(福州地鐵集團(tuán)有限公司運(yùn)營分公司 福建 福州 350000)

引言

地鐵應(yīng)急管理是一項(xiàng)具有反饋功能的系統(tǒng)工程,建立起地鐵應(yīng)急管理能力的評價(jià)指標(biāo)體系有助于推動(dòng)地鐵應(yīng)急管理能力的建設(shè)。我國在地鐵突發(fā)事件應(yīng)急體系及應(yīng)急能力的研究上還很缺乏,大多數(shù)的研究都著眼于地鐵的火災(zāi)爆炸的方面,因此在具體內(nèi)容的評價(jià)上有很大的局限性。就目前我國城市地鐵發(fā)展形勢來看,建立完善的地鐵突發(fā)事件應(yīng)急能力評價(jià)指標(biāo)對我國城市安全和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有重大的意義,也是城市綜合安全減災(zāi)的當(dāng)務(wù)之急。

一、地鐵應(yīng)急能力評價(jià)的特點(diǎn)

1.地鐵應(yīng)急能力評價(jià)是一個(gè)多參數(shù)、多系統(tǒng)的評價(jià)過程?？煞譃槿藛T傷亡、經(jīng)濟(jì)損失、環(huán)境破壞和恢復(fù)時(shí)間作為衡量一個(gè)地鐵應(yīng)急能力水平的四個(gè)基本準(zhǔn)則。而影響這四個(gè)方面的因素很多,應(yīng)急體系的建立情況、法律法規(guī)的制定和實(shí)施情況到應(yīng)急知識的宣傳教育與普及情況,城市的政治地位重要性到城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,城市的醫(yī)療救護(hù)能力到城市消防能力,城市交通系統(tǒng)應(yīng)急能力到城市技術(shù)與設(shè)備的開發(fā)與研制能力等等,因此在選擇影響城市地鐵應(yīng)急能力指標(biāo)時(shí),要緊緊圍繞四個(gè)基本準(zhǔn)則,突出重點(diǎn),建立地鐵應(yīng)急能力指標(biāo)體系。

2.地鐵應(yīng)急能力因素之間關(guān)系復(fù)雜。影響地鐵應(yīng)急能力的各個(gè)因素不單獨(dú)起作用,此因素產(chǎn)生影響的同時(shí),另外的因素也伴著起作用,甚至制約前一因素。比如地鐵的消防能力受到通信能力、交通系統(tǒng)、供水供電的影響和制約。它們雖然各成網(wǎng)絡(luò)各自獨(dú)立運(yùn)行,但相互制約,形成聯(lián)鎖。此外,還有一些因素對衡量地鐵應(yīng)急能力的評價(jià)準(zhǔn)則起正反兩方面的作用,在不同地鐵城市發(fā)生同樣的突發(fā)事件的條件下,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市受的損失大,但更多可能配備先進(jìn)的應(yīng)急救援設(shè)備、充足的應(yīng)急物資、發(fā)達(dá)的醫(yī)療水平,有利于應(yīng)急救援和恢復(fù)重建,在一定的程度上可以減少人員傷亡,縮短城市恢復(fù)時(shí)間。

二、城市地鐵應(yīng)急能力的規(guī)劃

城市地鐵應(yīng)急規(guī)劃是地鐵在運(yùn)營過程中不斷實(shí)現(xiàn)人、機(jī)、環(huán)境和管理的相互協(xié)調(diào),最大限度減少事故損失。它需要全面、綜合的考慮城市地鐵的規(guī)模、城市人口密度,城市總體布局、財(cái)富集聚的狀況等許多方面的內(nèi)容。地鐵應(yīng)急規(guī)劃本身除了符合國家標(biāo)準(zhǔn)外,在規(guī)劃布局上應(yīng)當(dāng)服從城市總體規(guī)劃的統(tǒng)一安排。

