張藝爍

摘 要：加拿大政治基本構(gòu)架發(fā)端于英國(guó)，其國(guó)家機(jī)構(gòu)基本組織形式與主要英聯(lián)邦國(guó)家近似。議會(huì)是加拿大政治生活的中心，加拿大使用典型的議會(huì)制度。 盡管在加拿大的現(xiàn)實(shí)政治生活中，行政系統(tǒng)的政治地位日漸凸顯，并且已成為政治系統(tǒng)的主導(dǎo)力量和國(guó)家機(jī)器的動(dòng)力， 但議會(huì)仍是整個(gè)政治系統(tǒng)的基礎(chǔ)部分。 議會(huì)是立法系統(tǒng)的外殼，因而議會(huì)首先是立法機(jī)關(guān)，其首要職責(zé)在于通過(guò)制定和頒布各種法律來(lái)維護(hù)國(guó)家和國(guó)民的利益。加拿大立法機(jī)構(gòu)由眾議院和參議院組成，被稱為兩院制。政黨是議會(huì)政治中的主導(dǎo)因素，但隨著“立法政治”的衰落和“行政政治”的興起，越來(lái)越多的人將目光投向了議會(huì)的個(gè)別成員。

關(guān)鍵詞：議會(huì)制；立法機(jī)構(gòu)；政黨；議員

依據(jù)傳統(tǒng)的議會(huì)制理論，議會(huì)是加拿大政治生活的中心。加拿大政治基本構(gòu)架發(fā)端于英國(guó)，英國(guó)的政治傳統(tǒng)特別是議會(huì)制又是從君主制中演變而來(lái)，因此議會(huì)制仍保留君主制的特色。由于行政體制的權(quán)威性和合法性來(lái)自議會(huì)，議會(huì)的法律地位仍然高于政府?！叭嗣裰鳈?quán)”原則是由議會(huì)單獨(dú)體現(xiàn)的，這不同于總統(tǒng)制國(guó)家中的三權(quán)分立。盡管在加拿大的現(xiàn)實(shí)政治生活中，行政系統(tǒng)的政治地位日漸凸顯，并且已成為政治系統(tǒng)的主導(dǎo)力量和國(guó)家機(jī)器的動(dòng)力，但議會(huì)仍是整個(gè)政治系統(tǒng)的基礎(chǔ)部分。

一、議會(huì)制度簡(jiǎn)介

議會(huì)制度起源于英國(guó)，通過(guò)殖民擴(kuò)張和其他手段傳播到其他國(guó)家，成為這些國(guó)家的政體形式，主要由英聯(lián)邦國(guó)家采用。議會(huì)制度與總統(tǒng)制有關(guān)。在這一體制中，議會(huì)投票選舉確定政府內(nèi)閣，政府內(nèi)閣在履職過(guò)程中對(duì)議會(huì)負(fù)有責(zé)任。

加拿大采用典型的議會(huì)制，國(guó)家機(jī)構(gòu)的基本組織與主要的英聯(lián)邦國(guó)家類(lèi)似。立法權(quán)由議會(huì)行使，政府內(nèi)閣由議會(huì)制定，對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)。有趣的是，受英國(guó)殖民文化的影響，英國(guó)女王是加拿大國(guó)家元首，而女王的代表——總督則行使權(quán)力。當(dāng)然，加拿大和英國(guó)政治制度最大的不同在于：加拿大是聯(lián)邦制下的聯(lián)邦內(nèi)閣制度，而英國(guó)是一個(gè)單一的議會(huì)內(nèi)閣制度。

