陳迎欣，張凱倫

(哈爾濱工程大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150001)

0 引言

近年來，我國政府加快應(yīng)急管理建設(shè)步伐，雖然在制定法律法規(guī)、開展應(yīng)急預(yù)案、完善應(yīng)急救援隊(duì)伍與設(shè)備、健全應(yīng)急管理平臺體系等方面已經(jīng)取得長足的進(jìn)步，但是對自然災(zāi)害的有效處置和應(yīng)對僅僅靠政府的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的[1]。

目前，世界上許多國家都建立起了自然災(zāi)害應(yīng)急救助體系，國內(nèi)外學(xué)者針對應(yīng)急救助和公眾參與領(lǐng)域開展了研究。Vallance等[2]探究災(zāi)后重建階段有效的公眾參與方式，探討特定活動和參與決策之間可能存在的關(guān)系；Felix等[3]基于蒙特卡羅的啟發(fā)式算法提出災(zāi)害應(yīng)急救助的決策支持模型，對救援單位進(jìn)行有效地配置和調(diào)度，大大地減少救援階段的傷亡、經(jīng)濟(jì)損失和應(yīng)急響應(yīng)時間；Chandrasekhar等[4]發(fā)現(xiàn)社會公眾可以通過非傳統(tǒng)但有效的方式參與到災(zāi)后重建工作中，指出自然災(zāi)害可以重新平衡權(quán)力關(guān)系、為邊緣化的社會群體提供更多的參與機(jī)會；Anne等[5]分析社會組織、公共衛(wèi)生部門和應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)之間合作的有效促進(jìn)因素和障礙因素，指出隨著應(yīng)急救助培訓(xùn)活動的開展、應(yīng)急救助能力的提升和應(yīng)急救助設(shè)施的共享，社會組織在參與自然災(zāi)害應(yīng)急救助方面具有有效性和可持續(xù)性。林鴻潮[6]提出我國可以有所變通地改善制度架構(gòu)，進(jìn)行自然災(zāi)害應(yīng)急救助的專門立法，并主要依靠行政程序而非司法程序來實(shí)施應(yīng)急救助工作；謝起慧等[7]從應(yīng)急管理中的公眾參與、社交媒體的促進(jìn)作用和公眾參與的過程與結(jié)果三個維度出發(fā)，明確了公眾信息、公眾提問、政府回復(fù)率等參與過程和參與指標(biāo)，并提出了構(gòu)建有效的監(jiān)控體系、加強(qiáng)政府與社會公眾互動的建議；董天美等[8]以蘆山地震、岷漳地震、魯?shù)榈卣鹑沃卮笞匀粸?zāi)害中政府與非政府組織的互動為典型案例，總結(jié)出組織協(xié)調(diào)模式、半官方NGO協(xié)調(diào)模式和民政部門協(xié)調(diào)模式；張騫文[9]提出構(gòu)建氣象災(zāi)害應(yīng)急動員多元參與協(xié)同治理模式的主要路徑，明確各主體之間的職責(zé)，實(shí)現(xiàn)各主體之間的有效協(xié)同，共同應(yīng)對突發(fā)的氣象災(zāi)害；余永慶[10]分析公共危機(jī)治理中動員社會力量參與的必要性和重要性，指出公共危機(jī)治理中社會動員存在的主要問題并提出相應(yīng)對策；薛瑩瑩[11]從應(yīng)急社會動員的內(nèi)涵和功能出發(fā)，分析應(yīng)急動員機(jī)制的參與者，并從時間、空間和動力三個方面分析其環(huán)境約束。

由于當(dāng)前公眾參與并未形成統(tǒng)一制度，有關(guān)公眾參與方面的研究比較零散，公眾參與應(yīng)急救助還并沒有形成一個整體性研究主題，整體結(jié)構(gòu)的構(gòu)建有待完善。對于如何構(gòu)建公眾有序參與應(yīng)急救助的可行性機(jī)制尚未有全面研究，提出的對策和建議更是缺乏可操作性。因此，在我國獨(dú)特的國情下，明晰如何對公眾參與應(yīng)急救助進(jìn)行有序性評判，選定何種評判標(biāo)準(zhǔn)，使有序參與具有可行性和可操作性已成為當(dāng)務(wù)之急。

