趙沛 中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院

自1988年托尼·卡斯首次提出“大數(shù)據(jù)”一詞后，在第四次科技革命的推動(dòng)下，人類社會(huì)快速進(jìn)入維克托·邁爾·舍恩伯格宣稱的大數(shù)據(jù)時(shí)代，并由此帶來(lái)思維、管理、生活方式等方方面面的變化。正如，維克托所言：大數(shù)據(jù)“是改變市場(chǎng)、組織機(jī)構(gòu)，以及政府與公民關(guān)系的方法”。[1]中國(guó)基層政府治理也由此面臨著數(shù)據(jù)化時(shí)代帶來(lái)的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。黨的十八屆五中全會(huì)吹響實(shí)施“國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”的號(hào)角，在全國(guó)范圍內(nèi)提倡應(yīng)對(duì)大數(shù)據(jù)帶來(lái)的各項(xiàng)挑戰(zhàn)，促進(jìn)基層社會(huì)治理創(chuàng)新，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

一、大數(shù)據(jù)時(shí)代基層政府社會(huì)治理面臨的挑戰(zhàn)

大數(shù)據(jù)猶如一把雙刃劍，它一方面能夠?qū)⒋髷?shù)據(jù)思維應(yīng)用到基層政府的社會(huì)治理全過(guò)程全領(lǐng)域，引起社會(huì)治理方式與手段的深刻變革，推動(dòng)社會(huì)治理的信息化、現(xiàn)代化，推進(jìn)政府與民眾和諧關(guān)系的構(gòu)建。然而，另一方面，大數(shù)據(jù)也使得基層政府在社會(huì)治理方面存在的問(wèn)題被無(wú)限放大，如果在有效時(shí)間段內(nèi)得不到合理解決將影響人民對(duì)美好生活的追求，致使民眾對(duì)政府產(chǎn)生新的不信任，質(zhì)疑其執(zhí)政能力和水平。因此，全面分析大數(shù)據(jù)給基層政府社會(huì)治理帶來(lái)的挑戰(zhàn)，是當(dāng)前擺在基層政府面前亟待解決的首要任務(wù)。

（一）數(shù)據(jù)統(tǒng)籌能力不強(qiáng)

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城市基層治理單元由“單位制”演變?yōu)椤敖志莹D社區(qū)制”，基層政府的職責(zé)范圍由此不斷擴(kuò)大?；鶎诱粌H要執(zhí)行國(guó)家公共政策，還要應(yīng)對(duì)大量社會(huì)流動(dòng)因素帶來(lái)的服務(wù)與管理方面的新問(wèn)題與難題，因此由基層政府主管的社會(huì)治理難免在面對(duì)實(shí)際問(wèn)題時(shí)略顯不足。在社會(huì)治理過(guò)程中，存在的諸如市級(jí)、區(qū)級(jí)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）級(jí)四級(jí)服務(wù)管理中信息對(duì)接不通暢等問(wèn)題，將影響市、區(qū)、街道、社區(qū)以及社會(huì)組織的協(xié)同治理。大數(shù)據(jù)時(shí)代要求快速統(tǒng)籌社會(huì)治理過(guò)程中出現(xiàn)的各種顯性數(shù)據(jù)與隱性數(shù)據(jù)，打破數(shù)據(jù)孤島，全面融合各類基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，建立一表式、關(guān)聯(lián)式數(shù)據(jù)庫(kù)，為基層政府決策提供切實(shí)可信的數(shù)據(jù)來(lái)源與依據(jù)。

（二）數(shù)據(jù)開(kāi)放與整合能力不夠

據(jù)相關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，政府擁有全社會(huì)信息資源總量的80%。[2]然而，受信息安全、管理職能、技術(shù)更新?lián)Q代等因素的影響，政府所擁有的廣泛社會(huì)信息沒(méi)能進(jìn)行有效整合并轉(zhuǎn)換為提升社會(huì)治理能力和水平的數(shù)據(jù)資源。隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代民眾將消費(fèi)領(lǐng)域的用戶體驗(yàn)遷移到對(duì)基層政府社會(huì)治理能力的要求上，政府進(jìn)行數(shù)據(jù)公開(kāi)是大數(shù)據(jù)時(shí)代社會(huì)治理的題中之義。為此，需要基層政府盡快著手進(jìn)行“開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)”方面的改革。而這勢(shì)必會(huì)要求基層政府進(jìn)行公共數(shù)據(jù)的采集、管理、使用等一系列的頂層設(shè)計(jì)與具體方案。在社會(huì)治理過(guò)程中，形成跨區(qū)域、跨科室、跨社區(qū)的指揮協(xié)調(diào)，快速反應(yīng)，在力量整合、流程再造以及全面數(shù)據(jù)一平臺(tái)流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)開(kāi)放與整合。