城市地鐵應(yīng)急能力規(guī)劃制定的程序和步驟如下圖：

圖1 城市地鐵應(yīng)急能力規(guī)劃制定的程序和步驟

1.應(yīng)急機(jī)構(gòu)。建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的專門應(yīng)急機(jī)構(gòu),對應(yīng)急處置進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指揮,明確責(zé)任,及時(shí)了解和掌握突發(fā)事件和現(xiàn)場應(yīng)急的信息,并根據(jù)所了解和掌握的信息做出科學(xué)的決策。同時(shí)整合政府職能部門的資源,形成有效有力的應(yīng)急力量。加強(qiáng)地鐵突發(fā)事件的監(jiān)測預(yù)警,以及防范工作。在遇到突發(fā)事件時(shí),能及時(shí)準(zhǔn)確的進(jìn)行上報(bào),并采取及時(shí)、果斷、強(qiáng)有力的相應(yīng)應(yīng)急措施。

2.應(yīng)急資源的保障。應(yīng)急資源包括資金投入、應(yīng)急物資的準(zhǔn)備、應(yīng)急救援力量、應(yīng)急設(shè)備配置,醫(yī)療救助等方面。在資金和物資準(zhǔn)備上,地鐵企業(yè)和地鐵城市人民政府依照國家預(yù)案的相關(guān)要求,負(fù)責(zé)應(yīng)急設(shè)施建設(shè)、應(yīng)急救援等方面經(jīng)費(fèi)的投入,同時(shí)擴(kuò)建應(yīng)急物資儲(chǔ)備網(wǎng)絡(luò),儲(chǔ)備必要的應(yīng)急物資。在救援力量上,以公安消防力量、武警的為基礎(chǔ),組建地鐵專業(yè)救援隊(duì)伍,通過培訓(xùn),組建具有一定自救、互救知識和技能的志愿救援隊(duì)伍,同時(shí)加快與國際性專業(yè)組織和志愿組織的接軌。

3.培訓(xùn)與演練。除了國家預(yù)案外,政府和地鐵企業(yè)也需要制定相應(yīng)的地鐵突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案,并與國家預(yù)案實(shí)現(xiàn)有效銜接。地鐵突發(fā)事件應(yīng)急措施采取之后,要形成真正有效的社會(huì)應(yīng)急管理機(jī)制,必須有公眾的配合和參與,這樣能有效控制突發(fā)事件。因此,要加強(qiáng)民眾的地鐵突發(fā)事件應(yīng)急知識的教育與培訓(xùn),宣傳,普及救災(zāi)與自救知識,全面提高人民群眾的危機(jī)意識,提高民眾的識別能力和突發(fā)事件應(yīng)急應(yīng)對能力。

4.信息發(fā)布。提供真實(shí)可靠的公共信息是政府和媒體的社會(huì)責(zé)任,建立健全信息渠道和相關(guān)的匯報(bào)制度,并及時(shí)有效的發(fā)布突發(fā)事件信息。同時(shí),要發(fā)揮新聞媒體的宣傳引導(dǎo)作用,安定民心,安撫民眾。

5.合作協(xié)調(diào)。國內(nèi)協(xié)作：地鐵突發(fā)事件應(yīng)急體系是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,除了組織應(yīng)急救援、實(shí)施各種果斷措施外,必須統(tǒng)籌全局,考慮人民群眾的安危、社會(huì)的穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、應(yīng)急知識的普及、科學(xué)的研究等方面。同時(shí),加強(qiáng)職能部門資源的整合,明確責(zé)任,提高各方面的應(yīng)急能力,完善突發(fā)事件應(yīng)急體系。

國際的合作：在地鐵突發(fā)事件發(fā)生后,需加強(qiáng)國際間的交流與合作。國際交流與合作可以吸收和利用國際的先進(jìn)科學(xué)技術(shù)和理論研究,也可以借鑒國際在地鐵突發(fā)事件監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急處理等相關(guān)技術(shù)上的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

6.法律強(qiáng)制。加快應(yīng)急法律的立法研究,將應(yīng)急納入法制化的軌道,促使我國城市地鐵應(yīng)急管理機(jī)制的完善,以法律法規(guī)的形式明確各職能部門和地鐵企業(yè)在突發(fā)事件應(yīng)急中的責(zé)任。加強(qiáng)應(yīng)急法律法規(guī)體系的完善,確保“有法可依,執(zhí)法必嚴(yán),違法必究”的原則在地鐵突發(fā)事件應(yīng)急工作中得到落實(shí)。