1 公眾參與自然災(zāi)害應(yīng)急救助的主體

John Clayton Thomas[12]在《公眾決策中的公眾參與》中提出了公眾參與的有效決策模型，為決策者提供了五種公共決策方式。在公眾的界定上，他認(rèn)為任何公眾團(tuán)體和個人必須要滿足兩個條件之一：一是對于解決決策問題能提供有效信息；二是能夠影響、接受和促進(jìn)決策的執(zhí)行。近年來，雖然在公眾界定的問題上還有爭議，但是從廣義上講，對于公眾的劃分基本達(dá)成一致。本文按照潛在參與作用的不同，將廣義上的相關(guān)公眾劃分為社會組織、公眾個體和企事業(yè)單位三個類型。

1.1 社會組織

社會組織是指包括社會團(tuán)體、基金會、民辦非企業(yè)單位的非營利性組織(NPO)，NPO在體制上獨(dú)立于政府，也可以稱為非政府組織(NGO)。社會組織是政府與私營企業(yè)間現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)分化的產(chǎn)物，產(chǎn)生于民間，擁有非營利性、公益性、自治性等特征，可以為自然災(zāi)害應(yīng)急救助提供各類專業(yè)化服務(wù)。社會組織在應(yīng)急救助中的主要職責(zé)是保障受災(zāi)民眾的基本權(quán)利，主要手段包括人員派遣、籌集資金、物資救援、心理援助等。社會組織擁有獨(dú)特的專業(yè)性和靈活性，因此具有不可比擬的社會動員優(yōu)勢，可以深入社會各個階層，與政府形成優(yōu)勢互補(bǔ)，使應(yīng)急救助工作更加高效。當(dāng)自然災(zāi)害發(fā)生時，社會組織充當(dāng)著政府的輔助力量、開展應(yīng)急救援，又作為主要信息和資源的提供者，全程監(jiān)督政府在自然災(zāi)害應(yīng)急救助中的工作。

1．2 公眾個體

1.2.1 普通公眾個體

普通公眾個體與家庭是社會的基本生活單元，是應(yīng)急救助中最為龐大的主體，他們既是自然災(zāi)害的直接受害者，又是應(yīng)對自然災(zāi)害的直接參與者，對個人和家庭的安全負(fù)責(zé)。這類公眾接受過應(yīng)急教育和培訓(xùn)，擁有一定的風(fēng)險意識和自救能力，并能夠積極配合社會組織，開展互救和自救。災(zāi)害來臨時，政府、社會組織等不能立刻實(shí)施有效的救援工作，這就需要公眾個體團(tuán)結(jié)起來，力所能及的為社會提供自己擁有的物資，為大規(guī)模的救援工作爭取寶貴時間，將災(zāi)區(qū)人民的生命和財(cái)產(chǎn)損失降到最低。

1.2.2 專業(yè)人士

專業(yè)人士主要指在公眾個體中的專家學(xué)者，他們雖然不在政府組織的專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍之中，但是往往擁有豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和知識，可以在災(zāi)害預(yù)防、響應(yīng)、恢復(fù)等階段提供咨詢、指導(dǎo)和建議。專業(yè)人士學(xué)識淵博，涵蓋各類學(xué)科，在災(zāi)害應(yīng)對中可以發(fā)揮自身專業(yè)優(yōu)勢，參與到應(yīng)急救助的各個環(huán)節(jié)，例如，醫(yī)學(xué)人士在應(yīng)急救助時提出醫(yī)療救護(hù)建議，為受災(zāi)人群提供醫(yī)療咨詢和幫助。專業(yè)人士擁有的知識和技能使應(yīng)急救助活動更加科學(xué)化和規(guī)范化，使政府在有效實(shí)施救援的同時，最大程度的降低應(yīng)急管理的成本。

