞，柯永建，王守清.基于案例的中國PPP項目的主要風(fēng)險因素分析[J].中國軟科學(xué)，2009（5）：107-113.

[2]王坤，王澤森.BOT在香港隧道項目中的應(yīng)用：經(jīng)驗與教訓(xùn)[J].國際經(jīng)貿(mào)探索，2007，23（9）：26-30.

[3]王俊豪，徐慧，冉潔.城市公用事業(yè)PPP監(jiān)管體系研究[J]. 城市發(fā)展研究，2017，24（4）：92-99.

[4]孫建強(qiáng)，沈浩.城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項目融資模式政府監(jiān)管研究[J].建筑施工，2013，35（6）：554-556.

[5]溫來成，劉洪芳，彭羽.政府與社會資本合作（PPP）財政風(fēng)險監(jiān)管問題研究[J].中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2015（12）：3-8.

[6]Qi X， Yi C， Li J. The problems in PPP project decision process in China comparing with Singapore[J]. Applied Mechanics and Materials， 2013（8）： 2519-2523.

[7]烏云娜，楊益晟，馮天天，等.基于前景理論的政府投資代建項目合謀監(jiān)管威懾模型研究[J].管理工程學(xué)報，2013（2）：168-176.

[8]杜亞靈，王劍云.BT模式下工程項目控制權(quán)的合理配置研究——基于多案例的比較分析[J].軟科學(xué)，2013，27（5）：56-61.

[9]伍迪.基于決策視角的PPP項目控制權(quán)配置研究[D].北京：清華大學(xué)，2015.

[10]寇越，杜亞靈，胡嘉昌.PPP項目控制權(quán)配置研究——基于財金[2014]156號文與發(fā)改投資[2014]2724號文[J].建筑經(jīng)濟(jì)，2017，38（11）：52-57.

[11]Fama Eugene F， Jensen Michael C. Separation of ownership and control[J]. Journal of Law and Economics， 1983， 26（2）： 301-325.

[12]曹陽.中國PPP模式風(fēng)險的法律規(guī)制研究[J].廣西師范學(xué)院學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2017，38（3）：94-102.

[13]王瀾明.繼續(xù)推進(jìn)政府管理創(chuàng)新進(jìn)一步建設(shè)服務(wù)型政府[J].中國行政管理，2011（1）：7-11.

[14]Coglianese C， Lazer D. Management-Based regulation prescribing private management to achieve public goals[J]. Law and Society Review， 2003（37）： 691-730.

[15]許鴻昌.財務(wù)監(jiān)管在PPP模式下的作用[J].財會學(xué)習(xí)，2015（16）：41-42.

[16]王予函.我國PPP項目績效審計機(jī)制研究[D].重慶：重慶大學(xué)，2016.

[17]葉曉甦，覃丹丹，石世英.PPP項目公眾參與機(jī)制研究[J]. 建筑經(jīng)濟(jì)，2016，37（3）：32-36.

[18]郭菲.對于財政風(fēng)險防范中財政審計的研究分析[J].中國科技投資，2014（A03）：355.

[19]潘敏.公民參與行政監(jiān)察的影響因素及對策研究[D].上海：上海交通大學(xué)，2009.