陳向明

[摘要]鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)行政管理體制在農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展中發(fā)揮著重要作用，如何建立科學(xué)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制是現(xiàn)階段需要解決的問題。我國近年來加大改革力度，逐步推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革。本文首先分析了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)行政管理體制的發(fā)展歷史和改革背景。接下來，分析了我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)行政管理體制改革中存在的問題。最后，根據(jù)問題得出了相應(yīng)的改革對策。

[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān) 行政管理體制 改革

一、引言

我國自古以來就是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題一直是我國政府關(guān)注的重點問題。截止到2018年末，我國鄉(xiāng)村人口約為5.6億人，占全國總?cè)丝诘?0.4%，因此農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展一直我國的重要問題。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國最基層的行政機構(gòu)，是城市和農(nóng)村的紐帶，是黨和政府聯(lián)系人民群眾的橋梁。在農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制發(fā)揮著不可磨滅的作用。但是目前來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)行政管理體制改革過程中還存在諸多問題，不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)的發(fā)展。本文分析了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)行政管理體制改革中存在的問題，并得出了相應(yīng)對策，具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

二、我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)行政管理體制的發(fā)展歷史與改革背景

（一）我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)行政管理體制的發(fā)展歷史

建國后，我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制主要經(jīng)歷了三次演進（詳見表1），新一輪的行政管理體制改革正在進行。

（二）我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)行政管理體制改革的背景

在社會主義市場經(jīng)濟體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制限制了農(nóng)民勞動積極性，不利于農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制已經(jīng)跟不上國民經(jīng)濟的發(fā)展步伐，甚至成為經(jīng)濟發(fā)展的桎梏。因此，需要探索適合經(jīng)濟發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)行政管理體制，體制改革迫在眉睫。此外，隨著農(nóng)村稅費改革的推進，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支問題突出，財政狀況不斷惡化，再加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制中存在諸多問題，例如人員不足、公共職能得不到有效發(fā)揮等，都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的動力。

三、我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)行政管理體制改革中存在的問題

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)權(quán)責(zé)不匹配問題突出

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)的工作范圍比較廣，既涉及經(jīng)濟發(fā)展，又涉及社會治安、維穩(wěn)發(fā)展等多方面，雖然有部分權(quán)限已經(jīng)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)，但是大部分工作還需要向上級部分審批。這樣，就造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)權(quán)利小責(zé)任大的問題，很多工作實施起來比較困難。例如，農(nóng)用車載人問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)沒有執(zhí)法權(quán)限，但是卻執(zhí)行屬地管理，由鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)具體工作，明顯存在權(quán)責(zé)不匹配的問題。

（二）財政問題普遍存在

在以往的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入中，農(nóng)業(yè)稅收入占有很高比重，但是隨著農(nóng)業(yè)稅費改革的推進，此部分收入大幅削減，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入有較大影響。同時，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步，農(nóng)民對公共基礎(chǔ)設(shè)施的訴求逐漸提高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)還需要支出大量的資金用于公共事務(wù)支出。這就造成了收支不平衡的問題，從而引發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機，特別是在一些不發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，問題尤為突出。

（三）公共服務(wù)職能無法有效發(fā)揮

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略逐步推進的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮公共服務(wù)職能。但是，一些歷史遺留問題阻礙了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)公共服務(wù)職能的發(fā)揮。在傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制下，一些上級政府為了政績大搞形象工程，嚴(yán)重忽略了公共服務(wù)事業(yè)，醫(yī)療、教育等項目發(fā)展滯后。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)的公共服務(wù)職能也得不到有效發(fā)揮。

（四）人事管理體系不科學(xué)

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)存在人員配備不足的問題。在現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制中，存在一人兼任多職的情況，人員不足導(dǎo)致部分工作無法兼顧，不利于行政管理體制改革的推進。其次，干部隊伍綜合素質(zhì)不高。從目前來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的整體學(xué)歷不高，綜合素質(zhì)還存在提升空間。最后，人才流失問題嚴(yán)重。受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)晉升體制的限制，部分人才由于長期得不到晉升會選擇離開，從而造成人才流失問題。

四、我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)行政管理體制改革的對策

（一）深化改革，明確權(quán)責(zé)劃分

在我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)行政管理體制改革進程中，最主要地就是明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)的權(quán)利與責(zé)任，避免出現(xiàn)權(quán)小責(zé)重的問題，權(quán)責(zé)錯位必然導(dǎo)致行政管理體制運行不暢。上級機關(guān)應(yīng)當(dāng)下放部分權(quán)力到鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)，特別是對一些屬地管理的事項，應(yīng)當(dāng)給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)一定的權(quán)限，才能讓其承擔(dān)責(zé)任。同時，上級部分應(yīng)當(dāng)優(yōu)化審批程序，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)提供便利。

（二）進一步優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制

一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)應(yīng)當(dāng)擴大財政收入來源，提高農(nóng)民勞動的積極性，避免因農(nóng)業(yè)稅的削減對財政收入產(chǎn)生不利影響。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)應(yīng)當(dāng)充分保證財權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一，進一步優(yōu)化財政管理體制。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)應(yīng)當(dāng)做好財政預(yù)算，特別對于公共服務(wù)支出，要做好規(guī)劃，避免因財政收支不平衡而引發(fā)財政危機。

（三）培養(yǎng)基層社會公共服務(wù)組織

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)承擔(dān)的公共服務(wù)職能比較多，人員有限，所以往往容易忽視一部分工作。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)可以將部分權(quán)限下放，成立社會公共服務(wù)組織。讓社會公共服務(wù)組織承擔(dān)部分服務(wù)責(zé)任，這樣不僅有利于簡政放權(quán)，而且增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)在群眾心中的威信。社會公共服務(wù)組織紐帶作用的發(fā)揮，將有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)公共服務(wù)職能的實現(xiàn)。

（四）健全人事管理體系

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)應(yīng)當(dāng)配備充足的人員，避免出現(xiàn)一人兼任數(shù)職的情況。這樣才能保證各項工作的順利開展。其次，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的整體素質(zhì)。通過引進人才、繼續(xù)教育等方式，提高干部的整體學(xué)歷水平，鼓勵干部加強學(xué)習(xí)，從而提升自身綜合素質(zhì)。最后，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員晉升機制。提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員的流動性，對于符合要求的人員要有合理的晉升通道，避免人才流失。