1.2.3 企事業(yè)單位

企事業(yè)單位是指從事經(jīng)營生產(chǎn)活動的基本單元，具有國有企事業(yè)單位和私營企業(yè)單位兩種類型，包括各種組織形式的公司和企業(yè)。在自然災(zāi)害應(yīng)急救助中，企事業(yè)單位是本單位的生產(chǎn)安全和應(yīng)急管理的責(zé)任主體，同時為自然災(zāi)害應(yīng)急救助提供所需的各類物資和產(chǎn)品服務(wù)，主要負(fù)責(zé)開展本單位的應(yīng)急預(yù)案編制、組織單位內(nèi)部的應(yīng)急準(zhǔn)備服務(wù)、提高單位內(nèi)部的應(yīng)急響應(yīng)能力并提供專業(yè)的應(yīng)急服務(wù)。

2 公眾參與自然災(zāi)害應(yīng)急救助的途徑

基于羅伯特·西斯(Robrt Heath)的4R模式[13]，本文根據(jù)應(yīng)急救助活動的內(nèi)容不同，從自然災(zāi)害應(yīng)急救助生命周期的四個階段(預(yù)防階段、準(zhǔn)備階段、響應(yīng)階段、恢復(fù)階段)分別闡述相關(guān)主體的參與途徑。

2.1 自然災(zāi)害的預(yù)防和準(zhǔn)備階段

自然災(zāi)害的預(yù)防和準(zhǔn)備是指在自然災(zāi)害發(fā)生前，通過采取各種行動和措施，消除隱患，做好各項(xiàng)準(zhǔn)備工作，加強(qiáng)備災(zāi)能力，防止自然災(zāi)害帶來的損失進(jìn)一步擴(kuò)大，達(dá)到盡可能減少潛在災(zāi)害損失的目的。

災(zāi)害預(yù)防和準(zhǔn)備階段的主要任務(wù)有：進(jìn)行風(fēng)險評估，組織實(shí)施減災(zāi)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)行防災(zāi)減災(zāi)教育宣傳和培訓(xùn)，組織和參與應(yīng)急演練，制定應(yīng)急計(jì)劃和應(yīng)急預(yù)案，制定法律法規(guī)，組織應(yīng)急學(xué)習(xí)培訓(xùn)，準(zhǔn)備應(yīng)急人員、裝備和物資，發(fā)布預(yù)測、預(yù)警信息。

應(yīng)急預(yù)案的編制雖然涉及范圍廣、專業(yè)性較強(qiáng)，但是要保證充分的可行性離不開公眾參與。應(yīng)急預(yù)案編制小組可以定期舉辦座談會，針對預(yù)案的可行性、可接受性等方面聽取公眾個體和專家的意見。編制完成后，通過媒體宣傳使公眾增強(qiáng)了解。

公眾個體在自然災(zāi)害風(fēng)險評估中發(fā)揮著重要作用，可以根據(jù)個人感受為風(fēng)險識別和管理提供相應(yīng)信息，彌補(bǔ)政府的不足。同時在應(yīng)急預(yù)案演練之后，公眾個體可以以參與座談會的形式，向預(yù)案編制者提出欠缺之處，這將有助于預(yù)案的修改和補(bǔ)充。

社會組織一直扮演著公眾組織者的角色，具有一定的動員和影響能力，可以推動普通公眾積極參與到社區(qū)的災(zāi)害預(yù)防宣傳活動中來，使之學(xué)習(xí)應(yīng)急救助課程，學(xué)習(xí)自救互救知識；在政府提供災(zāi)害信息的基礎(chǔ)上，社會組織可以建立自然災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)，輔助政府完善自然災(zāi)害預(yù)警網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)政府應(yīng)對自然災(zāi)害的能力；此外，社會組織可以定期進(jìn)行應(yīng)急知識技能的集中培訓(xùn)，提高公眾的自然災(zāi)害應(yīng)急意識和自救互救能力。

