葉小娃

【摘 要】準確把握鄉(xiāng)村關系是推進農(nóng)村治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要基礎。在“以農(nóng)支工、城市優(yōu)先發(fā)展”戰(zhàn)略下的管控型鄉(xiāng)村關系有利于國家對農(nóng)村資源的整合與汲取。中國管控型鄉(xiāng)村關系隨著農(nóng)村稅費體制改革、社會主義新農(nóng)村、城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略特別是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出而有所松動，并逐漸朝著合作型轉(zhuǎn)變。

【關鍵詞】鄉(xiāng)村治理；鄉(xiāng)村關系；合作治理；鄉(xiāng)村振興

一、前言

2017年10月，黨的十九大首次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并要求建立“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”的城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農(nóng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。作為農(nóng)村治理體系和治理能力重要基礎之鄉(xiāng)村關系，深受國家發(fā)展戰(zhàn)略的影響。新中國成立以后，為了在積貧積弱的落后農(nóng)業(yè)國迅速推進工業(yè)化和城市化建設，中國選擇了“以農(nóng)支工”的工業(yè)化道路與城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。為保證國家對農(nóng)村資源的汲取，中國先是實施政社合一的人民公社體制，以保證對農(nóng)村剩余的高度集中控制。維持了近30年的人民公社體制破產(chǎn)后，“鄉(xiāng)政村治”的中國農(nóng)村政治模式隨之登上歷史舞臺，但是無論是在政社合一的人民公社體制下還是極具中國特色的“鄉(xiāng)政村治”體制下，中國的鄉(xiāng)村關系都呈出管控型特征。農(nóng)業(yè)稅正式退出歷史舞臺后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對行政村的控制弱化，管控型的鄉(xiāng)村關系有所松動。美麗鄉(xiāng)村、城鄉(xiāng)融合發(fā)展及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施使得管控型鄉(xiāng)村關系難以為繼。新時代背景下，把握與引領鄉(xiāng)村關系的走向?qū)τ诖龠M中國農(nóng)村治理體制與治理能力現(xiàn)代化，具有深刻的理論意義與現(xiàn)實意義。

二、以農(nóng)支工，城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略下的鄉(xiāng)村關系

傳統(tǒng)中國具有“皇權不下縣”之說，“皇權不下縣”并不意味在縣以下實施真正意義上的自治。傳統(tǒng)中國國家正式權力對鄉(xiāng)村社會的滲透與控制有張有弛，但是為了保障國家對農(nóng)村資源的整合與汲取，傳統(tǒng)中國各個朝代幾乎都設置了半官半民的鄉(xiāng)治組織，如西周的鄉(xiāng)遂制、秦漢的鄉(xiāng)亭制、隋唐的鄉(xiāng)里制、宋的保甲制、元明的都圖制乃至滿清的牌甲制、里甲制。[1]新中國成立以后，為了在積貧積弱的農(nóng)業(yè)國迅速實現(xiàn)國家工業(yè)化的目標，國家制定了以農(nóng)支工、城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。為了強化國家正式權力對農(nóng)村經(jīng)濟資源的集中動員與控制，中國先是推行政社合一的人民公社體制，再是推行“名不其實”的村民自治制度，強化國家對鄉(xiāng)村社會的控制，保證國家對農(nóng)村資源的整合與汲取，以期快速實現(xiàn)趕超型國家工業(yè)化目標。政社合一的人民公社體制實質(zhì)是一種對農(nóng)民剩余的高度集中動員體制，人民公社體制下，農(nóng)村土地、農(nóng)民的主要財產(chǎn)、農(nóng)民的生產(chǎn)活動以及土地和牲畜的分紅全部歸集體（國家）所有。20世紀70年代開始，人民公社體制下國家的收益指數(shù)與費用指數(shù)長期倒掛，受費用制約，20世紀80年代國家被迫放棄人民公社體制。1998年正式頒布實施的《中華人民共和國村委會組織法》標志著“鄉(xiāng)政村治”的鄉(xiāng)村基層政治格局正式形成。

一般而言，行政村的組織結構包括：村黨支部、村委會、村民會議、村民代表會議、村民小組等。但行政村的組織結構體現(xiàn)的不是鄉(xiāng)村自治邏輯，而是國家治理邏輯。事實上，村組織有兩個來源不同的權力主體，一是根據(jù)中國共產(chǎn)黨章程組織起來的村黨支部，一個是根據(jù)《中華人民共和國村委會組織法》由村民直接選舉產(chǎn)生的村民委員會。[2]村民委員會雖然沒有編制、經(jīng)費，卻承擔著“催糧、派款、刮宮”等重任。[3]因此盡管從法律意義上來說，村委會是基層群眾性自治組織，不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下級機構，但學界主流觀點認為以農(nóng)支工，城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略下的鄉(xiāng)村關系是一種管控型的鄉(xiāng)村關系，行政村處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的嚴格管控之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過目標責任制對行政村及村干部進行管理，將上級下達的任務進行層層分解，將分解后的任務通過行政發(fā)包制分配到各村各口，然后根據(jù)各行政村及村干部的工作完成情況對村干部進行獎懲。

三、管控型鄉(xiāng)村關系的運轉(zhuǎn)基礎及挑戰(zhàn)