三、評價(jià)指標(biāo)體系建立

1.評價(jià)指標(biāo)的選取

地鐵突發(fā)事件應(yīng)急能力的評價(jià)涉及到多個(gè)因素的綜合,供選取的指標(biāo)較多,若選取帶有重復(fù)內(nèi)容的因子參與評價(jià),各指標(biāo)間沒有被過濾掉的信息會(huì)使評價(jià)結(jié)果與實(shí)際情況有很大的差距,因此,選取能夠綜合反映城市地鐵突發(fā)事件應(yīng)急能力的評價(jià)指標(biāo)較為困難。

利用層次分析法,根據(jù)地鐵突發(fā)事件應(yīng)急內(nèi)容的特點(diǎn)做相應(yīng)的轉(zhuǎn)換處理。在眾多參考因子中選取出了較能綜合反映城市地鐵突發(fā)事件應(yīng)急能力且沒有重復(fù)內(nèi)容的一個(gè)一級評價(jià)指標(biāo)和多個(gè)二級評價(jià)指標(biāo),如圖2：

圖2 城市地鐵突發(fā)事件應(yīng)急能力評價(jià)指標(biāo)層次模型

(1)地鐵突發(fā)事件應(yīng)急的監(jiān)測、預(yù)報(bào)能力。城市地鐵沿線都是人口、經(jīng)濟(jì)和工業(yè)的集中區(qū),各種危險(xiǎn)物品生產(chǎn)和儲(chǔ)存使得城市有很多潛在的危險(xiǎn)源,給城市留下安全隱患。因此,不但要針對現(xiàn)有的危險(xiǎn)因素,還要評估、監(jiān)測與預(yù)報(bào)可能存在的危險(xiǎn)威脅,還要健全城市預(yù)測預(yù)報(bào)的設(shè)施建設(shè),對預(yù)測預(yù)報(bào)的精確度等進(jìn)行評估,注重對公眾,特別是經(jīng)常乘坐地鐵的乘客，培養(yǎng)積極參與地鐵突發(fā)事件報(bào)告的意識。

(2)社會(huì)控制能力。社會(huì)控制在災(zāi)害應(yīng)急管理中發(fā)揮著動(dòng)員社會(huì)力量和配置社會(huì)資源的作用,是實(shí)現(xiàn)災(zāi)害應(yīng)急管理目標(biāo)的關(guān)鍵因素。主要體現(xiàn)在應(yīng)急的相關(guān)法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)急機(jī)構(gòu)職責(zé)、相關(guān)應(yīng)急預(yù)案的完善程度、實(shí)施與落實(shí)程度,以及地鐵應(yīng)急知識的宣傳教育普及率、應(yīng)急人員、公眾的接受教育的程度,還有針對地鐵突發(fā)事件的培訓(xùn)演練情況。社會(huì)控制能力在地鐵突發(fā)事件發(fā)生的初級階段,起到了重要的保障作用,保障了初始階段的應(yīng)急行為合理性、有效性。

(3)地鐵突發(fā)事件的防御能力。地鐵突發(fā)事件防御設(shè)施建設(shè)對減少突發(fā)事件造成的損失有重要的作用。防御措施主要有工程措施和非工程措施兩種,工程措施主要包括加強(qiáng)城市建筑的抗災(zāi)能力,如抗震、防火、通風(fēng)、應(yīng)急通道等非工程措施包括生物措施、加強(qiáng)公眾的防災(zāi)減災(zāi)意識等。另外,加強(qiáng)公眾對地鐵突發(fā)事件的防災(zāi)救災(zāi)能力也是增強(qiáng)地鐵突發(fā)事件應(yīng)急以及城市綜合防災(zāi)能力的一個(gè)有效途徑,如定期進(jìn)行群眾參與的救災(zāi)演習(xí),普及防災(zāi)救災(zāi)知識,提高他們的防災(zāi)救災(zāi)能力。

