摘 要 現(xiàn)代法治社會(huì)的構(gòu)建需要體現(xiàn)的就是要加強(qiáng)和落實(shí)民主發(fā)展。新時(shí)代下，地方民主作為落實(shí)民主法治的終端紐帶，在推進(jìn)法治社會(huì)的建設(shè)過(guò)程中發(fā)揮了重要作用。本文從地方民主因素構(gòu)成、實(shí)踐應(yīng)用、存在問(wèn)題及創(chuàng)新措施等方式來(lái)研究地方民主，為促進(jìn)地方民主發(fā)展探索舉措。

關(guān)鍵詞 共建共享 地方民主 民主建設(shè)

作者簡(jiǎn)介：張志明，湖北大學(xué)，碩士研究生，研究方向：地方政府治理。

中圖分類(lèi)號(hào)：D67 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.06.079

十九大以來(lái)黨繼續(xù)帶領(lǐng)各族人民進(jìn)行社會(huì)主義建設(shè)，始終堅(jiān)持人民當(dāng)家作主的理念。中國(guó)特色社會(huì)主義民主，要把調(diào)動(dòng)人民群眾積極性放在首位。讓人民群眾參與社會(huì)主義建設(shè)，發(fā)揮群眾能動(dòng)作用;讓地方人民共建地方民主發(fā)展，促進(jìn)地方發(fā)展進(jìn)步，進(jìn)而共享地方民主發(fā)展成果。

一、地方民主中的因素構(gòu)成

民主是體現(xiàn)一個(gè)國(guó)家的文明進(jìn)步和社會(huì)發(fā)展的重要因素之一，并隨著時(shí)代變遷和制度發(fā)展而不斷完善和升華，民主發(fā)展的構(gòu)成因素，也會(huì)不斷加以完善。人民代表大會(huì)制度下的民主集中制，為我國(guó)基層地方推進(jìn)民主化進(jìn)程和發(fā)展提供了制度保障和方向的指引。地方民主的構(gòu)成因素可以大致有制度規(guī)范、參與熱情和治理績(jī)效需要構(gòu)成。

（一）地方民主的制度規(guī)范

新時(shí)代下黨和政府不斷擴(kuò)大地方中基層群眾代表，以期望促進(jìn)和完善基層民主治理的制度建設(shè)。通過(guò)鞏固和完善民主參與渠道和建立基層地方政務(wù)的信息公開(kāi)制度，不斷強(qiáng)化基層人民群眾的民主參與決策、民主監(jiān)督，從而推進(jìn)地方民主的制度建設(shè)。民主制度規(guī)范在一定程度上體現(xiàn)了制度上的民主會(huì)更加民主，制度規(guī)范是保證地方民主長(zhǎng)效發(fā)展的機(jī)制。

（二）地方民主的參與熱情

地方民主的有效開(kāi)展需要基層人民群眾的積極參與、對(duì)民主問(wèn)題的關(guān)注及民主政治充滿熱情，也需要社會(huì)多元化的組織支持參與，可以讓醫(yī)療組織、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、慈善組織、科研機(jī)構(gòu)、基層社區(qū)代表、職工代表等多元參與民主，擴(kuò)大地方民主參與的基數(shù)。我國(guó)的民主從根本上體現(xiàn)的是廣大人民群眾的民主，地方人大代表深根于地方，了解地方實(shí)際情況，更了解地方人民的需求和熱切盼望，從而更能體現(xiàn)地方人民群眾的心聲。

（三）地方民主治理績(jī)效的需要

地方民主發(fā)展有利于推動(dòng)地方民主創(chuàng)新，而民主創(chuàng)新是為了保障人民權(quán)利，激發(fā)參與活力，推動(dòng)地方發(fā)展。地方民主的創(chuàng)新加快了群眾參與，確保了群眾權(quán)利，也突顯了國(guó)家層面所強(qiáng)調(diào)的人民是國(guó)家的主人，確保人民的主權(quán)地位得以加強(qiáng)和落實(shí)，是地方群眾民主權(quán)利的需要。地方多元組織間的民主發(fā)展鞏固了地方上各民主黨派之間合作協(xié)商、民主參政、民主協(xié)商、民主監(jiān)督，進(jìn)一步完善民主協(xié)商制度，是地方民主協(xié)商的需要。地方民主創(chuàng)新深化民主參與途徑，解決群眾關(guān)心的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，建立反應(yīng)群眾要求的暢通機(jī)制，是地方民眾滿意程度的需要。

