李思哲

【摘 要】針對河長制下省管河道與地方政府以及相關(guān)部門協(xié)同機(jī)制進(jìn)行深入的探索和研究，分析現(xiàn)在管理狀況，以期從流域化協(xié)同機(jī)制的視角為構(gòu)建具有江蘇水利特色的流域化管理的體制機(jī)制創(chuàng)新。

【關(guān)鍵詞】河長制；協(xié)同管理；流域化管理

一、背景

在2016年的12月20日中央全面深化領(lǐng)導(dǎo)小組、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合決定發(fā)布了《關(guān)于全面推行河長制的意見》，這說明了國家決定把流域治理制度上升到政治層面的高度，這一一定會為地方行政區(qū)域治理水資源提供科學(xué)的、有力的制度支持。我們認(rèn)為該意見的出臺，一是對地方的流域化治理試點經(jīng)驗進(jìn)行了全面的總結(jié)和完善，這是一個由下向上的關(guān)于水公共事務(wù)治理領(lǐng)域的誘致性制度變遷過程。中央作出全面推行河長制的決策部署后，江蘇省委省政府也緊接著響應(yīng)發(fā)布了《關(guān)于在全省全面推行河長制的實施意見》，文件中明確規(guī)定了河長制工作的8項任務(wù)；在《江蘇省河道管理條例》中也已將河長制納入全面推廣實行的范圍；同時文件中還訂定了《江蘇省生態(tài)河湖行動計劃（2017—2020年）》。全面推動河長制的實行在江蘇省可謂是“落地見效”。

“河長制”緣起于跨部門協(xié)同問題，而全面推進(jìn)河長制的實施更是將河長制的這個協(xié)同機(jī)制真正落到實處。關(guān)于跨部門協(xié)同，我們簡單地將其定義為“多元行動主體超越組織邊界的制度化的合作行為”，這樣一種合作行為可以發(fā)生在不同的政策領(lǐng)域和行政區(qū)域，具體則表現(xiàn)在不同的決策、執(zhí)行、服務(wù)供給水平上。按照新實施的《江蘇省河道管理條例》第五條，“縣級以上地方人民政府水行政主管部門是本行政區(qū)域內(nèi)河道的主管部門?？h級以上地方人民政府其他有關(guān)部門根據(jù)各自職責(zé)做好河道管理的有關(guān)工作。經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的水利工程管理機(jī)構(gòu)，履行法律、法規(guī)規(guī)定和省人民政府賦予的河道監(jiān)督管理職責(zé)?！笔≈彼こ坦芾頇C(jī)構(gòu)除了承擔(dān)其原本的職能以外，還需要承擔(dān)河道監(jiān)督管理職能，并且在全面推行河長制實施中賦予了更多的協(xié)調(diào)與管轄河道相關(guān)的各市縣間的職能，這需要將原來的單純以工程管理為主的模式轉(zhuǎn)變?yōu)槊嫦蛄饔虻牧饔蚧C合管理的模式，這也是《江蘇省生態(tài)河湖行動計劃（2017—2020年）》中提出的新要求。

從總體而言，流域化治理中的科層式政府協(xié)同機(jī)制具體有三塊內(nèi)容：上級政府機(jī)關(guān)的協(xié)同、流域（河道）機(jī)構(gòu)的專門協(xié)同以及部門和地區(qū)之間的橫向協(xié)同。從部門的協(xié)同方面來看，聯(lián)席會議制度則是出現(xiàn)頻率最高的一種協(xié)同的方式。此外，部門之間建立信息通報制度也是各地加強(qiáng)部門協(xié)同的常見舉措。但是這一類協(xié)作網(wǎng)絡(luò)在現(xiàn)在仍舊處于典型的弱關(guān)系狀態(tài)。這樣一個協(xié)同過程必須只能從加強(qiáng)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)度和密度才能讓凝聚力更強(qiáng)，讓集體行動更密切。只有在關(guān)系達(dá)到一定強(qiáng)度和密度時，信息才能傳播得順滑，成員之間的信任才會產(chǎn)生和加強(qiáng)。這樣一來不僅僅是潛在沖突可以得到很大程度上的緩解，積極合作亦可以自然地發(fā)生在成員之中。目前就江蘇省的情況而言，由于這種橫向聯(lián)系關(guān)系太弱，在完善河長制管理碎片化的現(xiàn)象的這個問題上起到的作用其實是很小的，所以現(xiàn)在這對于治理碎片化的作用也是非常有限的。

