2019年5月，住建部、國(guó)家發(fā)展改革委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于征求房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法（征求意見稿）意見的函》，這是繼2017年底首次發(fā)布征求意見稿之后的第二次征求意見。對(duì)比兩版征求意見稿，可以發(fā)現(xiàn)其中有很多變化。

兩版征求意見稿對(duì)比

兩版征求意見稿存在以下九個(gè)方面的差異：

1.監(jiān)督管理部門

2017年版本2019年版本無投資管理描述。增加：投資主管部門依據(jù)投資項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)、備案的相關(guān)法律法規(guī)履行相應(yīng)監(jiān)督管理職責(zé)。

2.工程總承包方式的適用項(xiàng)目

2017年版本2019年版本政府投資項(xiàng)目、國(guó)有資金占控股或者主導(dǎo)地位的項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采用工程總承包方式，采用建筑信息模型技術(shù)的項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)積極采用工程總承包方式，裝配式建筑原則上采用工程總承包方式。裝配式建筑原則上采用工程總承包方式。鼓勵(lì)政府投資項(xiàng)目采用工程總承包方式。

3.發(fā)包階段和條件

2017年版本2019年版本建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在發(fā)包前做好工程項(xiàng)目前期工作，自行或者委托設(shè)計(jì)咨詢單位對(duì)工程項(xiàng)目建設(shè)方案深入研究，在可行性研究、方案設(shè)計(jì)或者初步設(shè)計(jì)完成后，在項(xiàng)目范圍、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、功能需求、投資限額、工程質(zhì)量和進(jìn)度要求確定后，進(jìn)行工程總承包項(xiàng)目發(fā)包。建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在發(fā)包前完成項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)或備案程序。企業(yè)投資項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)在核準(zhǔn)或備案后，進(jìn)行工程總承包項(xiàng)目發(fā)包。政府投資項(xiàng)目原則上應(yīng)當(dāng)在初步設(shè)計(jì)審批完成后進(jìn)行工程總承包項(xiàng)目發(fā)包；按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定簡(jiǎn)化報(bào)批文件和審批程序的政府投資項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)在完成投資決策審批后進(jìn)行工程總承包項(xiàng)目發(fā)包。

4.工程總承包單位條件

2017年版本2019年版本招標(biāo)人公開發(fā)包前完成的可行性研究報(bào)告、勘察設(shè)計(jì)文件的，發(fā)包前的可行性研究報(bào)告編制單位、勘察設(shè)計(jì)文件編制單位可以參與工程總承包項(xiàng)目的投標(biāo)。政府投資項(xiàng)目的項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)文件編制單位及其評(píng)估單位，不得成為該項(xiàng)目的工程總承包單位。

5.投標(biāo)文件編制期限

2017年版本2019年版本依法必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目，自招標(biāo)文件開始發(fā)出之日起至投標(biāo)人提交投標(biāo)文件截止之日止，不宜少于三十日；國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目以及技術(shù)復(fù)雜、有特殊要求的項(xiàng)目，不宜少于四十五日。建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)依法確定投標(biāo)人編制工程總承包項(xiàng)目投標(biāo)文件所需要的合理時(shí)間。

6.評(píng)標(biāo)委員會(huì)組成

2017年版本2019年版本評(píng)標(biāo)委員會(huì)的專家成員應(yīng)當(dāng)依照項(xiàng)目特點(diǎn)由具備工程總承包項(xiàng)目經(jīng)理經(jīng)驗(yàn)以及從事設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工管理、造價(jià)等方面的專家組成。增加：建設(shè)單位代表。

7.合同價(jià)格形式

2017年版本2019年版本工程總承包項(xiàng)目宜采用固定總價(jià)合同。除合同約定的變更調(diào)整部分外，合同固定價(jià)格一般不予調(diào)整。除雙方合同明確約定外，建設(shè)單位不得將工程總承包項(xiàng)目的審計(jì)結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)。企業(yè)投資項(xiàng)目的工程總承包項(xiàng)目宜采用總價(jià)合同，政府投資項(xiàng)目的工程總承包應(yīng)合理確定合同價(jià)格形式。采用總價(jià)合同的，除合同約定可以調(diào)整的情形外，合同總價(jià)一般不予調(diào)整。

8.工程總承包項(xiàng)目經(jīng)理?xiàng)l件

2017年版本2019年版本工程總承包項(xiàng)目經(jīng)理應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)工程建設(shè)類注冊(cè)執(zhí)業(yè)資格，包括注冊(cè)建筑師、勘察設(shè)計(jì)注冊(cè)工程師、注冊(cè)建造師、注冊(cè)監(jiān)理工程師，或者具備工程類高級(jí)專業(yè)技術(shù)職稱。刪除：工程類高級(jí)專業(yè)技術(shù)職稱。