企事業(yè)單位在自然災(zāi)害的預(yù)防和準(zhǔn)備階段的主要參與途徑有三方面：一是開展本單位的應(yīng)急預(yù)案編制、積極參與社區(qū)組織的應(yīng)急演練；二是提供專業(yè)應(yīng)急服務(wù)，例如，建筑型企業(yè)發(fā)揮領(lǐng)域優(yōu)勢，在施工過程中嚴(yán)格按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行抗震設(shè)計(jì)，在易發(fā)生森林火災(zāi)的區(qū)域進(jìn)行防火設(shè)計(jì)；三是按照企業(yè)的業(yè)務(wù)運(yùn)行規(guī)律制定業(yè)務(wù)持續(xù)計(jì)劃，確保在自然災(zāi)害來臨時，企事業(yè)單位能夠在第一時間迅速做出反應(yīng)，保持企業(yè)的關(guān)鍵業(yè)務(wù)能夠按照管理要求和流程持續(xù)進(jìn)行，減小自然災(zāi)害帶來的業(yè)務(wù)中斷等損失。

2.2 自然災(zāi)害的響應(yīng)階段

災(zāi)害響應(yīng)階段的主要任務(wù)有：啟動應(yīng)急預(yù)案和措施，實(shí)施緊急救援，協(xié)調(diào)各組織進(jìn)行聯(lián)動，向社會發(fā)布災(zāi)害狀況和政府的措施，恢復(fù)關(guān)鍵性公共設(shè)施項(xiàng)目。

災(zāi)害發(fā)生時，社會組織充分發(fā)揮指揮作用，加入到疏散指揮工作中，進(jìn)行廣泛的社會動員，帶領(lǐng)人民群眾緊急撤離到安置點(diǎn)；有序管理志愿者，合理調(diào)度受災(zāi)地區(qū)的人力、財(cái)力、物資資源，避免造成救災(zāi)混亂的情況；收集災(zāi)害信息，協(xié)助政府進(jìn)行有效決策；輔助專業(yè)的醫(yī)療救護(hù)團(tuán)隊(duì)，穩(wěn)定公眾心理、對傷者進(jìn)行救治和心理救助。

具備營救和搜索能力的公眾個體可以參與到救援行動中，聽從組織指揮，在保證自身安全的前提下，進(jìn)行積極救援和自救。專業(yè)人士根據(jù)自然災(zāi)害的發(fā)展情況，可以及時對救援活動提出調(diào)整意見。

企事業(yè)單位可以在政府救援力量還未到達(dá)受災(zāi)地區(qū)之時，第一時間向?yàn)?zāi)民提供救災(zāi)物資和避難場所，為災(zāi)民提供生活保障。同時與社會組織一道，通過與政府、人民軍隊(duì)的協(xié)同合作，積極開展生命救援，發(fā)揮自身優(yōu)勢，提供專業(yè)應(yīng)急救災(zāi)服務(wù)。例如，醫(yī)藥企業(yè)可以聯(lián)合醫(yī)療救災(zāi)人員共同救治傷患，科技型企業(yè)配合專業(yè)救援團(tuán)隊(duì)，利用地理信息系統(tǒng)(GIS)繪制受災(zāi)地區(qū)的全景圖，為政府救援提供幫助。

除此之外，媒體以廣播、網(wǎng)絡(luò)、電視、手機(jī)、報(bào)紙等為媒介，發(fā)布各類災(zāi)害信息，包括自然災(zāi)害的性質(zhì)、影響范圍、人員和財(cái)產(chǎn)損失情況、救災(zāi)物資信息、社會治安情況等；還可以開通實(shí)時平臺和熱線電話，在向全社會公開政府信息的同時，及時獲取公眾的反饋意見。

2.3 自然災(zāi)害的恢復(fù)階段

災(zāi)害恢復(fù)階段的主要任務(wù)有：啟動恢復(fù)計(jì)劃和措施，進(jìn)行災(zāi)后重建和修復(fù)，提供補(bǔ)償和社會救助，進(jìn)行災(zāi)后規(guī)劃和重建選址，進(jìn)行總結(jié)評估和審計(jì)，提供心理救援服務(wù)。

