何永梅

一、引言

經(jīng)過四十年改革開放，我國的經(jīng)濟建設(shè)取得了巨大成就，人民生活水平不斷提高，已步入全面建成小康社會，為實現(xiàn)兩個一百年奮斗目標打基礎(chǔ)的關(guān)鍵時期。作為承擔公共管理和社會服務(wù)職能、在經(jīng)濟發(fā)展過程中發(fā)揮重要作用的行政事業(yè)單位，必將在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的新征程上擔負起更加光榮和繁重的歷史使命。“打鐵還需自身硬”，在新的歷史條件下，行政事業(yè)單位加強自身建設(shè)，強化內(nèi)部控制，比以往任何一個時期都顯得更為必要和迫切。

行政事業(yè)單位建立健全內(nèi)部控制，目的就是通過立規(guī)矩來改變“人管人”的現(xiàn)狀，實現(xiàn)“制度管人”、“制度管事”的目標。

為了加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系完善和制度建設(shè)，財政部于2012年11月發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱《規(guī)范》），并于2014年1月1日開始在全國范圍內(nèi)的行政事業(yè)單位正式實施，這是我國全面提升行政事業(yè)單位管理水平的重要舉措，也是建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府的重要制度安排，標志著我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)進入規(guī)范化發(fā)展階段，為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)指明了方向，創(chuàng)造了條件。

到目前為止，《規(guī)范》已實施五年多時間，行政事業(yè)單位推進內(nèi)部控制建設(shè)初見成效。但由于行政事業(yè)單位數(shù)量龐大，內(nèi)部控制法規(guī)體系建設(shè)起步較晚等諸多原因，造成《規(guī)范》在執(zhí)行過程中不可能一蹴而就，還存在很多問題，需要不斷地總結(jié)經(jīng)驗、消化吸收、理解和完善。本文就目前行政事業(yè)單位內(nèi)控體系建設(shè)中存在的主要問題進行分析探討，并提出解決方案。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)中存在的主要問題

（一）內(nèi)部控制意識淡薄

內(nèi)部控制表面看起來是一系列的規(guī)章和程序，但這些制度和程序歸根到底都是由人建立與執(zhí)行的。從這個意義上講，各單位內(nèi)控意識是決定其內(nèi)控水平高低的重要因素。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的一個重要方法是不相容崗位分離，即通過合理設(shè)置關(guān)鍵崗位，劃分職責權(quán)限，實施相應(yīng)的分離措施，形成相互制約、相互監(jiān)督的工作機制。這個機制能不能發(fā)揮作用，關(guān)鍵看這些崗位的工作人員能否秉承內(nèi)部控制理念，真正負起責任。但部分行政事業(yè)單位領(lǐng)導和職工內(nèi)控意識淡薄,職工認為內(nèi)部控制離自己很遙遠，是領(lǐng)導的事，工作不負責任，不能及時發(fā)現(xiàn)問題，造成本環(huán)節(jié)的內(nèi)部控制失效；領(lǐng)導對自己該承擔的內(nèi)部控制責任認識不足，認為既然成立了內(nèi)部控制機構(gòu)，就當起了“甩手掌柜”，內(nèi)部控制的相關(guān)責任全部甩給內(nèi)控機構(gòu)，對需要領(lǐng)導審核把關(guān)的事項不認真調(diào)查核實，隨手就簽等等現(xiàn)象。

內(nèi)部控制涉及到單位業(yè)務(wù)活動的方方面面，相關(guān)的專業(yè)知識紛繁復雜，特別是在行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的起步階段，內(nèi)控知識較陌生，而行政事業(yè)單位日常事務(wù)性工作較多，很難擠出時間對內(nèi)控知識進行全面系統(tǒng)的學習。干部內(nèi)部控制知識缺乏，也是造成內(nèi)控意識淡薄的原因之一。

（二）內(nèi)部控制制度不健全

內(nèi)部控制是指為實現(xiàn)控制目標，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動的風險進行防范和掌控。由此可見，制定內(nèi)控制度是以實現(xiàn)控制目標來防范和化解風險的重要手段，也是建立健全內(nèi)部控制體系的基礎(chǔ)性工作。