9.安全責(zé)任

2017年版本2019年版本工程總承包單位對(duì)施工現(xiàn)場(chǎng)的安全生產(chǎn)負(fù)總責(zé)。分包單位應(yīng)當(dāng)服從工程總承包單位的安全生產(chǎn)管理，分包單位不服從管理導(dǎo)致生產(chǎn)安全事故的，由分包單位承擔(dān)主要責(zé)任。增加：分包不免除工程總承包單位的安全責(zé)任。

對(duì)兩版征求意見稿差異的理解

通讀兩版征求意見稿，發(fā)現(xiàn)除了細(xì)節(jié)描述差異以外，主要是在項(xiàng)目投資管理、發(fā)包階段和條件、工程總承包單位條件、合同價(jià)格形式幾個(gè)方面存在重大變化。

項(xiàng)目投資管理、發(fā)包階段和條件方面的變化與2019年5月國(guó)務(wù)院頒布的《政府投資條例》（國(guó)務(wù)院令712號(hào)）相關(guān)。

《政府投資條例》是我國(guó)關(guān)于政府投資管理的第一部行政法規(guī)，其中明確了政府投資概念、范圍、決策程序、投資年度計(jì)劃、項(xiàng)目實(shí)施、監(jiān)督管理和法律責(zé)任，該條例將于2019年7月1日起執(zhí)行。

《政府投資條例》的要點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

一是政府投資主要在非經(jīng)營(yíng)性公共領(lǐng)域項(xiàng)目，要求有經(jīng)營(yíng)性收益的項(xiàng)目應(yīng)該采取多種形式讓渡給市場(chǎng)，激發(fā)市場(chǎng)活力；

二是明確了決策審批環(huán)節(jié)，政府采取直接投資方式、資本金注入方式投資的項(xiàng)目，項(xiàng)目單位應(yīng)當(dāng)編制項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)等，按照政府投資管理權(quán)限和規(guī)定的程序，報(bào)投資主管部門或者其他有關(guān)部門審批；

三是概算約束力大幅提高，經(jīng)投資主管部門或者其他有關(guān)部門核定的投資概算是控制政府投資項(xiàng)目總投資的依據(jù)。初步設(shè)計(jì)提出的投資概算，超過經(jīng)批準(zhǔn)的可行性研究報(bào)告提出的投資估算10%的，項(xiàng)目單位應(yīng)當(dāng)向投資主管部門或者其他有關(guān)部門報(bào)告，投資主管部門或者其他有關(guān)部門可以要求項(xiàng)目單位重新報(bào)送可行性研究報(bào)告；

四是加強(qiáng)了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理，明確政府及其有關(guān)部門不得違法違規(guī)舉借債務(wù)籌措政府投資所需資金。政府投資年度計(jì)劃中，應(yīng)當(dāng)明確建設(shè)資金及其來源。明確政府投資項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)確保資金落實(shí)到位，不得由施工單位墊資建設(shè)等。

《政府投資條例》出臺(tái)的大背景是支撐供給側(cè)改革的持續(xù)深化，是進(jìn)一步落實(shí)“三去一降一補(bǔ)”的政策保障，通過規(guī)范政府投資行為，遏制投資沖動(dòng)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范?！墩顿Y條例》對(duì)政府投資項(xiàng)目的前期管理要求明顯提高，因此，此次《征求意見稿》中提出了“政府投資項(xiàng)目原則上應(yīng)當(dāng)在初步設(shè)計(jì)審批完成后進(jìn)行工程總承包項(xiàng)目發(fā)包”。

《政府投資條例》也提出了簡(jiǎn)化報(bào)批文件和審批程序的政府投資項(xiàng)目類型?！墩顿Y條例》第十三條規(guī)定：“對(duì)下列政府投資項(xiàng)目，可以按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定簡(jiǎn)化需要報(bào)批的文件和審批程序：

（一）相關(guān)規(guī)劃中已經(jīng)明確的項(xiàng)目；

（二）部分?jǐn)U建、改建項(xiàng)目；

（三）建設(shè)內(nèi)容單一、投資規(guī)模較小、技術(shù)方案簡(jiǎn)單的項(xiàng)目；

（四）為應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件等突發(fā)事件需要緊急建設(shè)的項(xiàng)目?！睏l例明確提出，相關(guān)類型項(xiàng)目可以在投資決策審批后進(jìn)行工程總承包發(fā)包。

一些地方政策中，對(duì)于工程總承包發(fā)包階段和條件也有類似的要求。例如，2016年底上海市發(fā)布的《工程總承包試點(diǎn)項(xiàng)目管理辦法》中，對(duì)工程總承包可以發(fā)包的階段作了兩類描述：