二、地方民主的實(shí)踐應(yīng)用

習(xí)近平總書(shū)記曾講“要看一個(gè)國(guó)家的政治制度是不是民主，主要看國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)層能否依法有序更替，全體人民能否依法管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，人民群眾能否暢通表達(dá)利益需求，……國(guó)家決策能否實(shí)現(xiàn)科學(xué)化、民主化，……權(quán)力運(yùn)用能否得到有效制約和監(jiān)督?！边@種標(biāo)準(zhǔn)為地方民主發(fā)展作了根本性指引。地方民主在實(shí)踐應(yīng)用中主要表現(xiàn)在：地方政府領(lǐng)導(dǎo)體制、社會(huì)治理和政府民主決策。

（一） 地方政府領(lǐng)導(dǎo)體制上

地方人民代表大會(huì)定期召開(kāi)，依法有序選舉地方領(lǐng)導(dǎo)層中主要行政領(lǐng)導(dǎo)及其成員，公開(kāi)平等選舉出一個(gè)精干高效穩(wěn)定的地方領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。地方人民群眾參與地方選舉，參與地方事務(wù)管理，賦予地方領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，監(jiān)督地方領(lǐng)導(dǎo)作為;使權(quán)力形成“有權(quán)要作為、有權(quán)要有責(zé)、有權(quán)受監(jiān)督”的機(jī)制。

（二） 地方社會(huì)治理上

新時(shí)代我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平總體呈現(xiàn)出平穩(wěn)較快增長(zhǎng)趨勢(shì)，但社會(huì)問(wèn)題也變得光怪陸離，治理難度增大。地方人大及其有關(guān)團(tuán)體組織及時(shí)反應(yīng)群眾強(qiáng)烈關(guān)心的問(wèn)題，政府支持發(fā)展服務(wù)業(yè)來(lái)達(dá)到吸納就業(yè)的目的促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，地方民眾在地方發(fā)展上民主參與、民主協(xié)商、建言獻(xiàn)策。地方各組織、代表參與地方社會(huì)治理，加快完善社會(huì)治理中，支持鼓勵(lì)社會(huì)各組織團(tuán)體建言獻(xiàn)策，共同打造地方良治。

（三）政府民主決策上

地方政府在堅(jiān)持黨中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，依法充分發(fā)揮自身的積極性，注重民主參與、民主決策。地方的生態(tài)事務(wù)中比如：環(huán)境保護(hù)，地方政府存在有保護(hù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益的傾向會(huì)損害環(huán)境，這樣在一定程度上會(huì)加重“公地悲劇”現(xiàn)象，因此加強(qiáng)市民代表、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)和專(zhuān)家學(xué)者、媒體等多元協(xié)商和參與，讓基層的政府決策體現(xiàn)出民主化、科學(xué)化的特點(diǎn)，因此地方民主參與可以使決策更精準(zhǔn)化，真正做到民主決策、科學(xué)發(fā)展。

三、地方民主存在的問(wèn)題與現(xiàn)實(shí)反思

社會(huì)主義的民主是人民的民主。我國(guó)民主建設(shè)已經(jīng)取得長(zhǎng)足進(jìn)展，但地方民主發(fā)展中也存在著一些問(wèn)題，主要有下幾點(diǎn)：

（一） 民主實(shí)質(zhì)與民主程序失衡

地方民主仍然存在人民群眾主體地位缺位、民主意識(shí)不強(qiáng)，民主程序的公開(kāi)和過(guò)程結(jié)果不夠透明。地方群眾參與的熱情不夠，很多民眾對(duì)民主及其含義的理解尚淺，對(duì)人民當(dāng)家作主的概念內(nèi)涵及怎樣去行使權(quán)利沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的了解，民眾不了解民主內(nèi)容更不會(huì)主動(dòng)積極參與。具體上表現(xiàn)出來(lái)地方人民群眾的主體地位缺位、地方民主的意識(shí)不強(qiáng)，地方民主監(jiān)督的不到位，民主程序缺乏透明性，進(jìn)而會(huì)影響到結(jié)果的公正性。

