王樹華 宋穎弘

黨的十九大提出“實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”“建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制”。長三角地區(qū)在區(qū)域一體化發(fā)展過程中呈現(xiàn)出區(qū)位優(yōu)勢互補、功能要素融合和區(qū)域創(chuàng)新協(xié)同等重要特征。同時，也應(yīng)該清醒地認識到，當(dāng)前長三角地區(qū)公共安全在新時期呈現(xiàn)出新變化、新特點，給公共安全治理帶來了新壓力、新挑戰(zhàn)，迫切需要在長三角區(qū)域一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略的新形勢下提出新思路、新舉措。

長三角公共安全形勢呈現(xiàn)新變化、面臨新挑戰(zhàn)

長三角地區(qū)涵蓋上海市、江蘇省、浙江省和安徽省一市三省，以占全國16%的人口和2.2%的土地，貢獻了全國近四分之一的經(jīng)濟總量，已成為國家經(jīng)濟發(fā)展的重要載體和依托。當(dāng)前，隨著長三角區(qū)域發(fā)展一體化上升為國家戰(zhàn)略，作為區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的重要保障，公共安全特別是跨區(qū)域公共安全的重要性進一步凸顯，各領(lǐng)域?qū)舶踩枨蟛粩嗌仙５珡目傮w上看，當(dāng)前長三角地區(qū)公共安全形勢依然比較復(fù)雜，公共安全治理任務(wù)依然比較繁重。

首先，從國際發(fā)展經(jīng)驗看，當(dāng)一個地區(qū)的城市化率超過60%時，城市將進入快速發(fā)展期，同時也是人口、資源、公共衛(wèi)生、環(huán)境等因素的社會矛盾制約比較嚴重、突發(fā)性災(zāi)害極易發(fā)生的時期。目前，長三角地區(qū)的城市化率接近70%，正處于城市化的快速增長期和社會矛盾凸顯期。其次，從區(qū)域人口結(jié)構(gòu)來看，在長三角地區(qū)生活、就業(yè)、學(xué)習(xí)或經(jīng)商的外地和外籍人員數(shù)量相對較多并來源復(fù)雜。據(jù)統(tǒng)計，近年來長三角地區(qū)流動人口近5000萬人，外來人口和社會弱勢群體對公共服務(wù)的訴求與政府供給之間的矛盾在部分地區(qū)逐漸顯現(xiàn)。再次，網(wǎng)絡(luò)通信詐騙等新型犯罪不斷增多，但網(wǎng)絡(luò)金融、電子支付等領(lǐng)域仍存在監(jiān)管盲區(qū)，對公共安全治理提出了新的挑戰(zhàn)。

長三角公共安全治理存在的突出問題

傳統(tǒng)的以行政區(qū)域內(nèi)部自防自控為主的工作模式已不能有效應(yīng)對長三角當(dāng)前錯綜復(fù)雜的公共安全形勢，突出體現(xiàn)為兩大問題：一是公共安全治理“系統(tǒng)性”不夠;二是行政區(qū)之間公共安全治理“協(xié)同性”不夠。

公共安全治理“系統(tǒng)性”不夠。一是長三角各地總體規(guī)劃更多側(cè)重于經(jīng)濟與社會發(fā)展，缺乏對公共安全風(fēng)險防范的統(tǒng)籌考慮。同時，各地對公共安全的政策實踐僅僅集中在一般應(yīng)急管理和防災(zāi)減災(zāi)層面，而從區(qū)域可持續(xù)發(fā)展和安全發(fā)展的角度對公共安全進行全方位的戰(zhàn)略部署仍顯不夠。二是各地防災(zāi)規(guī)劃大多側(cè)重于專項防災(zāi)，缺乏對整體防災(zāi)意識的系統(tǒng)把握。這實際上是一個全國普遍性存在的問題。雖然從國家到各省、市地方政府都出臺了綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃，但從各地實際情況來看，多數(shù)地方的防災(zāi)規(guī)劃涉及城市空間的內(nèi)容分散于各單災(zāi)種規(guī)劃中，且涉及的內(nèi)容多是針對某個功能空間體系的局部研究，忽略了城市空間系統(tǒng)的整體防災(zāi)研究。一旦發(fā)生連鎖性的城市公共安全事件，現(xiàn)有的防災(zāi)設(shè)施便難以從整體上提供城市的安全保障。

公共安全治理“協(xié)同性”不夠。一是對應(yīng)急資源的利用管理缺乏區(qū)域協(xié)同。當(dāng)前長三角地區(qū)在突發(fā)事件應(yīng)急協(xié)作方面雖取得一定成效，但各行政區(qū)域之間的突發(fā)事件協(xié)調(diào)機制仍然不夠完善，跨區(qū)域突發(fā)公共事件“應(yīng)而不急、聯(lián)而不動”現(xiàn)象仍然存在。二是對新型犯罪的監(jiān)督管理缺乏區(qū)域協(xié)同。尤其是對于網(wǎng)絡(luò)金融、電子支付等領(lǐng)域的監(jiān)督管理仍然存在一定“盲區(qū)”，對人民群眾財產(chǎn)安全和利益的侵害難以全過程監(jiān)控和追溯。

多措并舉，加快構(gòu)建一體化的長三角公共安全防控體系

公共安全防控體系建設(shè)是一項系統(tǒng)工程。從結(jié)構(gòu)層次來看，公共安全處在承上啟下的地位，下有個體、企業(yè)、團體等私域安全，上有國家安全;從參與主體來看，公共安全既包括履行監(jiān)管責(zé)任的政府，也包括承擔(dān)主體責(zé)任的企業(yè)，還包括發(fā)揮重要作用的社會力量。在安徽蕪湖召開的2019年度長三角地區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)座談會明確提出，要堅持以樹立“一體化”意識和“一盤棋”思想為重點，進一步構(gòu)建多主體、多領(lǐng)域、多層次的工作推進機制。

