朱笑笑

摘 要 征地沖突頻發(fā)，征地效率低下，這源于政策營(yíng)銷缺失帶來(lái)的征地政策認(rèn)知偏差。政策認(rèn)知偏差帶來(lái)政策主客體之間的執(zhí)行誤差，影響政策推進(jìn)與執(zhí)行。本文從4P理論入手，從產(chǎn)品、價(jià)格、渠道、宣傳4個(gè)層面分別探討征地政策營(yíng)銷的優(yōu)化機(jī)制，為征地過(guò)程的順利推進(jìn)提供新的思路。

關(guān)鍵詞 4P理論 征地政策 政策營(yíng)銷

2018—2030年，我國(guó)還將有超過(guò)5000萬(wàn)畝的耕地被占用。征地對(duì)于農(nóng)民來(lái)講，不僅意味著失去土地，更重要的是失去了生活的最后保障，極易造成農(nóng)民的不滿，使其產(chǎn)生抵觸、抵抗心理，甚至引發(fā)征地沖突。近年來(lái)，除政策自身不合理所誘發(fā)征地沖突之外，由于政策普及、政策宣傳不到位帶來(lái)的政策認(rèn)知偏差導(dǎo)致征地政策執(zhí)行障礙，甚至發(fā)生沖突影響社會(huì)穩(wěn)定的事件屢見(jiàn)不鮮。如何將征地政策更好地貫徹落實(shí)到群眾中，這一問(wèn)題亟待解決。

一、文獻(xiàn)回顧

政策營(yíng)銷產(chǎn)生于20世紀(jì)80年代，由政策和營(yíng)銷兩個(gè)不同學(xué)科的概念組合而成?！罢咭话闶侵笇?duì)社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配，涉及政府管理或者公共事務(wù)管理，屬于公共管理的研究范疇;而營(yíng)銷涉及對(duì)企業(yè)所生產(chǎn)的產(chǎn)品或服務(wù)的銷售管理，屬于工商管理的研究范疇?！盵1]用政策營(yíng)銷的思維解決政策傳播的問(wèn)題，引起廣泛的討論與關(guān)注。就已有研究來(lái)看，學(xué)術(shù)界將政策營(yíng)銷研究的興起歸因于營(yíng)銷觀念的擴(kuò)大和新公共管理運(yùn)動(dòng)。

如何定義政策營(yíng)銷，不同的學(xué)者從不同的角度進(jìn)行了自己的解釋。荷蘭學(xué)者伯馬（Buurma）認(rèn)為，政策營(yíng)銷是“政府通過(guò)一系列的方案與實(shí)踐，促使社會(huì)行動(dòng)者與其進(jìn)行交易活動(dòng)的總和，政府通過(guò)提供社會(huì)行動(dòng)者可以接受的政策工具，要求其回應(yīng)以相應(yīng)的社會(huì)行動(dòng)或者其他交易行為，最終促使雙方實(shí)現(xiàn)各自的目標(biāo)”。[2]這種觀念更多的是將政策營(yíng)銷視為一種政策動(dòng)員和政策宣傳的工具，強(qiáng)調(diào)政府與公眾的有機(jī)互動(dòng)及合作共贏，忽視了政策管理的重要性。臺(tái)灣學(xué)者在國(guó)外研究的基礎(chǔ)上，更加重視政府的主導(dǎo)作用，系統(tǒng)論述了政策營(yíng)銷。章興鳴認(rèn)為“公共政策營(yíng)銷是一種顧客（公眾）導(dǎo)向的管理理念與方法體系，即把公眾視為顧客，以顧客需求為出發(fā)點(diǎn)，以實(shí)現(xiàn)顧客價(jià)值為目標(biāo)，以顧客滿意度為衡量標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)創(chuàng)造性的溝通和遞送公共服務(wù)持續(xù)滿足顧客需求來(lái)實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)”。[3]綜上，政策營(yíng)銷強(qiáng)調(diào)政策主體在政策過(guò)程中樹(shù)立顧客（政策客體）導(dǎo)向的理念，運(yùn)用企業(yè)營(yíng)銷的理念指導(dǎo)政策的推廣與執(zhí)行，提高政策的認(rèn)知度、認(rèn)可度及政策客體的滿意度，實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行與政府形象的雙重提高。

二、4P視野下現(xiàn)行征地政策營(yíng)銷的缺陷

（一）產(chǎn)品與現(xiàn)實(shí)脫軌

4P理論認(rèn)為，產(chǎn)品是營(yíng)銷的源頭，產(chǎn)品決定營(yíng)銷效果，能滿足顧客需求的產(chǎn)品才能占據(jù)有利的市場(chǎng)地位。首先，政策制定過(guò)程中缺乏公眾參與，導(dǎo)致政策不能滿足客體需求?！罢谥贫ㄕ?、法規(guī)以及措施等時(shí)往往從自己的角度考慮，對(duì)公眾的需求考慮較少”，[4]將政策客體排除在政策制定過(guò)程之外，執(zhí)行效果必將與預(yù)期效果出現(xiàn)較大偏差，甚至發(fā)生沖突。其次，制度缺失導(dǎo)致客體權(quán)益無(wú)法得到保障。新政策的出臺(tái)必將隨著相關(guān)法律法規(guī)的誕生，但是相關(guān)文件的法律規(guī)定或是太過(guò)抽象不便操作，或是針對(duì)性不強(qiáng)，又或是威懾力不夠，無(wú)法構(gòu)建征地的法律體系，影響征地過(guò)程的有效執(zhí)行。

