萬昊 牛曉睿

摘 要：檢察機關(guān)作為國家專門的法律監(jiān)督機關(guān)，其參與民事公益訴訟日益成為維護社會公共利益，維護和諧社會關(guān)系的有效方式。修改后的《民事訴訟法》對于公益訴訟制度的規(guī)定，對于檢察機關(guān)拓展檢察監(jiān)督范圍、彰顯檢察監(jiān)督職能具有深層次的影響和重要意義。檢察機關(guān)在新的歷史條件下，有必要創(chuàng)新工作機制，進(jìn)一步拓展和發(fā)揮民事檢察監(jiān)督職能，從而達(dá)到保障社會公共利益的目的。

關(guān)鍵詞：檢察機關(guān);民事公益訴訟;程序設(shè)計

中圖分類號：D926.3文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）14-0135-02

作者簡介：萬昊（1986-），男，漢族，天津人，天津市武清區(qū)人民檢察院，一級檢察官;牛曉睿（1998-），女，漢族，天津人，西南政法大學(xué)法學(xué)院，2016級法學(xué)本科生。

一、檢察機關(guān)在提起民事公益訴訟方面的獨特優(yōu)勢

檢察機關(guān)擁有一支高素質(zhì)的檢察官隊伍，他們具備足夠豐富的專業(yè)知識和法律方面的專業(yè)素養(yǎng)，這對其他社會群體來說很難實現(xiàn)。同時，檢察院擁有充足的司法資源，包括人員，金錢和物資，這是其他機構(gòu)無法獲得的資源優(yōu)勢。司法資源的豐富，使得檢察院擁有更高的法律權(quán)威和制度保障，代表社會公共利益提起訴訟也就更為有利。相比其他機關(guān)或社會團體，檢察機關(guān)以其良好的專業(yè)法律隊伍和在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的地位優(yōu)勢更能承擔(dān)起提起民事公益訴訟的責(zé)任，同時也能合理安排司法資源，更好地維護公共利益，從而確保實現(xiàn)司法公正。

司法實踐中，不少侵害公共利益的案件與相關(guān)部門密不可分。有些案件同時涉及多個國家機關(guān)，部門之間有相互推諉或重復(fù)勞動的傾向，有些案件涉及地方政府的利益，往往由于受到行政干預(yù)而無法起訴。即使提起民事公益訴訟，被告通常也是行政機關(guān)或強大的財團。訴訟當(dāng)事人之間地位和實力都非常不對等。僅憑個人的法律水平與財力很難與之對抗，這與市場效益之目的與訴訟經(jīng)濟之原則也不相符。將兼具法律專業(yè)素養(yǎng)與強勢法律地位的檢察機關(guān)推出，作為訴訟主體提起民事公益訴訟，能夠有效平衡原告與被告之間的差距。此外，檢察院對這種缺乏獎勵機制的公共利益的不斷緩解也更為穩(wěn)定。并且，對此種缺乏回報機制的公共利益進(jìn)行持續(xù)的救濟，由檢察機關(guān)承擔(dān)也更具穩(wěn)定性。

二、檢察機關(guān)參與民事公益訴訟的域外經(jīng)驗

由于前期試點工作和相關(guān)司法解釋的陸續(xù)出臺，目前我國目前已經(jīng)有較為成熟的公益訴訟理論，但在民事公益訴訟方面較他國仍有值得學(xué)習(xí)的必要。

從大陸法系國家到英美法系國家，大多從立法上明確了檢察機關(guān)提起并參加維護公眾利益訴訟權(quán)。例如，在德國，公共利益代表制度是在行政訴訟中建立的。檢察官以公益代表的身份發(fā)起或參與行政法院的行政訴訟;法國檢察機關(guān)作為社會代表參與了各種公益訴訟;在英國，想要提起公益訴訟的英國公民的私人或私人組織必須征得司法部長的同意，總檢察長是唯一有權(quán)代表公眾的人;在日本，公益訴訟和檢察機關(guān)密切相關(guān)，檢察機關(guān)作為公益訴訟的公益代表人參與公益訴訟;在美國，作為公訴機關(guān)的檢察機關(guān)，肩負(fù)著主要負(fù)責(zé)刑事公訴任務(wù)和將民事訴訟置于法律授權(quán)范圍內(nèi)的兩大任務(wù)，檢察官在執(zhí)行空氣、水土污染以及危險廢棄物法等眾多方面總檢察長發(fā)揮著積極作用;在巴西，《憲法》中有條文明確賦予了該國檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的權(quán)力。