公眾個人可以對自然災(zāi)害事件造成的損失和生存環(huán)境的影響進(jìn)行評估，向政府提出補(bǔ)償、補(bǔ)貼和恢復(fù)重建的要求；針對在應(yīng)急疏散、醫(yī)療救護(hù)、預(yù)警信息發(fā)布等方面的不足，提供寶貴的意見。專業(yè)人士可以總結(jié)救災(zāi)物資的儲備、發(fā)放等方面的不足，對于應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行有效性的評價。

社會組織可以評估各部門之間的協(xié)調(diào)能力，積極反饋并總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，為政府提供參考，并參與到災(zāi)后重建的過程中。企事業(yè)單位可以憑借自身優(yōu)勢，援建簡易住所、簡易圖書館等公共基礎(chǔ)設(shè)施，彌補(bǔ)政府建造的臨時性住所不足、硬件設(shè)施緊張等缺陷。此外，企事業(yè)單位可以組織單位員工對災(zāi)民進(jìn)行災(zāi)后的心理健康輔導(dǎo)，舉辦愛心晚會，積極鼓勵受災(zāi)群眾振奮精神、重建和諧家園。

3 公眾有序參與的評判標(biāo)準(zhǔn)

查找總結(jié)2008—2018年自然災(zāi)害應(yīng)急救助的數(shù)據(jù)：2008年的汶川地震、南方雪災(zāi)；2009年的“天鵝”臺風(fēng)；2010年西南干旱、青海玉樹地震；2011華西秋雨災(zāi)害；2012年“7·21”特大暴雨；2013年四川蘆山地震；2014云南魯?shù)榈卣?、南方洪澇?015年南方地區(qū)洪澇風(fēng)雹、陜西山陽滑坡災(zāi)害；2016年臺風(fēng)“鲇魚”、福建泰寧縣重大泥石流災(zāi)害；2017年四川茂縣“6·24”山體滑坡災(zāi)害、四川九寨溝地震；2018年中東部暴雨洪澇災(zāi)害、南方雪災(zāi)。同時，參考《國家減災(zāi)委員會救災(zāi)工作組工作規(guī)范》、《民政部救災(zāi)應(yīng)急工作組工作規(guī)程》、《民政部救災(zāi)應(yīng)急工作規(guī)程》、《中央救災(zāi)物資儲備管理辦法》、《國家自然災(zāi)害救助物資儲備中長期規(guī)劃》、《自然災(zāi)害救助條例》、《自然災(zāi)害生活救助資金管理暫行辦法》、《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》等國家和地方關(guān)于自然災(zāi)害救助的規(guī)范、條例和制度，從四個方面提出公眾有序參與的評判標(biāo)準(zhǔn)。

3．1 公眾參與行為的有秩序性

所謂公眾參與行為的有秩序性是指，公眾在參與應(yīng)急救助活動的過程中經(jīng)過統(tǒng)一的組織和有效管理，使得社會資源得到合理配置、應(yīng)急救助的效率和效果得到提高。無秩序性的行為表現(xiàn)為：不在政府監(jiān)督之下，僅憑個人情感參與到救助活動中；不掛靠社會組織、無組織無紀(jì)律的進(jìn)行應(yīng)急救援；不聽從統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)指揮，參與行為具有較強(qiáng)的隨意性和自發(fā)性[14]。無秩序性參與行為雖然可以在一定程度上緩解自然災(zāi)害應(yīng)急救助服務(wù)中人手短缺的問題，也是公眾強(qiáng)烈參與意識的表達(dá)方式之一，但是較大的隨意性在很大程度上導(dǎo)致了應(yīng)急救助活動的無序、無效性，進(jìn)而造成救援進(jìn)度緩慢、救援人員流失的現(xiàn)象[15]。

例如2013年4月20日雅安地震，志愿者在地震發(fā)生后的一兩天內(nèi)集中涌入地震災(zāi)區(qū)，使得災(zāi)區(qū)志愿者人數(shù)爆發(fā)性增長，大量社會車輛涌向蘆山縣城，一時間蘆山縣城達(dá)到“飽和”，影響了救援、救護(hù)車進(jìn)出。