管控型鄉(xiāng)村關系與國家工業(yè)化的目標密不可分。新中國成立之后，國內(nèi)主流觀點認為19世紀以來中國積貧積弱的原因有二：一是沒有強有力的國家機器；二是沒有發(fā)達的現(xiàn)代化工業(yè)。因此新中國要從“站起來”到“強起來”，需要強化國家對經(jīng)濟資源的集中動員和利用，以加快推進工業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。要在工業(yè)基礎異常薄弱的農(nóng)業(yè)國快速實現(xiàn)國家工業(yè)化的目標，國家首先需要把農(nóng)業(yè)剩余更大限度地集中到自己手中，強化國家對農(nóng)業(yè)、農(nóng)民及農(nóng)村剩余的更大限度的汲取甚至支配。因此農(nóng)村稅費改革之前的鄉(xiāng)村治理是資源汲取型治理模式。為了保障國家盡可能多地控制農(nóng)村剩余，在政治上，國家輔之以壓力型體制。壓力型政治體制是指在趕超型國家發(fā)展戰(zhàn)略下，政治組織為了完成上級下達的任務指標而將任務進行分解，將分解后的任務通過行政發(fā)包的方式發(fā)包給下級組織和個人，輔之以明確的考核指標和獎懲措施，必要時在一些重要的指標上采取“一票否決”式的考核方法。各級政治組織以及組織中的個人就是在這樣的政治體制下進行工作、運轉(zhuǎn)。[4]

從法律意義上講，村民委員會不屬于正式的國家行政機關，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能用“職業(yè)升遷”這一途徑對村干部進行激勵獎懲，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府究竟是通過何種途徑使處于熟人社會的村干部為了完成任務硬著頭皮與村民撕破臉呢？事實上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要通過黨領導干部的原則達到對行政村及村干部的控制?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》第四條規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進行工作，發(fā)揮領導核心作用，領導和支持村民委員會行使職權；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利?！币虼耍l(xiāng)鎮(zhèn)政府正是充分利用“黨在農(nóng)村基層工作中發(fā)揮領導核心作用，領導與支持村民委員會”之規(guī)定，并按照“黨管干部”原則，通過“控制”村支部書記以達到對整個行政村的控制。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權甚至直接任命村黨支部書記，明確規(guī)定村委會主任必須由村黨支部書記擔任以直接控制整個行政村。

管控型鄉(xiāng)村關系一方面益于鄉(xiāng)村按時按量完成上級下達的行政任務，保證國家對鄉(xiāng)村社會資源的整合與汲取，為國家工業(yè)現(xiàn)代化和城市化輸送資源。另一方面，管控型鄉(xiāng)村關系易于導致農(nóng)村干群關系惡化，引發(fā)基層治理危機。中國農(nóng)民之剩余一直十分有限，但卻承擔著名目繁雜的苛捐雜稅。據(jù)統(tǒng)計農(nóng)村稅費改革前，中國農(nóng)業(yè)稅達到300億元，農(nóng)民人均農(nóng)業(yè)稅32.5元；面向農(nóng)民征收的鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留更是高達800億元，地方面向農(nóng)民的各種集資、攤派、罰款名目繁多，有些地方甚至高達182種，有與民爭利之嫌。[5]不斷增加的農(nóng)業(yè)稅費的收取工作、計劃生育工作的“刮宮”工作以及“社會撫養(yǎng)費”的收取工作甚至會導致農(nóng)村致人死亡的惡性案件與群體性事件的發(fā)生，嚴重威脅基層治安。[6]

四、新時代背景下鄉(xiāng)村關系面臨重要轉(zhuǎn)型

農(nóng)村稅費體制改革之前的鄉(xiāng)村基層治理工作以向農(nóng)民收取稅費作為工作重心，且治理成本以“三提五統(tǒng)”的方式轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民，易引發(fā)基層治理危機。新時代背景下的鄉(xiāng)村治理工作特別強調(diào)“以工補農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)公共服務均等化”。[7]城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等反哺型鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略的提出使得中國的鄉(xiāng)村治理模式由“資源汲取型”向“反哺型”轉(zhuǎn)變。[8]反哺型鄉(xiāng)村治理模式強調(diào)國家公共財政通過項目制與財政資金專項轉(zhuǎn)移的方式對農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的補貼與扶持。但項目與專項資金以縣為主導，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在資金分配和項目實施過程中的權力很小，僅承擔著征地、拆遷、后期管理等“協(xié)調(diào)”性工作。但這些協(xié)調(diào)性工作往往關系到農(nóng)民的切身利益，其間的利益糾紛與關系格局錯綜復雜，沒有處于熟人社會之下的村干部的輔助，工作難以開展。[9]這種情況下，“無資金、無實權”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無法通過制度化的手段強制村干部為其提供幫助，只能通過人情、面子等非制度化的手段。而村干部為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供“幫助”既利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“協(xié)調(diào)性”工作的完成，也益于幫助村級組織和村干部獲得年終獎勵，這是在后稅費時代，村級組織的主要經(jīng)費來源。所以村干部愿意買鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的面子，不辭勞苦地為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供幫助，這就是合作型的鄉(xiāng)村關系。

五、結語與討論

中國鄉(xiāng)村關系是中國鄉(xiāng)村治理治亂興衰之真實寫照，理順中國鄉(xiāng)村關系推動中國農(nóng)村治理體系與治理能力現(xiàn)代化的基礎。新中國成立以來，國家權力對鄉(xiāng)村社會的控制有張有弛，受國家發(fā)展戰(zhàn)略的影響，中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村的關系由原來的管控型逐漸向合作型轉(zhuǎn)變。新時代背景下，受經(jīng)濟全球化、工業(yè)化與城市化的影響，中國鄉(xiāng)村特別是邊緣鄉(xiāng)村呈空心化發(fā)展；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也隨著財權被上收、機構人員被精簡而逐漸顯現(xiàn)出空殼化運營的特點。這種背景下要更好地貫徹落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，正確把握鄉(xiāng)村關系就顯得更加重要。

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