(4)城市公眾的應(yīng)急反應(yīng)能力。地鐵突發(fā)事件的發(fā)生具有典型的突發(fā)性和不確定性,而且會(huì)引起其他方面的危害事件的發(fā)生。當(dāng)事件發(fā)發(fā)生，若現(xiàn)有的應(yīng)急措施不能有效地控制事件事態(tài)的發(fā)展,人們面對突發(fā)事件的反應(yīng)及行為就會(huì)成為應(yīng)急處置中一個(gè)決定性因素，在很大程度上這取決于平時(shí)日常所受應(yīng)急知識宣傳及教育，主要從突發(fā)事件發(fā)生時(shí)的自救與互救的能力上體現(xiàn),受應(yīng)急知識教育程度高的居民自救與互救能力要高于受安全教育程度低的居民。

(5)心理疏導(dǎo)能力。地鐵突發(fā)事件發(fā)生后,政府要通過新聞輿論對社會(huì)輿論進(jìn)行精準(zhǔn)控制。由于輿論引導(dǎo)不具備硬約束力,不能強(qiáng)制公眾接受,因而要講究方法。從心理學(xué)角度看,大多數(shù)人在接受信息時(shí)有先入為主的趨向,及時(shí)公布信息可以換取信任,制止恐慌。在危機(jī)期間,大多數(shù)人沒有耐心聽取長篇大論、進(jìn)行理性思考,要用通俗易懂的語言簡明扼要、真實(shí)可靠地給社會(huì)公眾解釋相關(guān)的情況及專業(yè)知識。另外,這些信息都應(yīng)該具有較強(qiáng)的操作性,使公眾在獲得信息時(shí)能直接采取有效行動(dòng)。

(6)政府部門的快速反應(yīng)能力?？焖夙憫?yīng)的目標(biāo)是迅速有效的救援、迅速恢復(fù)社會(huì)秩序和防止災(zāi)情進(jìn)一步擴(kuò)大。快速反應(yīng)包括快速組織疏散公眾、組織應(yīng)急救援、現(xiàn)場醫(yī)療救助和現(xiàn)場事態(tài)評估等。研究表明,救災(zāi)的最佳時(shí)間為災(zāi)害發(fā)生后的72小時(shí)以內(nèi)。在這段時(shí)間內(nèi),政府部門的應(yīng)急能力直接影響到應(yīng)急救援工作的成功與否,醫(yī)療衛(wèi)生部門要快速組織醫(yī)療隊(duì)伍進(jìn)行醫(yī)療救護(hù)。同時(shí),對突發(fā)事件造成的損失進(jìn)行快速評估,評估各級應(yīng)急預(yù)案啟動(dòng)的必要性,以及爭取跨區(qū)應(yīng)急救援支持的必要性。在救災(zāi)過程中,對事態(tài)擴(kuò)大和可能造成次生災(zāi)害的可能性進(jìn)行預(yù)估,以免造成更多的人員傷亡。

(7)應(yīng)急救援能力。應(yīng)急救援的主要目標(biāo)就是搶救傷員,保護(hù)公眾安全,最大限度的減少突發(fā)事件造成的損失和影響后果。災(zāi)害發(fā)生后,政府部門是否能迅速地組織專業(yè)的救援隊(duì)伍和醫(yī)療救援隊(duì)伍投入救災(zāi)直接影響到應(yīng)急救援的效果。因此要求救援隊(duì)伍要集中力量搶救群眾,快速準(zhǔn)確確定突發(fā)事件的嚴(yán)重程度與影響的范圍,且在救援時(shí)間和速度上都要求很高,力求越快越好,效率也要求達(dá)到盡量高。

(8)應(yīng)急資源保障能力。地鐵突發(fā)事件發(fā)生后,救災(zāi)物資的供應(yīng)是救災(zāi)減災(zāi)中的一個(gè)重要環(huán)節(jié),應(yīng)急資源的供應(yīng)是應(yīng)急救援的基本保障,應(yīng)急資源的保障能力主要包括以下一些主要內(nèi)容救援力量保障、醫(yī)療衛(wèi)生保障、交通運(yùn)輸保障、通信保障、科技支撐、設(shè)備儲(chǔ)備、治安維護(hù)、物資保障、經(jīng)費(fèi)保障、人員防護(hù)與疏散等。各種救災(zāi)物品的供應(yīng)能力、號召社會(huì)參與救災(zāi)的能力、通信能力、運(yùn)輸能力、災(zāi)民安置能力和救災(zāi)資金的籌備能力等。