但現(xiàn)實中，很多行政事業(yè)單位未結(jié)合其自身經(jīng)濟活動特點建立健全內(nèi)部控制制度，或雖建立了內(nèi)部控制制度但并不完善，未能實現(xiàn)對所有關(guān)鍵風險點的控制。比如，在資產(chǎn)清查時經(jīng)常會發(fā)現(xiàn)有些單位應(yīng)收款項長期掛賬、找不到債務(wù)人，無法收回，就是由于沒有建立健全債務(wù)管理制度，與債務(wù)人長期不對賬，不催還，單位領(lǐng)導或相關(guān)人員變動后，管理脫節(jié)，形成壞賬?；蛘邌挝辉谥贫ㄖ贫葧r搞形式主義，應(yīng)付上級檢查，把其他單位的內(nèi)控制度直接照搬過來，造成制度不具有可操作性，從而達不到風險防控的目的?；蛘哂行﹩挝辉谥贫ㄖ贫群缶褪唛w，萬事大吉，長期不對制度進行跟蹤修訂，造成制度老舊，不能與時俱進，滿足不了單位發(fā)展的需要。

（三）內(nèi)部控制制度執(zhí)行不到位

有些單位雖然制定了較為完善的內(nèi)部控制制度，但未建立內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位責任制和關(guān)鍵崗位工作人員的培訓、評價、輪崗等機制，未定期對內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員是否具備相應(yīng)的資格和能力作出評價，形成了內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員有權(quán)力卻沒責任、無論是否勝任都可以占據(jù)內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位、一人長期占據(jù)某一內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位的局面，導致內(nèi)部控制不能有效發(fā)揮作用。

良好的內(nèi)部控制制度，如果沒有采取有效措施持之以恒地把制度落實到經(jīng)濟活動之中，沒有把責任落實到人，未能通過制度的執(zhí)行實現(xiàn)對經(jīng)濟活動風險的控制，內(nèi)部控制制度只能是形同虛設(shè)。

（四）風險評估程序執(zhí)行不到位

風險評估是內(nèi)部控制五大要素之一，決定了內(nèi)部控制的方向，它要求行政事業(yè)單位對管理過程中內(nèi)部或外部的各種風險進行全面、系統(tǒng)和客觀的識別和評估，確定風險點，為采取應(yīng)對措施奠定基礎(chǔ)。有些單位對這項工作重視不夠，沒有設(shè)立風險評估機構(gòu)，也不采取補救措施，長期不進行風險評估，或者走形式、走過場，評估不具有實際價值，未能真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

（五）監(jiān)督機制未發(fā)揮應(yīng)有的作用

內(nèi)部監(jiān)督是內(nèi)部控制得以有效實施的保障，在建立和實施內(nèi)部控制的整個過程中，都離不開內(nèi)部監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)督幫助領(lǐng)導層預(yù)防、發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制設(shè)計和運行中存在的問題和薄弱環(huán)節(jié)，以便及時加以改進，確保內(nèi)部控制系統(tǒng)能夠有效運行。但有些單位完全依賴外部審計監(jiān)督，未建立內(nèi)部監(jiān)督機制，沒有設(shè)立專門的機構(gòu)或人員對內(nèi)部控制制度執(zhí)行情況進行檢查，也沒有對內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員履行崗位職責情況進行日常監(jiān)督，缺乏對內(nèi)部控制制度執(zhí)行的剛性約束。或者內(nèi)部監(jiān)督缺乏獨立性和權(quán)威性，流于形式，造成內(nèi)部監(jiān)督達不到應(yīng)有的效果。

三、加強和改善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)的對策

（一）營造良好的內(nèi)部控制氛圍

一個單位內(nèi)控做得好不好，關(guān)鍵是領(lǐng)導。單位領(lǐng)導對單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實施起重要作用。單位負責人要把內(nèi)控當作自己的本職工作，發(fā)揮主導和垂范作用，以自身的優(yōu)秀品格和踏實的工作作風，帶動整個團隊，重大事項由集體決策，嚴格按程序辦事，自覺遵守內(nèi)控約束，做單位內(nèi)控建設(shè)的推動者、守護者。

加強內(nèi)部控制知識培訓與學習。“工欲善其事，必先利其器”，內(nèi)控知識是做好內(nèi)控工作的武器，行政事業(yè)單位應(yīng)通過短期培訓班等形式，對全體職工進行內(nèi)控知識輪訓和考核，將考核結(jié)果與職工業(yè)績評價掛鉤。政府主管部門定期舉辦內(nèi)控研討班，加強各單位的橫向交流與合作，共同提高內(nèi)部控制水平。讓內(nèi)控管理成為人人自覺的常態(tài)。