議會(huì)的基本職能是代表，代表是間接民主，因此議會(huì)代表公民行事。代議制是加拿大民主制度的基本原則，這主要體現(xiàn)在：首先，普通公民選舉產(chǎn)生平民院。平民院和參議院相區(qū)別，只有平民院才真正代表國(guó)家和人民的利益，因?yàn)樗扇嗣襁x舉產(chǎn)生，而參議院則由各種利益集團(tuán)構(gòu)成。其次，如果議會(huì)被視為一個(gè)代表的機(jī)關(guān)，那么議會(huì)制度就等同于這個(gè)意義上的代議制。平民院所代表的群體及其作用不言而喻，參議院議員是任命產(chǎn)生的，在此基礎(chǔ)上參議院代表著地區(qū)和集團(tuán)的利益。第三，議會(huì)代表性原則也體現(xiàn)在立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的結(jié)合上。立法機(jī)關(guān)即議會(huì)，而行政機(jī)關(guān)則為政府內(nèi)閣。行政部門(mén)的成員名單由議會(huì)中的多數(shù)黨擬定，因此內(nèi)閣代表議會(huì)并從議會(huì)獲得合法性。相較于總統(tǒng)制而言，總統(tǒng)的執(zhí)政合法性從選民處獲得，總統(tǒng)代表的是行政機(jī)關(guān)，而不是議會(huì)。

二、議會(huì)的歷史和沿革

加拿大議會(huì)制度始于在聯(lián)邦政府成立之前在殖民地實(shí)施代議制的嘗試。1758年新斯科舍的總督召集選舉，產(chǎn)生了加拿大歷史上的第一個(gè)立法會(huì)。當(dāng)時(shí)的代議機(jī)關(guān)是英國(guó)個(gè)殖民地普遍運(yùn)用的立法院形式，而不是按照一個(gè)全國(guó)性的代議機(jī)關(guān)來(lái)建立的。因此這時(shí)的代議機(jī)關(guān)不是稱為議會(huì)，而是立法院。當(dāng)聯(lián)邦政府于1867年成立時(shí)，議會(huì)政府已在加拿大部分地區(qū)開(kāi)展業(yè)務(wù)近20年。因此，加拿大的創(chuàng)始人只是肯定并接受了既定的制度，并在新的聯(lián)邦層面建立了一個(gè)新的制度。

早期議會(huì)民主主要體現(xiàn)在立法機(jī)構(gòu)為限制行政權(quán)力而進(jìn)行的斗爭(zhēng)。在實(shí)現(xiàn)了這一目標(biāo)后，議會(huì)繼續(xù)擴(kuò)大各立法機(jī)構(gòu)的代表性以便使其能真正代表整個(gè)國(guó)家的聲音。加拿大雖然繼承并延續(xù)了英國(guó)的政治制度，但由于社會(huì)成分不同（加拿大有相當(dāng)部分擁有選舉權(quán)的有產(chǎn)者），因此加拿大的民主斗爭(zhēng)目標(biāo)就非常明確，即要求總督和內(nèi)閣對(duì)選舉產(chǎn)生的議會(huì)負(fù)責(zé)?？梢哉f(shuō)自1867年成為政治實(shí)體以來(lái)，加拿大就有了代議制政府的立法部分，這是民主的基本保證。

議會(huì)歷史發(fā)展的一個(gè)主要組成部分反映在議會(huì)與政府之間的關(guān)系上。在加拿大建立聯(lián)邦政府的初期，政府很難控制議會(huì)。政治庇護(hù)制度使成員依附于黨的領(lǐng)導(dǎo)人的利益，因此議員的政治獨(dú)立性消失了。此外，在加拿大建立聯(lián)邦議會(huì)和省議會(huì)之后，還必須解決加拿大與英國(guó)之間的關(guān)系以及聯(lián)邦與省之間的關(guān)系。議會(huì)與政府之間的關(guān)系不是國(guó)內(nèi)政治矛盾的焦點(diǎn)。這也為形成中央權(quán)力結(jié)構(gòu)提供了機(jī)會(huì)。

雖然加拿大的議會(huì)歷史不算長(zhǎng)，但由于國(guó)內(nèi)社會(huì)組織結(jié)構(gòu)的特殊性使得改革的呼聲越來(lái)越強(qiáng)烈。特別是在二十世紀(jì)中葉以后，實(shí)施了許多改革。一些改革取得了成功，一些改革失敗了，原因在于，第一，改革面臨的挑戰(zhàn)絕不是片面的。除了長(zhǎng)期存在的傳統(tǒng)弊端，議會(huì)還面臨著其他挑戰(zhàn)，例如如何在全球化背景下妥善處理中央和地方政府之間的關(guān)系。第二，在民選代表中民主代表的統(tǒng)一方面缺乏共識(shí)。第三，人們對(duì)改革缺乏全面的理解。