河道管理實際部門的有關(guān)管理人員們對于解決治理的碎片化現(xiàn)狀，大部分還是將希望寄托在依托上級機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)，因此從當(dāng)前我省實際再看，跨部門協(xié)同的主導(dǎo)模式通常為縱向等級制協(xié)同，并以權(quán)威為特征。此機(jī)制具有兩個明顯特征：對權(quán)威的高度依賴和信息的縱向流動。這體現(xiàn)了這個機(jī)制中權(quán)力是高度集中統(tǒng)一的。而河長制的全面實施出發(fā)點，契合了這兩個基本特點，是希望有效解決了流域（河道）治理部門協(xié)同的責(zé)任和效率困境。

從這些總結(jié)表明，我們希望能針對河長制下省管河道與地方政府以及相關(guān)部門協(xié)同機(jī)制進(jìn)行深入的探索和研究，分析現(xiàn)有管理模式在新形勢下的適應(yīng)性問題，研究協(xié)同機(jī)制的內(nèi)在機(jī)理以及影響因素，構(gòu)建河長制下的流域化管理的協(xié)同機(jī)制框架，以期從流域化協(xié)同機(jī)制的視角為構(gòu)建具有江蘇水利特色的流域化管理的體制機(jī)制創(chuàng)新，為水治理體系建設(shè)和水治理能力的提升提供政策建議。

二、構(gòu)建河長制下河道流域化管理的協(xié)同機(jī)制研究的必要性及緊迫性

（1）研究的必要性

傳統(tǒng)的屬地原則治理方式對于水資源水環(huán)境治理的外部性、低效率等問題束手無策，而實行協(xié)同治理是對于支持水資源水環(huán)境治理的正外部性的擴(kuò)大、阻止跨域水資源水環(huán)境負(fù)外部性的擴(kuò)散的必選項。從屬地治理到協(xié)同治理是跨域水資源水環(huán)境政府治理模式轉(zhuǎn)換的必然，一是從屬地治理到協(xié)同治理是突破跨域水環(huán)境治理行政分割困境的客觀要求；二是從屬地治理到協(xié)同治理是應(yīng)對跨域水污染負(fù)外部性的必然選擇；三是從屬地治理到協(xié)同治理是破解跨域水環(huán)境治理低效率問題的根本路徑。

（2）研究的緊迫性

根據(jù)中央和省委省政府的要求，全省各地快速行動，高標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)，扎實部署落實全面建立河長制各項工作。相關(guān)各級工作方案全面出臺、工作體系已經(jīng)全面構(gòu)建，其他相依的各類方法、規(guī)范、平臺等也在有條不紊的開展。這只是有了一個良好的開端，但正真要將所有指標(biāo)全部落實、所有目標(biāo)全部細(xì)化并逐步達(dá)成，今后的任務(wù)更加艱巨，涉及的面將更廣，牽涉的各方的利益將更深入，需要盡快從全局的高度，系統(tǒng)的角度就做好頂層設(shè)計，需要盡快完善各類體制機(jī)制。

三、國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

（1）對當(dāng)前河長制相關(guān)研究的文獻(xiàn)述評

河長制開始于2006年江蘇無錫應(yīng)對太湖藍(lán)藻事件。2007年5月底，太湖爆發(fā)“藍(lán)藻事件”，以太湖為主要水源的無錫市自來水發(fā)出惡臭，當(dāng)?shù)叵萑胧飞虾币姷沫h(huán)境危機(jī)中。濃重異味彌漫大街小巷，群眾涌入商場搶購純凈水與食品物資?？瓦\(yùn)站擠滿急欲逃往鄰近城市的旅客，市內(nèi)謠言四起。環(huán)保部門隨后對此作出回應(yīng)，無錫太湖藍(lán)藻爆發(fā)既有自然因素，也有人為因素。因此事，對于河湖治理的問題引起了國家中央，以及各個環(huán)保部門，水利部門，管理部門的高度重視，“河長制”由此而來。2007年8月江蘇省無錫市最早提出了河長制的構(gòu)想。河長制是指各級政府的主要負(fù)責(zé)人可以作為轄區(qū)內(nèi)重要河流的河長，河張主要工作是負(fù)責(zé)河道、水源地的水環(huán)境、水資源的治理與保護(hù)。河長制從地方試點到全國推行的整個過程下來已經(jīng)推行十幾年了，從治理的成效上來看，河長制抓住了治污的重點，是“水污染治理困局的一劑良藥”，目前也獲得了水清岸綠的良好社會效益和生態(tài)效益。河長制作為一個圍繞行政區(qū)域與流域水資源管理與保護(hù)的治理創(chuàng)新制度，引起多方面的討論也是情理之中的。根據(jù)對目前的文獻(xiàn)的研究，我們總結(jié)出了三個方面的內(nèi)容：形成、成效、對策。