三、檢察機關(guān)對民事公益訴訟程序缺乏保護

兩高出臺司法解釋已對檢察機關(guān)提起公益訴訟的訴訟地位、出庭通知書、舉證責(zé)任、二審啟動及二審出庭人員等問題做了一般規(guī)定。但是筆者認(rèn)為公益訴訟是一個全新的領(lǐng)域，開展民事公益訴訟的程序性保障問題還需要進(jìn)行完善。

（一）訴訟費用缺乏應(yīng)有的保障

在污染環(huán)境類案件中，檢察機關(guān)在前期需要對環(huán)境被污染情況進(jìn)行鑒定以證明被告的行為已經(jīng)對環(huán)境造成了污染、對公共利益造成了損害，且二者之間存在因果關(guān)系。因此，在調(diào)查核實證據(jù)過程中，勢必會產(chǎn)生巨額的費用，例如鑒定費、專家意見費等。法律沒有對檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)對民事公益訴訟的訴訟費用保護作出規(guī)定。換句話說，法律沒有明確規(guī)定如果檢察院勝訴，法院執(zhí)行被告的賠償金、生態(tài)修復(fù)費用等是否可以列入專項資金用于專門的公益訴訟費用。但值得注意的是，日前，最高人民檢察院和生態(tài)環(huán)境部已經(jīng)簽署了文件，評估費可由評估機構(gòu)首先支付，輸者承擔(dān)負(fù)擔(dān)。這是國家層面著手解決公益訴訟相關(guān)成本的重大突破，是一個實實在在的利好舉措。

（二）調(diào)查核實權(quán)難以施展

民事公益訴訟雖然是一種特殊的新型訴訟，但是它也類似于一般程序上的民事訴訟，要有明確的訴訟請求、明確的事實證據(jù)、明確的法律規(guī)定和明確的因果關(guān)系。這些基本要素，都需要有完整的證據(jù)鏈條所支撐，必須有足夠的證據(jù)證明存在違反公益事實的情況。在生態(tài)環(huán)境和資源保護，食品和藥品民事公益訴訟案件中，都與專業(yè)術(shù)語有關(guān)，涉及到其部門的專業(yè)行規(guī)、專業(yè)操作、專業(yè)人員，檢察機關(guān)在案件審查過程中，要運用調(diào)查核實權(quán)來查清案件來龍去脈，厘清案件因果關(guān)聯(lián)，固定案件關(guān)鍵證據(jù)，這無疑給檢察機關(guān)提出了一個棘手的難題。由于檢察院在這些領(lǐng)域不善于證據(jù)收集和證據(jù)固定，這無疑會大大增加調(diào)查取證的難度，使得一些基層檢察機關(guān)在調(diào)查核實環(huán)節(jié)難以達(dá)到理想效果，更有甚者，由于證據(jù)的缺乏使得案件到了訴訟環(huán)節(jié)難以順利進(jìn)行，達(dá)不到預(yù)期訴訟請求之目的。

（三）缺乏特殊訴訟程序配置

檢察機關(guān)啟動民事公益訴訟程序的主體資格不同于其他社會團體、相關(guān)組織、個人公民等。首先，它作為公益訴訟起訴人身份參與訴訟，具有公權(quán)屬性。在民事公益訴訟案件中，檢察機關(guān)與被訴人主體之間的訴訟結(jié)構(gòu)，需要根據(jù)具體程序制定與啟動本身特征相匹配的訴訟程序的特殊法律規(guī)定，以確保公平公正。案例。平衡參與者的利益。第二，基于檢察機關(guān)同審判機關(guān)之間監(jiān)督關(guān)系，在民事公益訴訟案件中，檢察院作為提起訴訟的當(dāng)事人也接受法院的審查。如何處理好兩者之間的關(guān)系同樣需要致力于在具體的程序設(shè)置方面建立相應(yīng)的法律制度以平衡兩者之間的關(guān)系。

四、檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的程序設(shè)計

（一）建立公益訴訟基金制度

筆者認(rèn)為建立公益訴訟公益基金制度有利于上述問題的解決，由公益訴訟基金全部或部分支付上述費用。

為了“綠水青山”和“老百姓舌尖上的安全”，維護國家和社會的公共利益，彌補公共利益受損的事實是我們的公益訴訟制度設(shè)立的最終目的。鑒于公益訴訟的侵權(quán)對象是一個不明確的多數(shù)，將損害賠償金公平地分配給受影響的人或單位顯然是不現(xiàn)實的，不可操作的。筆者認(rèn)為，依法建立公益訴訟公益基金制度，將公益訴訟案件的勝訴利益交由公益訴訟公益基金協(xié)會集中管理，對受損的公共利益進(jìn)行修復(fù)，并且可以為公益訴訟案件的辦理提供費用保障。例如，天津市人民政府已經(jīng)出臺了生態(tài)環(huán)境改革實施方案，該方案就規(guī)定了將勝訴利益納入生態(tài)環(huán)保基金，屬于非稅收收入，?？顚Ｓ?。