（二）建立健全內(nèi)部控制制度

行政事業(yè)單位應(yīng)依據(jù)風險評估確定的風險點，建立內(nèi)部管理制度，定期對已建立的內(nèi)部控制制度進行再評價、再完善，從制度層面實現(xiàn)對所有關(guān)鍵風險點的控制，實現(xiàn)對經(jīng)濟活動的全面控制。

第一，系統(tǒng)地制定涵蓋本單位經(jīng)濟活動的全過程的內(nèi)部控制制度。即對本單位各類經(jīng)濟活動的業(yè)務(wù)流程進行梳理，明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，系統(tǒng)分析經(jīng)濟活動風險，確定風險點，選擇風險應(yīng)對策略。在此基礎(chǔ)上，按照《規(guī)范》要求建立預(yù)算、收入、票據(jù)、支出、債務(wù)、采購、資產(chǎn)、建設(shè)項目、合同、內(nèi)部監(jiān)督等內(nèi)部控制制度。

第二，不斷修訂完善內(nèi)部控制制度。內(nèi)控制度建立之后，應(yīng)定期進行修訂與完善，以達到不斷提高內(nèi)部控制制度執(zhí)行的效率和效果。為此，單位應(yīng)當建立健全內(nèi)部控制的監(jiān)督檢查和自我評價制度，通過日常監(jiān)督和專項監(jiān)督，檢查內(nèi)部控制實施過程中存在的突出問題、管理漏洞和薄弱環(huán)節(jié)。通過自我評價，評估內(nèi)控制度的全面性、重要性、制衡性、適應(yīng)性和有效性，從而進一步改進和完善內(nèi)控制度。同時，單位要將內(nèi)部監(jiān)督、自我評價與干部考核、追責問責結(jié)合起來，并將內(nèi)部監(jiān)督、自我評價結(jié)果采取適當?shù)姆绞接枰詢?nèi)部公開，促進自我監(jiān)督、自我約束機制的不斷完善。

第三，建立健全內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位責任制。確定內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位，明確其職責和能力要求，定期對內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員的勝任能力和工作成果進行評價，對不能勝任的人員及時作出調(diào)整，建立內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員定期輪崗制度。

（三）采取有效措施保證內(nèi)部控制制度的貫徹執(zhí)行

有效的內(nèi)部控制不但要有完善的內(nèi)部控制制度，還要采取措施加以實施和有效執(zhí)行。

首先是建立和完善風險評估機制。風險評估是內(nèi)部控制的重要環(huán)節(jié)，應(yīng)建立和完善風險評估職能機構(gòu)和風險評估機制，成立以單位領(lǐng)導掛帥的風險評估小組，作為開展風險評估工作的專門職能機構(gòu)，實施風險評估具體工作。同時，應(yīng)當建立確保風險評估小組職能有效發(fā)揮的定期評估和報告制度，將經(jīng)濟活動風險評估結(jié)果形成書面報告并及時提交單位領(lǐng)導班子，作為完善內(nèi)部控制的依據(jù)。

其次是建立內(nèi)部監(jiān)督機制。內(nèi)部審計是實現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督的重要機制，在單位內(nèi)控建設(shè)中發(fā)揮著不可替代的作用。內(nèi)部控制所要求的日常監(jiān)督、專項監(jiān)督等工作都是由內(nèi)部審計來完成。要設(shè)立專門的內(nèi)部審計機構(gòu)，配備專業(yè)人員，明確其承擔內(nèi)部控制監(jiān)督檢查的職能，代表最高權(quán)力機構(gòu)履行內(nèi)部監(jiān)督職責，以保證內(nèi)部審計機構(gòu)具有一定的獨立性。內(nèi)部審計對內(nèi)部控制制度執(zhí)行情況進行定期檢查，檢查結(jié)果與干部績效考核掛鉤，避免內(nèi)部審計流于形式。

再次是加大外部檢查作用。財政部門應(yīng)加強對各行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)與執(zhí)行情況的檢查監(jiān)督。通過檢查，督促各行政事業(yè)單位建立健全內(nèi)部控制制度并采取有效措施保證其貫徹執(zhí)行。