公眾參與行為的有秩序性是有序參與的重要評判標(biāo)準(zhǔn)之一，公眾做到統(tǒng)一的組織和有效管理，參與行為的有序性才能提高。

3.2 公眾參與行為的理性

所謂公眾參與行為的理性，是指公眾對于自然災(zāi)害應(yīng)急救助活動有深層次的解讀、了解應(yīng)急救助的本質(zhì)、不輕易的被其余無關(guān)的因素影響，對于自然災(zāi)害事件能做出有效判斷，并采取理智的行為面對自然災(zāi)害帶來的后果。具體來說，公眾參與行為的理性既包括“認(rèn)知理性”，即公眾能夠擁有認(rèn)識和把握應(yīng)急救助行為的本質(zhì)，能對救助行為進(jìn)行有規(guī)律地判斷，能通過邏輯和抽象思維能力認(rèn)識到救助行為的內(nèi)涵；又包括“實(shí)踐理性”，即把控自己的參與行為，不受情感上的誘導(dǎo)，理解以及體諒政府、社會組織及其他參與主體所采取的應(yīng)急救助行為。

公眾的理性來源于個體認(rèn)知和思維，受到自然災(zāi)害事件本身的特征和個體認(rèn)知的局限兩方面的約束。非理性的公眾參與行為通常表現(xiàn)為：在災(zāi)害預(yù)備和響應(yīng)階段，消極對待應(yīng)急災(zāi)害演練，不配合社區(qū)及社會組織進(jìn)行防災(zāi)減災(zāi)教育和宣傳活動；在災(zāi)害救援階段，由于認(rèn)知不足、目的模糊、受到情感上的誘導(dǎo)等原因，不與其他公眾進(jìn)行合作，甚至產(chǎn)生群體性沖突；在災(zāi)后重建階段，由于主觀利益問題沖突，提出的補(bǔ)償、補(bǔ)貼和重建要求不能與政府達(dá)成一致，于是自發(fā)聚集進(jìn)行抗議活動，更有甚者以自殺、自殘等十分極端的方式來宣泄不滿。公眾參與應(yīng)急救助的效果取決于是否具備危機(jī)應(yīng)對能力，具有良好能力的公眾能夠積極幵展自救和他救。通過對經(jīng)歷過自然災(zāi)害的250名城鄉(xiāng)居民進(jìn)行調(diào)查，得出公眾參與能力如表1所示。

公眾參與行為的理性也是有序參與的重要評判標(biāo)準(zhǔn)之一，非理性行為往往導(dǎo)致參與的無序性。公眾只有保持“認(rèn)知理性”和“實(shí)踐理性”參與到應(yīng)急救助活動中去，救助行為才能收到良好效果。

3.3 公眾參與行為的依法性

所謂公眾參與行為的依法性，是指公眾在合法的前提要求下，按照一定的程序、規(guī)范和原則參與應(yīng)急救助，實(shí)現(xiàn)參與行為的規(guī)范化、制度化和程序化[16]。社會公眾作為國家的成員，擁有自由、平等地參與社會公共事務(wù)的權(quán)利。歷史的經(jīng)驗(yàn)和數(shù)據(jù)表明，一些公眾在參與救援活動時，由于缺乏程序化意識、心理準(zhǔn)備不充分等原因，不能按照規(guī)范和程序完成政府和社會組織分配的救援任務(wù)，往往使救助服務(wù)質(zhì)量下滑，救援效果不如人意；不少志愿者對于救助流程認(rèn)識不足，對于救助資源的運(yùn)用和救助工具的使用都存在一定的認(rèn)知偏差，沒有充分發(fā)揮志愿者的作用；經(jīng)常盲目扎堆去做一些服務(wù)層級較低的工作，導(dǎo)致救援形勢十分混亂、整個受災(zāi)地區(qū)人滿為患。