三、議會(huì)的職能和組織結(jié)構(gòu)

議會(huì)是立法系統(tǒng)的外殼，因而議會(huì)首先是立法機(jī)關(guān)，其首要職責(zé)在于通過(guò)制定和頒布各種法律來(lái)維護(hù)國(guó)家和國(guó)民的利益。但加拿大議會(huì)的職能在理論和事實(shí)上有很大差別：一方面，議會(huì)授權(quán)政府或其他職能部門(mén)制定行政法規(guī)；另一方面，在具體工作中，政府是立法工作的真正組織者和領(lǐng)導(dǎo)者，議會(huì)在立法過(guò)程中只有一小部分主動(dòng)權(quán)。

立法過(guò)程很復(fù)雜，主要分為三個(gè)環(huán)節(jié)：起草和提議一項(xiàng)法案，審議并通過(guò)該法案，并批準(zhǔn)該法案以使其成為一項(xiàng)法律。議會(huì)通過(guò)的法案只有在得到總督批準(zhǔn)后才能成為法律。議會(huì)審議的議案分為兩類(lèi)：一類(lèi)是公事議案。絕大多數(shù)公告都是由政府內(nèi)閣提出的，也被稱為“政府法案”；另一類(lèi)是私事議案。私人決議只涉及地方，單位，團(tuán)體或個(gè)人的動(dòng)議。提案通過(guò)的時(shí)間長(zhǎng)短取決于許多因素：第一，同時(shí)提交的法案和其他法案的重要性和爭(zhēng)議；第二，兩院成員的組成，特別是出席會(huì)議的政府成員是否占多數(shù)；第三，政府強(qiáng)加的意志是否強(qiáng)烈以及議會(huì)是否接受；第四，程序設(shè)計(jì)是否得當(dāng)；第五，議員的心理因素等。

議會(huì)的第二個(gè)職能是財(cái)政控制。加拿大議會(huì)以威斯敏斯特模式為藍(lán)本，因此遵循英國(guó)議會(huì)通過(guò)掌握和控制財(cái)政來(lái)干預(yù)政府政策和工作的做法。但是，議會(huì)控制財(cái)政權(quán)力的權(quán)力并不意味著所有與金融有關(guān)的事項(xiàng)都由議會(huì)決定。

監(jiān)督和批評(píng)政府是加拿大議會(huì)的第三個(gè)主要職能。議會(huì)對(duì)內(nèi)閣的監(jiān)督主要有三種方式：最常用的是質(zhì)詢；最少使用但最強(qiáng)大的是投票反對(duì)政府；社會(huì)影響比較大的是設(shè)立調(diào)查委員會(huì)，調(diào)查一些選民關(guān)心的社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題等。

加拿大的立法機(jī)關(guān)由參眾兩院組成，稱為兩院制，其中眾議院又稱為平民院，代表普通民主的利益。就加拿大普通民眾而言，議會(huì)在地位和作用上等同于眾議員。眾議院的地位在某種程度上表明議會(huì)政治是眾議院政治。由于議會(huì)中政府與反對(duì)派壁壘分明，因此眾議院中存在著競(jìng)爭(zhēng)與妥協(xié)的規(guī)則，全面的法律和秩序也協(xié)調(diào)了各方之間的政治沖突。眾議院事務(wù)大體可分為五類(lèi)：常規(guī)事務(wù)，緊急事務(wù)，政務(wù)事務(wù)，議會(huì)事務(wù)和異議事務(wù)。會(huì)議的大部分時(shí)間都是公共事務(wù)，公共事務(wù)的很大一部分是政務(wù)。