（一）項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)或者備案手續(xù)完成，政府投資項(xiàng)目的工程可行性研究報(bào)告獲得批準(zhǔn)；

（二）初步設(shè)計(jì)文件獲得批準(zhǔn)或者總體設(shè)計(jì)文件通過審查,并已完成依法必須進(jìn)行的勘察和設(shè)計(jì)招標(biāo)。

其中，對(duì)于工程可行性研究報(bào)告獲批后發(fā)包的工程總承包項(xiàng)目，要求工程項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模、設(shè)計(jì)方案、功能需求、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、工藝路線、投資限額及主要設(shè)備規(guī)格等均應(yīng)確定，并滿足下列情形之一：

（一）經(jīng)核定的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目；

（二）建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)明確的一般工業(yè)項(xiàng)目；

（三）功能需求可由國(guó)家或行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程確定的市政基礎(chǔ)設(shè)施及維修項(xiàng)目、園林綠化項(xiàng)目；

（四）受汛期等因素制約的中、小型水利項(xiàng)目；

（五）采用裝配式或者BIM建造技術(shù)的中、小型房屋建筑項(xiàng)目；

（六）列入市級(jí)重大工程且對(duì)建設(shè)周期有特殊要求的項(xiàng)目；

（七）其他前期條件充分且功能技術(shù)符合工程總承包發(fā)包的項(xiàng)目。

按照此次《征求意見稿》中對(duì)于發(fā)包階段和條件的要求，政府投資項(xiàng)目的決策將會(huì)更加理性，分階段（初步設(shè)計(jì)審批完成后）進(jìn)行工程總承包發(fā)包的項(xiàng)目會(huì)成為主要類型。不過就這點(diǎn)而言，較國(guó)際工程建設(shè)模式還有一定差異。

在美國(guó)工程建設(shè)市場(chǎng)上，主要存在三種工程建設(shè)模式，即DBB模式（DESIGN-BID-BUILD，類似于我國(guó)傳統(tǒng)工程建設(shè)模式）；CMGC/AR模式（承包商介入工程設(shè)計(jì)階段，類似于分階段工程總承包模式）；DB模式（DESIGN-BUILD,由一個(gè)承包商負(fù)責(zé)全部設(shè)計(jì)和施工，類似于全過程工程總承包模式）。根據(jù)美國(guó)設(shè)計(jì)建造協(xié)會(huì)和FMI咨詢公司的研究，2013年到2017年期間，美國(guó)工程建設(shè)市場(chǎng)上DB模式占比最高，達(dá)39%；2018年到2021年的預(yù)測(cè)表明，DB模式占比將進(jìn)一步擴(kuò)大，達(dá)到44%。因此，在美國(guó)工程建設(shè)市場(chǎng)上，全過程工程總承包模式由于具備工期短、變更少、業(yè)主可控性高等優(yōu)勢(shì)，已成為最重要的工程建設(shè)模式（圖1）。

圖1 美國(guó)工程建設(shè)模式分析和預(yù)測(cè)

另外，此次《征求意見稿》還有一個(gè)重大的變化，就是要求“政府投資項(xiàng)目的項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)編制單位及其評(píng)估單位，不得成為該項(xiàng)目的工程總承包單位”。實(shí)際上，從2018年7月住建部發(fā)布的《關(guān)于同意上海、深圳市開展工程總承包企業(yè)編制施工圖設(shè)計(jì)文件試點(diǎn)的復(fù)函》來看，分階段開展工程總承包和設(shè)計(jì)企業(yè)更多定位于前端工作的思路已經(jīng)初見端倪。不過，這對(duì)于建筑和市政設(shè)計(jì)行業(yè)的勘察設(shè)計(jì)企業(yè)而言，是一個(gè)很大的利空消息。如果因?yàn)閰⑴c了前期工作而不能成為工程總承包單位，設(shè)計(jì)企業(yè)業(yè)務(wù)模式轉(zhuǎn)型的市場(chǎng)空間將會(huì)受到較大的限制。