另外，可引入第三方檢查制度。針對行政事業(yè)單位內(nèi)控經(jīng)驗不足、專業(yè)人才有限的情況，可以充分利用社會中介組織技術(shù)力量，承擔內(nèi)控制度的設(shè)計、運行、評估等方面的專業(yè)服務(wù)。社會中介組織比如會計師事務(wù)所在長期為企事業(yè)提供內(nèi)控服務(wù)過程中，積累了豐富的經(jīng)驗，培養(yǎng)了大量的人才，具備為行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制提供服務(wù)的能力。特別對涉及面廣、社會影響大、關(guān)系國計民生的重要的行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制情況，可由政府管理部門直接規(guī)定實行年度專項審計，促進行政事業(yè)單位提高內(nèi)控水平。

（四）提高會計集中核算的信息質(zhì)量

對于實行由會計中心集中核算制度的地方，由會計核算中心負責各行政事業(yè)單位的會計核算和監(jiān)督工作，提高了工作效率，有利于保證會計核算質(zhì)量，但因會計核算中心往往是一人要負責多家單位賬務(wù)，如果財務(wù)信息不能及時傳送，會計核算的遲滯會造成會計核算中心記錄的賬與相關(guān)單位的實際情況不符的缺陷。保證財務(wù)信息真實完整即“賬實相符”是內(nèi)部控制的目標之一。實行會計集中核算制，就必須建立經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動及時向會計核算中心報送制度，尤其是資產(chǎn)的購入與處置，必須在購入或處置當月通知會計核算中心及時入賬，以保證每月出具的會計報表賬實相符。對于重要的實物資產(chǎn)，由會計核算中心或者行政事業(yè)單位牽頭定期進行對賬和盤點，發(fā)現(xiàn)盤盈、盤虧、閑置、報廢等情況要查明原因，及時進行處理，以保證賬實相符。

（五）運用大數(shù)據(jù)對內(nèi)部控制建設(shè)的支撐

行政事業(yè)單位充分運用大數(shù)據(jù)來加強內(nèi)控管理，是信息化時代的趨勢。充分利用大數(shù)據(jù)的有力支撐，加強行政事業(yè)單位的內(nèi)控建設(shè)。在控制環(huán)境方面，利用大數(shù)據(jù)有效鏈接行政部門、財務(wù)部門、業(yè)務(wù)部門、審計部門等各職能部門協(xié)調(diào)內(nèi)控，形成相互制衡的協(xié)調(diào)控制模式；在風險評估方面，大數(shù)據(jù)顯著提升了風險評估的準確性，以大數(shù)據(jù)分析對單位管理層決策偏好進行準確把握，合理降低管理層由于慣性決策而導致的決策風險；在控制活動方面，運用大數(shù)據(jù)針對控制技術(shù)、控制措施、控制效果進行實時分析，使單位控制活動更加智能化，降低控制活動風險與成本；在信息與溝通方面，運用大數(shù)據(jù)借助物聯(lián)網(wǎng)、ERP、OA等信息化平臺以及互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等技術(shù)支持，加快單位內(nèi)部控制的信息化建設(shè)步伐；在內(nèi)部監(jiān)督方面，運用大數(shù)據(jù)精準、全面分析內(nèi)部監(jiān)管的風險區(qū)域，傳統(tǒng)抽樣檢測中的風險漏洞在大數(shù)據(jù)檢測中得以彌補，同時大數(shù)據(jù)的實時性和結(jié)構(gòu)化特征可以支撐內(nèi)部監(jiān)管流程的動態(tài)建設(shè)與完善，以及監(jiān)管流程的及時反饋與糾正。

四、結(jié)語

在深化改革、擴大開放的新形勢下，代表黨和政府履行相關(guān)職能的行政事業(yè)單位承擔著重大的歷史使命，內(nèi)部控制作為行政事業(yè)單位的一項重要管理活動和制度安排，必將成為行政事業(yè)單位內(nèi)部治理的基石。內(nèi)部控制規(guī)范與否，決定著行政事業(yè)單位的管理水平以及提供公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。加強內(nèi)部控制建設(shè)，構(gòu)建良好的內(nèi)控體系，對全面提升行政事業(yè)單位綜合管理水平，預(yù)防貪污腐敗，保證公共資金分配的公平公正，防止公共資金使用中的損失浪費都具有重要的意義。各行政事業(yè)單位應(yīng)該在執(zhí)行《規(guī)范》的實踐中摸索出一套適合自己的內(nèi)部控制體系，不斷提高內(nèi)控水平，才能適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，更好履行黨和政府賦予的職能。