參議院是加拿大議會(huì)中的另一個(gè)立法機(jī)構(gòu)，它的104名議員全部由總理任命產(chǎn)生，這在各國(guó)議會(huì)中非常罕見(jiàn)。由于總理有實(shí)權(quán)，參議院議員的任命具有強(qiáng)烈的政黨風(fēng)格。與美國(guó)參議院相比，加拿大參議院同樣以地區(qū)利益而非省級(jí)利益為代表，因此各省的席位數(shù)不相等。一旦許多人成為參議院議員，他們就會(huì)將自己視為服務(wù)于整個(gè)國(guó)家的獨(dú)立資深政治家，從而無(wú)視黨的利益。貢獻(xiàn)他們?cè)诠檬聵I(yè)方面的專業(yè)知識(shí)。這與黨的黨派障礙形成鮮明對(duì)比。

在立法方面，參議院主要負(fù)責(zé)審查和通過(guò)下議院提出的公共法案。盡管參議院擁有絕對(duì)的否決權(quán)，但它很少否決政府法案，因此參議院最重要的實(shí)際職能是修改措辭的模糊性和過(guò)于專業(yè)的規(guī)定。涉及政策制定和執(zhí)行領(lǐng)域，參議員往往也擔(dān)任重要角色。參議院下設(shè)專門(mén)委員會(huì)，負(fù)責(zé)相關(guān)部門(mén)的調(diào)查和評(píng)估工作。

四、議會(huì)中的政黨和議員

政黨是議會(huì)政治中的主導(dǎo)因素。只有反對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)人才能動(dòng)員自己的成員共同努力，打敗執(zhí)政黨。非黨派成員很難在議會(huì)中找到生存空間。加拿大現(xiàn)有政黨中較大的一方是保守黨和自由黨，除了一些小黨外，它們通常被稱為兩大政黨。執(zhí)政黨的組織，職能和特征與權(quán)力的獲得，使用和維護(hù)有關(guān)。內(nèi)閣總理和內(nèi)閣掌控著議會(huì)黨，處于議會(huì)內(nèi)部外部的黨派，則由執(zhí)政的議會(huì)黨組織主導(dǎo)。執(zhí)政黨在黨內(nèi)實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)和控制的主要手段是政府職位的分配，即所謂的帝國(guó)制度或庇護(hù)制度。 執(zhí)政黨擅長(zhǎng)通過(guò)政府機(jī)構(gòu)和程序建立內(nèi)部機(jī)制，以維持黨本身與官僚機(jī)構(gòu)和私營(yíng)部門(mén)之間的聯(lián)系。執(zhí)政黨還通過(guò)培養(yǎng)接班人和政策創(chuàng)新，形成了實(shí)現(xiàn)自我完善更新的能力。

議會(huì)和內(nèi)閣能夠正常工作運(yùn)轉(zhuǎn)的重點(diǎn)在于反對(duì)黨發(fā)揮著重要作用，然而，該國(guó)議會(huì)中的反對(duì)黨實(shí)力相對(duì)較弱，發(fā)揮作用有限。反對(duì)黨的劣勢(shì)在于不能有效對(duì)執(zhí)政黨施加影響，所擬定的公共政策很難獲得支持。這種情況是在聯(lián)邦成立后不久形成的，并一直持續(xù)到現(xiàn)在。執(zhí)政黨與反對(duì)黨之間的不平衡是嚴(yán)重的，但如果政府經(jīng)常變動(dòng)，那么這種不平衡就會(huì)相應(yīng)調(diào)整和逆轉(zhuǎn)。

在加拿大議會(huì)中，由于政黨因素起支配作用，因而議員個(gè)人尤其是后排議員很少引起人們的注意。但是隨著“立法政治”的衰落和“行政政治”的崛起，人們?cè)絹?lái)越多地將眼光投射到議員個(gè)人身上，有的學(xué)者甚至說(shuō)現(xiàn)在進(jìn)入了“議員政治”時(shí)代。作為議員個(gè)體，克服自身功能受限的有效途徑是促使自己專供某一政策領(lǐng)域甚至某一項(xiàng)具體事務(wù)。由于政府立法的增多和政府干預(yù)能力的增強(qiáng)，議員在選民與政府間的壓力越來(lái)越大，因此他們?yōu)檫x民的種種具體問(wèn)題同政府官員打交道，通常用電話或簡(jiǎn)單協(xié)商的方式來(lái)解決問(wèn)題。

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