（二）民主效率與權(quán)力制約失衡

地方人民代表大會(huì)在一些縣區(qū)域下的權(quán)威性不足，民眾存在潛在的心理認(rèn)為：地方人大作用不大，地方領(lǐng)導(dǎo)不太重視地方人大的建議和監(jiān)督，只有中央權(quán)威才是最有用的。另外，地方民眾的受教育程度總體不高，以及組成的人大代表的綜合能力有差別，在考慮方案或論證重大項(xiàng)目決策上效率不高。同時(shí)地方民主在監(jiān)督權(quán)、質(zhì)詢(xún)權(quán)上沒(méi)有得到實(shí)質(zhì)性的體現(xiàn)，甚至有時(shí)會(huì)出現(xiàn)不敢使用的現(xiàn)象。地方民主監(jiān)督對(duì)權(quán)力制約不到位。雖然有些地方民主讓群眾參與民主討論和協(xié)商后，但在實(shí)際過(guò)程中并沒(méi)有真正按照地方民眾的意愿行事，從而出現(xiàn)“人民在制度形式上有權(quán)，實(shí)際上無(wú)權(quán)”的現(xiàn)象。

（三） 底緣主體參與民主較少

地方民主實(shí)行是為了解決地方事務(wù)，解決民眾的需求，讓地方民眾滿意，這就需要獲得大量基層真實(shí)的想法為前提。地方政府理政需要深入群眾開(kāi)展調(diào)研互動(dòng)，多和群眾聊家常，需要制度形式上擴(kuò)大基層代表的數(shù)量和規(guī)模參與，說(shuō)實(shí)情、談意愿想法。實(shí)際中地方民主在反映基層民眾生活、貼近民眾的基層人大代表比例相對(duì)較少。基層人大代表分散于地方角落之中，能真實(shí)傾聽(tīng)民眾的心聲并且能及時(shí)準(zhǔn)確的加以反映。若地方民主參與比例中的基層代表，如個(gè)體商戶(hù)、小企業(yè)戶(hù)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療和教育人員等比例偏低，并且在推進(jìn)與民眾談話交流反應(yīng)信息的機(jī)會(huì)較少，會(huì)減弱地方政府理政的效果。

（四）民主與法制的失衡

我國(guó)黨和政府帶領(lǐng)人民在新時(shí)代注重民主與法治建設(shè)，產(chǎn)生一套適合我國(guó)國(guó)情的法治體系，為民主化和法治化發(fā)展提供保障依據(jù)?！坝型陚涞姆ㄖ误w系不等于不代表社會(huì)中的民主和法治實(shí)踐就得以完善和落實(shí)了。實(shí)踐中，一些基層干部的人治思想和官本位思想比較明顯，離依法行政還有一段距離?！钡胤缴洗嬗忻裰鞣ㄖ斡^念的普及宣傳還有一些薄弱，行政領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的行事理念時(shí)有松懈，甚至?xí)x民主意愿，加之地方上的民主監(jiān)督問(wèn)責(zé)缺少權(quán)威性，會(huì)逐漸突顯長(zhǎng)官意志影響;民主法治的失衡會(huì)使地方行政成員按照自己的意愿傾向，如，地方領(lǐng)導(dǎo)者發(fā)言講話，其他成員沉默，出現(xiàn)所謂的“一言堂”的現(xiàn)象。造成這種現(xiàn)象的根本原因在于法治監(jiān)督權(quán)威、問(wèn)責(zé)不足，產(chǎn)生一般社會(huì)成員“畏官”、行政下屬“畏上”現(xiàn)象。

四、創(chuàng)新地方民主的路徑

（一）完善民主實(shí)質(zhì)與民主程序

加大對(duì)民主知識(shí)的宣傳教育，讓群眾指導(dǎo)和了解民主的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，地方政府要重視人民群眾的主體作用。發(fā)揮地方人民群眾的民主建言獻(xiàn)策的“智庫(kù)”力量，讓群眾知道自己擁有哪些權(quán)利以及如何去行使自己的民主權(quán)利。通過(guò)對(duì)地方群眾進(jìn)行民主權(quán)利知識(shí)的教育，有利于地方人民群眾積極參與到民主過(guò)程中，學(xué)會(huì)用權(quán)、維權(quán)，從而更好的發(fā)揮地人民群眾的主人翁精神。除此之外，還要完善與地方人民群眾相關(guān)的民主參與制度建設(shè)，公開(kāi)民主程序、公布民選和官方?jīng)Q策結(jié)果，用網(wǎng)絡(luò)視頻等方式監(jiān)督地方民主治理的過(guò)程當(dāng)中，從而監(jiān)督地方政府理政過(guò)程，并及時(shí)對(duì)外公布理政的相關(guān)視頻內(nèi)容，確保群眾了解實(shí)情。真正做到民主是群眾的民主，民主是實(shí)際的民主。