(9)善后處理能力。事發(fā)地人民政府負(fù)責(zé)地鐵突發(fā)事件的善后處置工作,對突發(fā)事件所造成的后果與影響進(jìn)行評估,同時(shí)進(jìn)行醫(yī)療救治、治安、人員安置、補(bǔ)償、救援物資供應(yīng)和恢復(fù)生產(chǎn)等事項(xiàng)。盡快消除事故災(zāi)難影響,妥善安置和慰問受害及受影響人員,保證社會(huì)穩(wěn)定,盡快恢復(fù)地鐵正常運(yùn)營秩序。保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)及時(shí)開展應(yīng)急人員保險(xiǎn)受理和受災(zāi)人員保險(xiǎn)理賠工作。同時(shí),按照Ⅰ級響應(yīng)行動(dòng)、Ⅱ級以下響應(yīng)行動(dòng)的要求組建調(diào)查組,對突發(fā)事件進(jìn)行調(diào)查,調(diào)查后的經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)和改進(jìn)也是很重要。

2.應(yīng)急能力評價(jià)三級指標(biāo)體系

地鐵應(yīng)急能力評價(jià)指標(biāo)的設(shè)定,在空間上,必須涵蓋城市地鐵所面臨的突發(fā)事件背景和各種自然與社會(huì)的致災(zāi)因素,這是應(yīng)急能力建設(shè)內(nèi)容設(shè)定的現(xiàn)實(shí)依據(jù)和客觀基礎(chǔ)。在構(gòu)成要素上,必須涵蓋從自然因素到社會(huì)因素、從制度設(shè)計(jì)到公眾行為、從組織效能到工程能力等多種要素。根據(jù)地鐵應(yīng)急能力評價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)置思想、構(gòu)建原則、國內(nèi)相關(guān)應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)和其他領(lǐng)域的研究成果,從地鐵應(yīng)急系統(tǒng)的功能結(jié)構(gòu)出發(fā),結(jié)合地鐵系統(tǒng)的相關(guān)特點(diǎn),充分體現(xiàn)地鐵應(yīng)急能力的內(nèi)涵,運(yùn)用系統(tǒng)理論中的層次分析法來構(gòu)建地鐵應(yīng)急能力指標(biāo)體系,利用專家調(diào)查法對選取的評價(jià)指標(biāo)進(jìn)行篩選,最終確定出了能客觀、真實(shí)反映應(yīng)急能力的36個(gè)評價(jià)指標(biāo),如表一。地鐵突發(fā)事件應(yīng)急能力評價(jià)指標(biāo)體系可分為三個(gè)層次目標(biāo)層(A)、準(zhǔn)則層(B)和指標(biāo)層(C)。

表1 城市地鐵應(yīng)急能力評價(jià)指標(biāo)層次體系

四、結(jié)束語

目前我國地鐵處于快速發(fā)展之中，地鐵突發(fā)事件應(yīng)急體系建設(shè)還處于初步階段，關(guān)于應(yīng)急體系的研究也只涉及突發(fā)事件預(yù)防與救援方面的研究，且應(yīng)急能力普遍較為薄弱，對應(yīng)急能力的研究也還處于初步階段,急需的就是要建立起科學(xué)、規(guī)范、系統(tǒng)及完整的地鐵突發(fā)事件應(yīng)急體系及應(yīng)急能力評價(jià)指標(biāo)體系。隨著災(zāi)害學(xué)的理論方法得到越來越多的人認(rèn)識到，對災(zāi)害的研究不再是單一學(xué)科的問題，而是多學(xué)科交叉和綜合的問題，必須要從整體的角度去研究,系統(tǒng)理論方法的應(yīng)用能很好的解決這一問題。因此，強(qiáng)調(diào)運(yùn)用系統(tǒng)方法研究地鐵突發(fā)事件應(yīng)急將是未來發(fā)展的一個(gè)趨勢。