（二）細(xì)化調(diào)查核實權(quán)的運用

兩高以司法解釋的方式賦予檢察機關(guān)擁有調(diào)查取證權(quán)，在程序構(gòu)建上是一大進(jìn)步。但是，《解釋》并沒有對檢察機關(guān)行使調(diào)查取證權(quán)的方式及程序作出細(xì)化規(guī)定，但可以適用《實施辦法》第六條第一款之規(guī)定，即采用調(diào)取相關(guān)書證物證、詢問證人、詢問專業(yè)人員、委托鑒定、評估等方式。

當(dāng)然近期最高檢又下發(fā)了《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》，其對于制發(fā)公益訴訟檢察建議調(diào)查核實時有權(quán)采取4項具體方式，這也是一種補充性質(zhì)的規(guī)定，也能表明目前國家對于公益訴訟領(lǐng)域的調(diào)查核實權(quán)的規(guī)定越來越細(xì)化。另外對于《解釋》并未對檢察機關(guān)是否可以采取強制措施調(diào)查取證作出明確規(guī)定，但是在《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》中已經(jīng)明確表示檢察機關(guān)在提出公益訴訟檢察建議辦案過程中，不能采取限制人身自由和限制財產(chǎn)的措施。其實也不難理解，在辦理民事公益訴訟案件過程中，調(diào)查取證，核實證據(jù)，不等同于職務(wù)犯罪偵查部門辦理刑事案件，這原宥于民事公益訴訟中，檢察機關(guān)出于維護公共利益的目的以公益訴訟起訴人的身份提起訴訟要求被告承擔(dān)民事責(zé)任，都屬于民事訴訟的參加者，不宜動用公權(quán)力采取強制調(diào)查措施。

《解釋》第十三條規(guī)定了訴前必經(jīng)程序，即檢察機關(guān)擬提起公益訴訟的，應(yīng)當(dāng)依法公告，公告期為三十日。在公告期間，是否可以行使調(diào)查核實權(quán)？筆者認(rèn)為，檢察機關(guān)在公告期間不宜進(jìn)行調(diào)查取證工作，若公告期間有適格主體欲提起訴訟，檢察機關(guān)只需要將案件線索移送給相關(guān)機關(guān)或社會組織即可。這樣一來也可以避免司法資源的浪費。但如果不及時進(jìn)行證據(jù)的搜集工作可能導(dǎo)致證據(jù)永久性滅失的，檢察機關(guān)可以先行調(diào)取后移送相關(guān)機關(guān)或社會組織。若公告期滿并沒有相關(guān)機關(guān)或社會組織欲提起訴訟，檢察機關(guān)即可進(jìn)行調(diào)查取證，為提起訴訟進(jìn)行準(zhǔn)備。

（三）構(gòu)建檢察機關(guān)支持起訴程序

《解釋》并未對檢察機關(guān)督促起訴和支持起訴作出相關(guān)規(guī)定。筆者認(rèn)為，現(xiàn)公益訴訟雖然已經(jīng)在全國范圍內(nèi)全面推開，最高人民檢察院在試點期間頒布的《實施辦法》其實也沒有作廢，也可再繼續(xù)適用。人民檢察院對審查終結(jié)的民事公益訴訟案件，可以依法督促法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織提起民事公益訴訟，也可以根據(jù)規(guī)定借助刑事程序自行啟動刑事附帶民事公益訴訟。當(dāng)然，民訴法上也規(guī)定了檢察機關(guān)支持起訴制度。檢察機關(guān)支持起訴加訴訟的目的在于通過對法律適用提出意見來支持處于弱勢地位的原告一方同處于強勢地位的被告一方對簿公堂。有了檢察機關(guān)的支持，原告的訴訟信心和訴訟能力都會增強，與此同時，法院的審判活動是在檢察機關(guān)的監(jiān)督下進(jìn)行的，原告先天具有的地位劣勢得以提升，能夠使民事公益訴訟雙方主體地位得以平衡，從而確保訴訟主體的等同性，真正到達(dá)了民事訴訟主體地位的公平。

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

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