第一，河長制形成的研究。主要有這幾個方面的研究結(jié)論。一是根據(jù)環(huán)境保護(hù)法，探索河長制依據(jù)的法律條款，然后分析其法律短板，并提出了完善河長制的環(huán)境法方面的措施。二是總結(jié)各地河長制實踐的經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)河長制的運(yùn)行有一定困難，應(yīng)加強(qiáng)高層的法治教育、促進(jìn)河長制的法治化建設(shè)。三是運(yùn)用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的知識，得出“河長制”的優(yōu)缺點——河長制綜合考慮了地方權(quán)力組織的具體結(jié)構(gòu)和現(xiàn)實的環(huán)境要素，加速了具有中國特色的環(huán)境制度的變化遷移；但從反面來講，這個制度在一開始就是用來短期應(yīng)急用，因此有短期性和應(yīng)急性，在發(fā)展這個制度的過程中要注意趨利避害，揚(yáng)長避短。

第二，河長制實行成效的研究。這方面的研究由實務(wù)界和學(xué)術(shù)界兩種不同的觀點構(gòu)成。首先是實務(wù)界的觀點——代表官方觀點的的水政管理者、行業(yè)以及媒體工作者認(rèn)為河長制值得肯定。在他們的觀點中，河長制實現(xiàn)了“河長上崗，水質(zhì)變樣”，具有巨大的實踐意義與實用價值。而學(xué)術(shù)界則對河長制的長久性提出了質(zhì)疑。以跨部門流域化治理的角度來分析，河長制存在協(xié)同能力薄弱、組織結(jié)構(gòu)混亂、權(quán)責(zé)不明確問題。同時，問責(zé)機(jī)制不健全、人民群眾參與度很低等一系列問題，導(dǎo)致河長制雖然是一種流域水資源管理的創(chuàng)新型制度，能在短期內(nèi)取得一定的收益，但并不能成為治水的長效長安的機(jī)制，很多地方仍然存在明顯的缺陷。

第三，河長制的對策研究。從對策上來說，主要是抓根，也就是了解河長制的內(nèi)涵、運(yùn)行的過程。有資料表明，探索“河長制”的本質(zhì)發(fā)現(xiàn)，河長制的價值在于“治河先治污，治污先治官”。因此，河長制應(yīng)科學(xué)地量化評估指標(biāo)，健全問責(zé)機(jī)制，建立社會參與機(jī)制，制定河長制法律規(guī)定，轉(zhuǎn)變政府治理觀念。

總體而言，現(xiàn)在河長制已經(jīng)從地方試點到中央頂層設(shè)計并走向了全國推行實施，已經(jīng)成為實務(wù)界和理論界的研究焦點。但從現(xiàn)有的研究成果來看，存在四個明顯問題：一是研究對象大部分為個體案例研究，尚未突破個案形成一套具有普遍性的河長制理論體系。二是研究方法只注重定性研究，已有的研究從河長制的形成、出現(xiàn)的困境以及措施進(jìn)行了很深入地定性描述，但對河長制實施結(jié)果的定量研究的資料卻寥寥無幾。三是研究的角度狹隘，僅僅拘泥于經(jīng)濟(jì)學(xué)、環(huán)境生態(tài)學(xué)角度，在政治學(xué)、公共管理學(xué)院等多學(xué)科的交叉研究上匱乏。四是研究主體很單調(diào)，大部分都是以政府水資源行政部門為主，研究成果多為工作性調(diào)研報告或工作總結(jié)，成果內(nèi)容主要是對河長制的價值分析與經(jīng)驗總結(jié)。