從目前發(fā)布的法規(guī)來看，為項(xiàng)目提供了前期設(shè)計(jì)或咨詢服務(wù)工作的單位，能否繼續(xù)參與該項(xiàng)目的總承包投標(biāo)，在法律上存在爭(zhēng)議?！墩型稑?biāo)法》和《招投標(biāo)實(shí)施條例》中未對(duì)此情況作出明確規(guī)定。《標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件》中明確要求，施工投標(biāo)人不得為本標(biāo)段前期提供設(shè)計(jì)或咨詢服務(wù)，但設(shè)計(jì)施工總承包的除外。從公平的角度來講，如果將前期咨詢?cè)O(shè)計(jì)文件向所有投標(biāo)人公開，并給予各投標(biāo)人充分的投標(biāo)準(zhǔn)備時(shí)間，這種情況下不但不會(huì)存在不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，反而會(huì)促進(jìn)各投標(biāo)人在透明的招標(biāo)條件下的充分競(jìng)爭(zhēng)，更有利于業(yè)主以更好的合同條件實(shí)現(xiàn)工程建設(shè)目標(biāo)。一些地方政策也沒有對(duì)工程總承包單位條件做出類似的限制，而是對(duì)如何招標(biāo)進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定。例如，2017年5月湖南省住建廳發(fā)布的《湖南省房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程總承包招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)管理暫行規(guī)定》第十條規(guī)定：編制項(xiàng)目申請(qǐng)書、項(xiàng)目建議書和可行性研究報(bào)告，以及初步設(shè)計(jì)文件或方案設(shè)計(jì)的工程咨詢服務(wù)單位或其附屬機(jī)構(gòu)參與投標(biāo)的，在購(gòu)買招標(biāo)文件的同時(shí)，將與該招標(biāo)工程相關(guān)的圖紙及技術(shù)資料（含電子文件）等提交招標(biāo)人公布，供所有潛在投標(biāo)人參考。

對(duì)設(shè)計(jì)企業(yè)的建議

如果沒有更多不同意見的話，新版《征求意見稿》預(yù)計(jì)很快會(huì)成為正式的部門級(jí)規(guī)章，將對(duì)房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府投資項(xiàng)目的工程總承包建設(shè)模式的實(shí)施起到重要指導(dǎo)作用。面對(duì)這樣的政策形勢(shì)，設(shè)計(jì)企業(yè)應(yīng)該如何應(yīng)對(duì)？

筆者認(rèn)為，在房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，絕大部分設(shè)計(jì)企業(yè)不可能發(fā)展成為工程公司，即以工程總承包為主要收入和利潤(rùn)來源的企業(yè)。原因很簡(jiǎn)單，工程總承包不會(huì)成為市場(chǎng)的主流工程建設(shè)模式。以房屋建筑領(lǐng)域?yàn)槔?，?guó)內(nèi)的房地產(chǎn)企業(yè)負(fù)責(zé)了絕大部分的項(xiàng)目投資，他們本身就是項(xiàng)目管理公司，不可能采取工程總承包建設(shè)模式。在一些專項(xiàng)產(chǎn)品領(lǐng)域，例如市政污水處理、環(huán)境工程、醫(yī)療建筑領(lǐng)域等，則可能產(chǎn)生專注于相關(guān)領(lǐng)域的設(shè)計(jì)企業(yè)轉(zhuǎn)型的工程公司。

設(shè)計(jì)企業(yè)是技術(shù)密集型、知識(shí)密集型企業(yè)。技術(shù)是設(shè)計(jì)企業(yè)的立身之本，也是設(shè)計(jì)企業(yè)業(yè)務(wù)模式轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)。首先，設(shè)計(jì)企業(yè)應(yīng)該重視技術(shù)的積累和創(chuàng)新，在核心競(jìng)爭(zhēng)力建設(shè)上下功夫。在塑造設(shè)計(jì)業(yè)務(wù)特色的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)項(xiàng)目策劃咨詢能力建設(shè)，力爭(zhēng)成為業(yè)主的智庫(kù)和戰(zhàn)略合作伙伴，提升自我價(jià)值。

其次，面對(duì)政府投資項(xiàng)目建設(shè)模式的變化，設(shè)計(jì)企業(yè)應(yīng)采取多輪驅(qū)動(dòng)的業(yè)務(wù)戰(zhàn)略。在做好設(shè)計(jì)業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)資源整合和全過程項(xiàng)目管理能力建設(shè)，積極拓展“設(shè)計(jì)+項(xiàng)目管理”的全過程工程咨詢業(yè)務(wù)，為業(yè)主提供更全面的服務(wù)。

最后，加強(qiáng)施工能力建設(shè)。工程總承包業(yè)務(wù)如果想持續(xù)做下去，設(shè)計(jì)施工一體化服務(wù)能力需要大力提升。設(shè)計(jì)企業(yè)應(yīng)當(dāng)有選擇地拓展工程總承包。建議設(shè)計(jì)企業(yè)不要以做大規(guī)模作為工程總承包業(yè)務(wù)拓展的主要出發(fā)點(diǎn)，而應(yīng)更多考慮拓展技術(shù)復(fù)雜、有利于體現(xiàn)設(shè)計(jì)企業(yè)技術(shù)價(jià)值的項(xiàng)目，在一些設(shè)計(jì)企業(yè)具備技術(shù)優(yōu)勢(shì)的專項(xiàng)產(chǎn)品領(lǐng)域形成設(shè)計(jì)施工一體化服務(wù)能力，以此提升總承包業(yè)務(wù)盈利空間，降低業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。