（二）提高民主效率，建立權(quán)力制約

鞏固強(qiáng)化人大權(quán)威，地方人大代表在民主參與過(guò)程中依法行使權(quán)利，要求地方政府對(duì)群眾關(guān)心的問(wèn)題或重大問(wèn)題進(jìn)行限期解決，提高民主效率;并且還要適當(dāng)?shù)膶?duì)地方人大代表進(jìn)行知識(shí)教育和有關(guān)課程的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，提高人大的參與能力和效率。在法律制度上進(jìn)一步強(qiáng)化人大問(wèn)責(zé)的合法性、權(quán)威性，政府要重視地方人大問(wèn)責(zé)監(jiān)督，對(duì)于不遵照落實(shí)人大合法有效的提議或問(wèn)責(zé)時(shí)要嚴(yán)肅處理。如地方人大可以就本地域環(huán)境污染問(wèn)題、食品安全、教育等問(wèn)題向政府詢(xún)問(wèn)詳情;地方人大還可以對(duì)地方政府權(quán)力監(jiān)督制約，通過(guò)地方人大對(duì)基層官員組織及其辦事內(nèi)容的檢查問(wèn)責(zé)等體制內(nèi)監(jiān)督的形式和方法，可以監(jiān)督地方政府科學(xué)決策。在地方人大和人民群眾集中監(jiān)督下，真正做到地方人民群眾在形式和實(shí)際上都有權(quán)。

（三）提高民主底緣主體比例

地方民主的發(fā)展要為當(dāng)?shù)厝罕姺?wù)，解決群眾呼聲強(qiáng)烈的事情。通過(guò)民主程序讓民主暢通起來(lái)，把群眾的真實(shí)想法說(shuō)出來(lái)。這就要求擴(kuò)大基層和一線工作人員代表比例，使縣（區(qū)）域領(lǐng)導(dǎo)班子能夠代表廣大普通老百姓的要求和想法。不同地區(qū)之間可以探索一條有益的民主地緣程度的參與形式，如：“涵江區(qū)涵江街道人大工委深入基層社區(qū)的調(diào)研聽(tīng)取群眾的意見(jiàn)，關(guān)注群眾的需求，使監(jiān)督的項(xiàng)目真正惠及民生。在2014年涵江東街道城市管理的網(wǎng)格化微自治成為一大特色。”通過(guò)這種“基層服務(wù)頭雁”廣布于地方的各個(gè)角落，能更好地服務(wù)基層群眾;同時(shí)還能傾聽(tīng)收集群眾的心聲，反映群眾最切實(shí)想法和需求。適當(dāng)擴(kuò)大基層代表比例，為地方政府民主決策提供最真實(shí)的依據(jù)，擴(kuò)大基層代表參與比例也是黨密切聯(lián)系群眾的作風(fēng)體系。

（四）加強(qiáng)民主與法治建設(shè)

一是民主法治建設(shè)要從思想上和制度上著手。通過(guò)思想教育來(lái)引導(dǎo)群眾參與，同時(shí)對(duì)地方領(lǐng)導(dǎo)層進(jìn)行民主思想培訓(xùn)，強(qiáng)化民主意識(shí)，開(kāi)展黨校培訓(xùn)和專(zhuān)家學(xué)者等一系列講座，在思想上加強(qiáng)地方領(lǐng)導(dǎo)的民主作風(fēng)及群眾民主知識(shí)的普及。二是制度上的規(guī)范，為基層民主法治建設(shè)提供了有力的保障。用制度約束地方領(lǐng)導(dǎo)層和人民群眾行為，在制度要求內(nèi)依法展開(kāi)民主法治建設(shè)。三是可以借用互聯(lián)網(wǎng)來(lái)宣傳民主與法治建設(shè)。地方政府通過(guò)在網(wǎng)上設(shè)計(jì)開(kāi)展民主問(wèn)答活動(dòng)，民主演講視頻、以及針對(duì)民主開(kāi)展的專(zhuān)題活動(dòng)等形式和內(nèi)容，用大數(shù)據(jù)深化地方民主參與，加強(qiáng)民主法治建設(shè)。

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