（二）價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)不明確

國(guó)家的《土地管理法》規(guī)定，征地賠償涉及土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、附著物及青苗補(bǔ)助費(fèi)各方各面，各省、自治區(qū)、直轄市有權(quán)規(guī)定自己的標(biāo)準(zhǔn)。中央將權(quán)力下放，各級(jí)政府從確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)更多的是統(tǒng)籌本地區(qū)的全面發(fā)展出發(fā)，既要協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)水平，又要顧及貧富差距，將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)劃定在自認(rèn)為合理的水平。而失地農(nóng)民由于其“經(jīng)濟(jì)人”特性，再加上從未擁有如此輕松的獲得金錢(qián)的機(jī)會(huì)，失去了自我，漫天要價(jià)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出土地補(bǔ)償水平，甚至超出政府的承受能力。雙方就此僵持不下，政策執(zhí)行的時(shí)間成本大幅增加，造成政策資源浪費(fèi)，影響政策執(zhí)行。

（三）渠道單一

渠道策略作為降低營(yíng)銷成本、增強(qiáng)核心競(jìng)爭(zhēng)力的存在，不局限于一種模式，但是我們的政府傾向于一種模式走到底的方法，認(rèn)為中途做出改變與調(diào)整是承認(rèn)政府決策不完善的表現(xiàn)，寧愿以一種低效率的方法，也絕不進(jìn)行更改，政策營(yíng)銷也是如此。目標(biāo)群體的多樣性要求營(yíng)銷主體靈活多變，適應(yīng)客體變化，緊跟市場(chǎng)腳步，單一的渠道必然無(wú)法滿足。渠道出現(xiàn)問(wèn)題，營(yíng)銷時(shí)間拉長(zhǎng)，營(yíng)銷效率低下，成本增加，資源浪費(fèi)等一系列問(wèn)題，導(dǎo)致?tīng)I(yíng)銷效果大打折扣。

（四）宣傳效果差

良好的宣傳一定是投入少，見(jiàn)效快，效率高，效果好。當(dāng)前，我們的政府在進(jìn)行政策宣傳時(shí)，更多的是追求淺層的效果，認(rèn)為只要將政策普及到每一類客體即可，客體的政策認(rèn)知、政策執(zhí)行與政府無(wú)關(guān)，政府只是起到傳播者的作用。但是，在實(shí)際的政策執(zhí)行中，由于政策認(rèn)知偏差導(dǎo)致與預(yù)期效果相去甚遠(yuǎn)都是司空見(jiàn)慣的情況，嚴(yán)重影響政策執(zhí)行，這些情況都可以從政府宣傳中找到合理解釋。投入大量政治資源進(jìn)行宣傳，但是收效甚微，事倍功半，政府宣傳工作的效果還有巨大的提升空間。

三、征地政策營(yíng)銷的4P策略

（一）產(chǎn)品策略的優(yōu)化

首先，政策制定要建立在充分考慮政策客體的利益的基礎(chǔ)上。征地是涉及多群體的政府活動(dòng)，尤其還與較多客體發(fā)生經(jīng)濟(jì)關(guān)系，更應(yīng)當(dāng)充分尊重客體的利益表達(dá)。政府主導(dǎo)的土地征收活動(dòng)使得被征地農(nóng)民被排除在征地過(guò)程之外，農(nóng)民始終處于弱勢(shì)地位，被迫接受政府的意志，無(wú)法達(dá)成共識(shí)。“沒(méi)有社會(huì)成員的強(qiáng)政治認(rèn)同就沒(méi)有政治體系的強(qiáng)權(quán)威性和強(qiáng)穩(wěn)定性。”同理，沒(méi)有強(qiáng)烈的政策認(rèn)同就無(wú)法促成高效的政策執(zhí)行。在政策制定過(guò)程中，首先，政府應(yīng)該在民眾參與的基礎(chǔ)上，允許民眾利益表達(dá);整合各相關(guān)群體的利益，制定合情合理的政策。政策客體的參與是為了增強(qiáng)政策合理性，不是決定政策，政府在公眾參與和利益表達(dá)中要進(jìn)行適當(dāng)控制。其次，建立健全完善的制度保障。如何保障失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生活成了征地的另一難題?！耙⒂行У姆稍贫?，引導(dǎo)被征地農(nóng)民學(xué)會(huì)運(yùn)用法律思維和法治方式解決征地矛盾和沖突?！蓖晟频纳鐣?huì)保障體系是化解征地沖突、解決農(nóng)民后顧之憂的重要措施，對(duì)維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定至關(guān)重要。完善的生活保障制度、醫(yī)療保障制度以及就業(yè)制度，從農(nóng)民生活最基本的3個(gè)方面確保農(nóng)民在失去土地之后仍然不用為生計(jì)擔(dān)憂。