因此，有效推進長三角地區(qū)公共安全治理，必須立足公共安全的系統(tǒng)屬性，緊扣“一體化”和“高質(zhì)量”兩個關(guān)鍵，用系統(tǒng)思維與系統(tǒng)方法指導(dǎo)公共安全防控體系構(gòu)建。要科學(xué)分析公共安全形勢的新變化、新特點，以習(xí)近平總書記關(guān)于長三角區(qū)域一體化發(fā)展重要指示要求為指引，從全局視野和長遠角度對公共安全防控體系的各要素、各領(lǐng)域進行統(tǒng)籌規(guī)劃，做好公共安全體系建設(shè)的頂層設(shè)計和戰(zhàn)略部署，著力構(gòu)建一體化的長三角公共安全防控體系。

規(guī)劃引領(lǐng)，實現(xiàn)公共安全防控科學(xué)化。將公共安全納入長三角經(jīng)濟社會發(fā)展的總體規(guī)劃中，在制定長三角地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃的同時，同步制定公共安全規(guī)劃。確立安全規(guī)劃在區(qū)域整體發(fā)展規(guī)劃中的剛性地位，克服只考慮經(jīng)濟因素而忽視公共安全防控的傾向。

制度先行，實現(xiàn)公共安全防控法治化。公共安全工作的效能來源于科學(xué)完備的制度保障。為此，要在城市群層面建立覆蓋全面、內(nèi)容科學(xué)、程序嚴密、配套完備、有效管用的公共安全制度體系。制度的生命力在于嚴格的、不折不扣的執(zhí)行。為此，要提高政府各部門對公共安全制度的熟知度和認同度，讓制度真正成為各部門開展公共安全工作的行為規(guī)范和行動準則。

防治結(jié)合，實現(xiàn)公共安全防控長效化。進一步健全長三角公共安全應(yīng)急管理體制和社會治安防控體系，做到“預(yù)防為主、防治結(jié)合”，把主要公共安全資源投入到事前監(jiān)督檢查上，盡量杜絕人為的公共安全事故，盡量降低自然安全事故所帶來的損失，切實做到“重防范”;在公共安全事故發(fā)生后，要積極采取措施，制定科學(xué)及時的處理方案，切實做到“重治理”。

部門協(xié)同，實現(xiàn)公共安全防控聯(lián)動化。傳統(tǒng)的公共安全工作，是一種“各人自掃門前雪”的部門化、碎片化管理模式，部門業(yè)務(wù)分割、政府部門分割，公共安全體系各個子系統(tǒng)自成一體，相互獨立，無法發(fā)揮整體合力作用。以系統(tǒng)化思維推動長三角地區(qū)公共安全治理，必須著力于構(gòu)建“橫向協(xié)同”的公共安全應(yīng)急聯(lián)動反應(yīng)機制，充分利用和發(fā)掘各領(lǐng)域知識、各方面信息、各種技術(shù)手段，建立統(tǒng)一指揮、分工明確、信息共享、協(xié)同聯(lián)動的工作機制。推動重點部位聯(lián)動防控、重大風(fēng)險聯(lián)動穩(wěn)控和重要領(lǐng)域聯(lián)動管控，提升聯(lián)動指揮能力。加強重要情報和情況信息通報，啟動建設(shè)長三角一體化情報指揮聯(lián)動工作平臺。健全跨區(qū)域公共安全信息收集與快速響應(yīng)機制，細化完善情報線索傳遞、核查、反饋機制，提升核查處置聯(lián)動能力。

區(qū)域協(xié)調(diào)，實現(xiàn)公共安全防控一體化。加強公共安全治理一體化，構(gòu)建跨區(qū)域的協(xié)調(diào)管理體制必不可少。推動長三角地區(qū)在突發(fā)自然災(zāi)害防治、重大風(fēng)險防范化解、污染聯(lián)防聯(lián)治、群體性事件應(yīng)對、新型犯罪處治等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)“城市群與城市”“城市與城鎮(zhèn)”“城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村”三個層級的協(xié)同，實現(xiàn)“人員”“設(shè)施”“行動”三個方面的聯(lián)動，將公共安全治理工作網(wǎng)絡(luò)覆蓋到都市圈每一個角落，精準清除公共安全治理“盲區(qū)”。

教育引導(dǎo)，實現(xiàn)公共安全防控社會化。公共安全知識涉及社會生活的各個領(lǐng)域，對公共安全管理具有持久、潛在的影響。要加強公共安全知識的宣傳、教育、培訓(xùn)和演練，提高大眾的安全意識和安全素養(yǎng)，奠定安全文化建設(shè)的社會基礎(chǔ)。此外，針對長三角地區(qū)人口密集、城市化程度高的特點，應(yīng)進一步理順和優(yōu)化各行政區(qū)域公共安全防控體系，注重對安全風(fēng)險點和突發(fā)性安全事件防控并重的同時，建立兼顧政府主導(dǎo)和社會參與的多主體公共安全治理方式，整合都市圈內(nèi)各層次各類型職能部門，從政策層面吸引、激勵社會組織積極參與其中，在多主體參與的前提下倡導(dǎo)并建立不同參與主體之間的平等交流、協(xié)商合作的互動模式。

（作者單位：江蘇省社會科學(xué)院）

責(zé)任編輯：包詠菲