（2）對于協(xié)同治理的研究文獻(xiàn)評述

協(xié)同治理是后工業(yè)化進(jìn)程中環(huán)境治理策略的現(xiàn)實選擇，它通過多元化治理機(jī)構(gòu)、協(xié)同治理結(jié)構(gòu)以及多元化治理方式，緩解了環(huán)境治理的尷尬、解決了傳統(tǒng)治理模式中“碎片化”、“分裂化”的問題。國外相關(guān)研究以及實踐較我國有很大的借鑒意義，具體而言，對協(xié)同治理方面的研究可以從以下三個方面展開。

第一，協(xié)同治理主體的研究。這方面研究沿著從單一治理主體向多主體協(xié)同治理演化?？灼潱↘oontz）等人通過流域協(xié)同管理和土地管理中的實例檢驗，分析了治理主體特別是政府角色，以及這些角色在協(xié)同合作中所發(fā)揮的作用。練星碩（2017）認(rèn)為政府起主導(dǎo)作用，企業(yè)、環(huán)保NGO和公民個人多個分散的群體一同參與治理的這種協(xié)同治理的方式有效提升了了政府的河流治理工作的效率，這個方式調(diào)動了社會力量，不僅僅只有政府一己之力負(fù)擔(dān)這份工作，而是有社會多方面的力量參與治理，這種情況下就達(dá)成了“局部利益之和大于整體利益”的目標(biāo)。

第二，協(xié)同治理的內(nèi)容的研究。中國的環(huán)境治理實踐主要有兩個挑戰(zhàn)，一是多方面利益如何平衡，而是治理路徑細(xì)分的現(xiàn)實。學(xué)者們認(rèn)為協(xié)同治理可以為實現(xiàn)環(huán)境問題的整體性解決提供理論指導(dǎo)。如幸紅（2014）以廣東跨界水污染糾紛處理為具體研究對象，分析跨界水污染糾紛產(chǎn)生機(jī)理，建立地方政府間的長效協(xié)同治理機(jī)制。卓成霞（2016）從區(qū)域發(fā)展的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，從區(qū)域公共政策的協(xié)同制定等方面構(gòu)想了地方政府防治大氣污染的協(xié)同治理機(jī)制。

第三，協(xié)同治理的模式的研究。這方面的研究主要圍繞制度協(xié)同、主體協(xié)同以及內(nèi)容協(xié)同等方面展開。劉偉忠（2012）認(rèn)為協(xié)同治理未來的趨勢與作為主要依重于制度的重構(gòu)，在協(xié)同治理體制變革方面，主要在于邁向多層次治理體制、建構(gòu)協(xié)同合作機(jī)制、建立整體型政府及發(fā)展多中心治理體制；張宇等（2013）認(rèn)為要提升我國地方政府與社會組織的協(xié)同實效，必須遵循國情為本、政府主導(dǎo)、漸次推進(jìn)原則，清晰區(qū)分地方政府與社會組織的職能領(lǐng)域，建立地方政府與社會組織的互信關(guān)系。劉博等（2016）在新建跨流域調(diào)水工程項目利益相關(guān)者的基礎(chǔ)上，從初始信任建立機(jī)制、補(bǔ)償機(jī)制、績效監(jiān)控機(jī)制三個方面，構(gòu)建了PPP模式下新建跨流域調(diào)水工程項目協(xié)同機(jī)制。

梳理文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)外對協(xié)同治理有了較多的探索。我國理論界和實務(wù)界對等多方面的協(xié)同管理進(jìn)行了大量的研究。

綜上所述，目前協(xié)同治理已經(jīng)進(jìn)行了大量研究，尤其是隨著我國生態(tài)問題的惡化，對于水污染治理、空氣治理等方面研究取得了豐富的成果，這些都為我們的工作奠定了堅實的基礎(chǔ)。然而這些成果大多都沒有考慮協(xié)同治理的政策支持問題。針對水資源的跨界特性和區(qū)域差異，在中國現(xiàn)實的國情下，需要頂層設(shè)計系列的激勵和考核政策。因此，應(yīng)當(dāng)有研究將創(chuàng)新性的把河長制與流域管理結(jié)合起來，提出用協(xié)同手段來進(jìn)行管理，從而有效提高河道水資源管理水平。