（二）正確使用價(jià)格策略

遵守政策的代價(jià)與征地補(bǔ)償金相適應(yīng)的原則，建立健全土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。征地補(bǔ)償金的標(biāo)準(zhǔn)如何界定，是征地過(guò)程的又一難題。根據(jù)國(guó)家相關(guān)文件，征地賠償金涉及農(nóng)民土地?fù)p失的各個(gè)方面，土地補(bǔ)助、青苗補(bǔ)助、附著物補(bǔ)助和安置補(bǔ)助等幾大類，但是，“每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的四至六倍”，標(biāo)準(zhǔn)明顯過(guò)低，按照此類標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法保障農(nóng)民之后的生活。隨著中央權(quán)力下放，近年來(lái)，各地政府可以因地制宜地制定本地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)，試圖更好地補(bǔ)償農(nóng)民的損失。在探求新標(biāo)準(zhǔn)的過(guò)程中，允許農(nóng)民的利益表達(dá)，制定雙方都滿意的、并且能一直延續(xù)使用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。公用土地大多數(shù)是農(nóng)村集體的非耕地，一般是政府提供的休閑場(chǎng)所，是為了追求更高層次的生活，是日常生活的補(bǔ)充和完善，即使沒(méi)有，也不會(huì)影響正常的生活。未失地農(nóng)民在土地依然留存的情況下分得賠償金，只是出讓部分利益，何樂(lè)而不為呢？但是，如果未失地農(nóng)民的賠償金過(guò)多，更容易加深失地農(nóng)民的相對(duì)剝奪感，極易導(dǎo)致不滿與沖突。因此，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定應(yīng)當(dāng)是有梯度的，是可以存在合理差距的。

（三）渠道策略多樣化

政府在確定營(yíng)銷渠道時(shí)，需要統(tǒng)籌兼顧，多種渠道齊發(fā)力。征地政策的直接渠道即為政府在政策制定之后以法律或文件的形式進(jìn)行自上而下的傳達(dá)。直接的渠道可以保證政策信息的傳達(dá)準(zhǔn)確無(wú)誤，傳遞時(shí)效較快。同時(shí)，政府作為政策信息的主要傳播者，政策的權(quán)威性較強(qiáng)，能提高公眾對(duì)政策的重視，但是不利于公眾對(duì)政策的理解，尤其征地政策的目標(biāo)群體大部分是農(nóng)民。與正式渠道相反，非正式渠道是有其他環(huán)節(jié)介入的方式，需要中間商參與進(jìn)來(lái)。政策營(yíng)銷中最常見(jiàn)的中間商就是社會(huì)輿論。

（四）宣傳策略的科學(xué)化

首先，借助人際宣傳的力量。人際傳播是當(dāng)下所有可用的傳播手段中最為高效且經(jīng)濟(jì)的。征地政策面向廣大社會(huì)公眾，政策普及是必不可少的步驟，如何在較短時(shí)間內(nèi)將政策滲透給每一位公眾是政策執(zhí)行的首要因素。政府在政策客體中選擇話語(yǔ)權(quán)較重的公眾率先進(jìn)行政策解釋與普及，然后由這一部分人將政策傳遞給組織中的其他人，形成傳播的鏈?zhǔn)椒磻?yīng)，達(dá)到政策普及的作用。其次，充分利用工具進(jìn)行宣傳。隨著互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的到來(lái)，宣傳也不再局限于傳統(tǒng)的報(bào)紙、電視、廣播線下形式，以互聯(lián)網(wǎng)為依托的線上宣傳成為新興力量，線上線下有機(jī)互動(dòng)模式為產(chǎn)品營(yíng)銷提供新的思路。政府根據(jù)征地政策的著重點(diǎn)、政策目標(biāo)群體的特征，線上線下全面投放，既能保證宣傳的覆蓋面足夠廣，又能實(shí)現(xiàn)政策主客體的有機(jī)互動(dòng)。最后，電子政務(wù)平臺(tái)的利用。電子政府作為網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的產(chǎn)物，掀起了電子政務(wù)的熱潮?！半娮诱?wù)提高了政府的管理水平，加強(qiáng)了公眾政府的監(jiān)督，提高了行政效率，規(guī)范了政府行為，大幅度提高了政府的服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平。”建設(shè)電子政務(wù)不僅可以實(shí)現(xiàn)政府服務(wù)的信息化，提高服務(wù)效率，還可以提高公眾獲取信息的效率，更好地實(shí)現(xiàn)信息傳遞與意見(jiàn)表達(dá)，從而取得良好的政策宣傳的效果。

（作者單位為江蘇師范大學(xué)）

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