表1 公眾參與能力抽樣調(diào)查表

目前，我國有很多有志愿者并沒有在志愿者協(xié)會進(jìn)行登記注冊，同時還有很多人是在危機(jī)事件發(fā)生后受社會道義和個人情感影響而產(chǎn)生一種臨時的志愿心理和行為，這些“臨時志愿者”既沒有組織掛靠，也不在政府的監(jiān)督管理之下，他們在實(shí)施志愿服務(wù)時，有很大的隨意性，往往自我意識非常強(qiáng)烈，在參與救援行動時，有明顯的個人傾向。

公眾參與行為的依法性也是有序參與的重要評判標(biāo)準(zhǔn)之一，只有按照一定的流程、規(guī)章制度和規(guī)范原則參與應(yīng)急救助，才能充分發(fā)揮公眾在應(yīng)急救助活動中的重要作用。

3.4 公眾參與行為的適度性

所謂公眾參與行為的適度性，是指公眾能夠持續(xù)、合理地參與應(yīng)急救助活動[17]。不適度的參與行為通常表現(xiàn)為：在自然災(zāi)害的初始發(fā)生階段，大批公眾涌入到救援活動中；在從事自然災(zāi)害的救助過程中，因?yàn)閷I(yè)知識的缺乏和客觀條件的制約，屢屢出現(xiàn)“幫倒忙”或根本幫不上忙的情況；在受災(zāi)地區(qū)短暫的停留后，公眾又如潮水般的撤離災(zāi)區(qū)。這種災(zāi)區(qū)人數(shù)爆發(fā)性增長的現(xiàn)象，造成了救援活動受阻、災(zāi)區(qū)道路擁堵、傷員和救援隊(duì)伍無法按時轉(zhuǎn)移等無序的現(xiàn)象。相關(guān)實(shí)踐表明，匱乏或者過度的公眾參與往往影響政府的決策效率，誘發(fā)不切實(shí)際的公眾期望，一旦參與度和期望值過高、要求或意見未能被政府采納，將導(dǎo)致政治效能感大幅降低，公眾參與的主動性下降；公眾個體和社會組織也具有一定的自利性，過高的情緒化參與往往造成政府決策缺乏民主性和合理性；此外，公眾參與程度的擴(kuò)大必然導(dǎo)致政府的參與機(jī)制運(yùn)作成本、政治社會化成本相應(yīng)增加，為了廣泛的參與到公共決策中，公眾也會增加個人成本(學(xué)習(xí)應(yīng)急知識和技能的時間、參與應(yīng)急救助的精力、時間、財(cái)力成本等)。

例如，汶川地震時很大一部分志愿者沒帶任何食品和戶外用品，只憑著一腔熱情進(jìn)入災(zāi)區(qū)，食宿都無法保障。6個人住的帳篷，最多時擠進(jìn)18名志愿者。沒有防潮墊、被子，志愿者們睡在潮濕的草地上，相互取暖。志愿者“幫倒忙”，成為被幫助的對象。

公眾參與行為的適度性也是有序參與的重要評判標(biāo)準(zhǔn)之一，公眾只有保持適度參與自然災(zāi)害應(yīng)急救助活動，災(zāi)區(qū)擁堵、受災(zāi)群眾無法轉(zhuǎn)移等無序的現(xiàn)象才能得到改善，政府的決策效率和決策的科學(xué)性才會提高。

4 結(jié)論

目前，社會公眾對于參與自然災(zāi)害應(yīng)急救助的意愿較強(qiáng)，但實(shí)際參與程度并不高，對于參與方式和參與內(nèi)容存在一定的認(rèn)知障礙和偏差，自身潛力并未得到充分的發(fā)揮，即使參與到救助活動中，參與行為也往往是無序、無效的。本文基于有效決策模型提出公眾參與自然災(zāi)害應(yīng)急救助的主體，結(jié)合4R理論提出公眾參與的途徑，并從有秩序性、理性、依法性和適度性四方面提出公眾有序參與的評判標(biāo)準(zhǔn)，為提高應(yīng)急救助效率提供參考和借鑒。