（三）數(shù)據(jù)應(yīng)用能力缺失與業(yè)務(wù)支撐能力不足

傳統(tǒng)基層政府在社會(huì)治理方面所收集的信息用途單一，主要是為了某項(xiàng)具體事物而收集，并為考慮到數(shù)據(jù)使用的多維性。進(jìn)入大數(shù)據(jù)時(shí)代，將有效減少信息收集次數(shù)，居民不再需要重復(fù)提供相關(guān)基礎(chǔ)信息。然而，由于數(shù)據(jù)更新停滯、維護(hù)不及時(shí)、技術(shù)實(shí)現(xiàn)方式難以達(dá)成一致等問(wèn)題，導(dǎo)致未能充分考慮在多部門(mén)、多來(lái)源數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)情況下進(jìn)行的數(shù)據(jù)分析、挖掘等應(yīng)用，使數(shù)據(jù)在對(duì)現(xiàn)有業(yè)務(wù)支撐方面的能力不足。

基層政府在社會(huì)治理方面存在的數(shù)據(jù)統(tǒng)籌、開(kāi)放、整合能力、應(yīng)用與業(yè)務(wù)支撐等能力的不足，在大數(shù)據(jù)時(shí)代將被無(wú)限放大，進(jìn)而影響民眾對(duì)基層政府的信任度，對(duì)美好生活的體驗(yàn)度。為此，有必要針對(duì)這些挑戰(zhàn)，采取針對(duì)性的對(duì)策。

二、大數(shù)據(jù)時(shí)代基層政府社會(huì)治理應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的對(duì)策

大數(shù)據(jù)給基層政府社會(huì)治理帶來(lái)了巨大挑戰(zhàn)，同時(shí)也提供了重要的機(jī)遇。新時(shí)代國(guó)家治理現(xiàn)代化要求運(yùn)用大數(shù)據(jù)思維，帶動(dòng)基層政府在社會(huì)治理流程、數(shù)據(jù)開(kāi)放管理以及科學(xué)的協(xié)同治理體系等方面的改革，促進(jìn)基層政府社會(huì)治理能力與水平的提升，滿足民眾對(duì)美好生活的需要。

（一）對(duì)基層政府社會(huì)治理進(jìn)行流程再造

大數(shù)據(jù)時(shí)代，便捷高效多元化成為公眾的基本體驗(yàn)，公眾會(huì)自然而然將這種體驗(yàn)代入到基層政府社會(huì)治理效果要求。傳統(tǒng)的社會(huì)治理中存在的重復(fù)收集信息行為、現(xiàn)場(chǎng)辦事行為、統(tǒng)一的欠缺靈活性的辦事行為等，將不可避免地被公眾所抱怨。為此，需要以大數(shù)據(jù)時(shí)代用戶體驗(yàn)為中心，推動(dòng)基層政府進(jìn)行服務(wù)流程再造。一是采取自下而上的模式創(chuàng)新社會(huì)治理制度，積極回應(yīng)公眾的多元需求；二是運(yùn)用大數(shù)據(jù)思維，審視現(xiàn)有的社會(huì)治理運(yùn)行體系，結(jié)合現(xiàn)代數(shù)據(jù)技術(shù)精簡(jiǎn)、優(yōu)化基層政府社會(huì)治理流程，構(gòu)建良好用戶體驗(yàn)的社會(huì)治理方案。

（二）推動(dòng)基層政府社會(huì)治理數(shù)據(jù)開(kāi)放建設(shè)

大數(shù)據(jù)的一個(gè)基本特征即是開(kāi)放共享，促進(jìn)數(shù)據(jù)有效使用。受制于行政管理的條塊分割、基層事務(wù)復(fù)雜多變等原因，提升基層政府社會(huì)治理能力必然要求推進(jìn)基層政府社會(huì)治理數(shù)據(jù)開(kāi)放建設(shè)。一是要應(yīng)盡快研究設(shè)計(jì)基層政府社會(huì)治理領(lǐng)域的開(kāi)放公共數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略及涉及相關(guān)部門(mén)，如街道、社區(qū)、社會(huì)組織等數(shù)據(jù)開(kāi)放的路線圖和時(shí)間表；二是運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，構(gòu)建起包含基層政府、社區(qū)、社會(huì)組織和公眾在內(nèi)的數(shù)據(jù)共享平臺(tái)；三是擬定數(shù)據(jù)開(kāi)放共享所涉及的信息安全、公民隱私、使用權(quán)限及優(yōu)先級(jí)等配套的法律法規(guī)，促進(jìn)數(shù)據(jù)安全開(kāi)放。

（三）建立多維協(xié)同體系推進(jìn)數(shù)據(jù)共建共享

黨的十八屆五中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要“構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局”，[4]為大數(shù)據(jù)時(shí)代基層政府的現(xiàn)代化社會(huì)治理指明了方向。即，在社會(huì)治理過(guò)程中，基層政府既要重視執(zhí)政黨和政府的頂層規(guī)劃地位，又要兼顧群眾與社會(huì)力量。換言之，大數(shù)據(jù)時(shí)代基層政府社會(huì)治理是一個(gè)多方協(xié)作，共建共享的新型社會(huì)治理模式，顛覆了傳統(tǒng)基層社會(huì)治理主體的單一性，引起基層政府社會(huì)治理主體、客體、過(guò)程、運(yùn)行機(jī)制、考核評(píng)價(jià)等多方面的變革。一是堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)下的基層政府的主導(dǎo)地位，做好數(shù)據(jù)采集、使用、信息安全、部門(mén)業(yè)務(wù)規(guī)劃等方面的頂層設(shè)計(jì)；二是建立廣大群眾廣泛參與機(jī)制，將大數(shù)據(jù)運(yùn)用到群眾日常工作生活中，讓群眾參與大數(shù)據(jù)社會(huì)治理的共建過(guò)程，并以群眾滿意為共享目標(biāo)；三是多方調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，建立社會(huì)組織、企業(yè)、社團(tuán)等社會(huì)力量共建共享機(jī)制?？傮w而言，構(gòu)建起政府、民眾、社會(huì)力量多維協(xié)同體系，推進(jìn)數(shù)據(jù)共建共享的社會(huì)治理格局，破解新時(shí)代廣泛存在的人民群眾對(duì)美好生活的追求與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)不平衡之間的矛盾。

三、結(jié)語(yǔ)

改革開(kāi)放40多年來(lái)，中國(guó)基層政府社會(huì)治理模式發(fā)生巨大變化?？傮w而言，這一變化反映了改革開(kāi)放所引發(fā)的“政黨－政府―市場(chǎng)―社會(huì)―公民”權(quán)力結(jié)構(gòu)變革。大數(shù)據(jù)時(shí)代下，民眾這一權(quán)力主體的影響力日益凸顯，中國(guó)基層政府社會(huì)治理面臨著傳統(tǒng)與現(xiàn)代、治理主體一元與多元、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)單一與多元等方面的挑戰(zhàn)，迫切要求基層政府主動(dòng)適應(yīng)時(shí)代的要求與人民的期望，應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，采取相應(yīng)的措施，提升人民群眾的幸福感。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“必須堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，把增進(jìn)人民福祉，促進(jìn)人的全面發(fā)展作為發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”。[4]在大數(shù)據(jù)時(shí)代，基層政府在社會(huì)治理領(lǐng)域存在的數(shù)據(jù)統(tǒng)籌、開(kāi)放、整合、應(yīng)用及業(yè)務(wù)支撐等能力的不足極易被放大。為此，基層政府應(yīng)積極運(yùn)用大數(shù)據(jù)思維，適應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代要求，對(duì)基層政府社會(huì)治理進(jìn)行流程再造，建立科學(xué)的數(shù)據(jù)開(kāi)放管理體系，建立政府、社會(huì)、民眾共同參與的多維協(xié)同的數(shù)據(jù)共建共享體制，將以人民為中心的發(fā)展思想落實(shí)到為民服務(wù)的頂層設(shè)計(jì)與具體事項(xiàng)中，推動(dòng)基層政府社會(huì)治理方式的全方位變革，推進(jìn)國(guó)家治理能力和治理水平的現(xiàn)代化。