曲剛 李百超

摘 要 本文分析了我國房屋租賃市場存在的主要問題和國外房屋租賃制度及其政策，提出構(gòu)建符合我國國情的承租人權(quán)益法律保護(hù)體系。

關(guān)鍵詞 承租人權(quán)益 優(yōu)先承租權(quán) 租金調(diào)控 保護(hù)體系

作者簡介：曲剛，河北雄安新區(qū)中級人民法院審判員;李百超，中央司法警官學(xué)院教授。

中圖分類號：D923.2 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.06.024

由于房屋租賃市場缺乏有效監(jiān)督等原因，承租人的權(quán)益得不到應(yīng)有的法律保護(hù)。在當(dāng)下復(fù)雜多變的復(fù)合轉(zhuǎn)型期，加強(qiáng)對承租人的法律保護(hù)，兼顧房屋權(quán)利人的利益，才能夠刺激消費市場需求動力，實現(xiàn)居民安居，有利于構(gòu)建和諧社會。

一、我國房屋租賃市場存在的主要問題

（一）房地產(chǎn)管理部門缺乏有效的監(jiān)督和管理

由于房地產(chǎn)企業(yè)興起的年限較短，在租賃市場管理方面缺乏專業(yè)的租賃管理企業(yè)，還沒有形成具有規(guī)模優(yōu)勢和市場品牌的服務(wù)團(tuán)隊，導(dǎo)致租賃市場出現(xiàn)監(jiān)管漏洞，大量的出租房屋沒有登記，形成隱形租賃市場，從而使整個市場以零售為主，房地產(chǎn)管理部門對租賃市場的準(zhǔn)確信息難以把控，這對于承租人而言非常不利。在實際操作中，由于房屋租賃合同登記備案的租賃合同效力不明確，房屋租賃登記制度不具有行政許可的性質(zhì)和特點，雙方在發(fā)生糾紛的時候，承租人無憑無據(jù)，難以用法律手段對其進(jìn)行法律救助。

（二）房屋租賃中介機(jī)構(gòu)管理不規(guī)范、無序競爭問題顯著

租房需求的增長導(dǎo)致中介機(jī)構(gòu)數(shù)量的增多，工商、房管、勞動、物價、稅務(wù)等部門的管理職能交叉，執(zhí)法依據(jù)復(fù)合，缺乏有效溝通和協(xié)調(diào)，由此引發(fā)的問題數(shù)不勝數(shù)。租賃中介機(jī)構(gòu)發(fā)布虛假房源誤導(dǎo)消費者，“吃中間差價”、亂收費，如“看房費”“清潔費”等現(xiàn)象屢禁不止，中介機(jī)構(gòu)無照經(jīng)營，出賣、泄露客戶信息，相關(guān)法律法規(guī)滯后，跟不上市場發(fā)展的步伐，執(zhí)行不到位，政府監(jiān)管不力，行業(yè)自身體系不健全等諸多問題層出不窮，承租人依然是最終的受害者。

（三）租賃市場相關(guān)政策法規(guī)匱乏

房屋租賃涉及人群廣泛，引發(fā)問題多種多樣，而關(guān)于房屋租賃的法令法規(guī)都集中體現(xiàn)在《城市房地產(chǎn)管理》《城市租賃管理辦法》以及《合同法》中，涉及內(nèi)容單一，關(guān)于承租人的法律保護(hù)的一般規(guī)則有所體現(xiàn)，而特殊規(guī)則較為匱乏，影響承租人租房積極性。對于沒有房屋預(yù)租法律規(guī)范而頒發(fā)房屋預(yù)租許可證這一制度不僅違背了依法行政的法律原則，也反映出房地產(chǎn)管理部門嚴(yán)重缺乏法律法規(guī)來規(guī)范房屋租賃市場，目前的法律法規(guī)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能調(diào)節(jié)現(xiàn)存問題，承租人的權(quán)利根本得不到法律政策的保障和支持。

（四）租金漲幅不受市場調(diào)控，押金收取抵扣混亂

限購政策的出臺一方面減緩了房價居高不下的失控局面，但另一方面卻造成了租金猛升的現(xiàn)實情況。租金上漲指數(shù)是居民消費價格指數(shù)的數(shù)倍，已經(jīng)脫離了市場這只“看不見的手”的控制，隨著供求關(guān)系的不平衡呈現(xiàn)出地域性和季節(jié)性。房主任意毀約，隨機(jī)漲價的行為在現(xiàn)實中也屢見不鮮。而押金操作的相關(guān)過程往往成為房主謀取不法利益的途徑，個別中介機(jī)構(gòu)甚至把它視為賴以為生的手段，嚴(yán)重打擊了租賃市場的活力。

二、國外房屋租賃制度及其政策分析

居住問題作為生存的根本問題，一直以來在國內(nèi)外備受關(guān)注，各國都在不斷完善理論研究和實踐經(jīng)驗，可為我國的房屋租賃市場的改善提供借鑒。

（一）房屋租賃的法律法規(guī)注重細(xì)節(jié)

在美國，制定的《統(tǒng)一住宅租賃法》為國家相關(guān)法律的出臺提供了藍(lán)圖，整理典型案例和理論規(guī)則的重述，對國家的立法和審判的法律效果都具有積極影響，對住宅出租也具有實踐指導(dǎo)作用。在《統(tǒng)一住宅租賃法》中，對租賃關(guān)系雙方的權(quán)利義務(wù)規(guī)定詳細(xì)，注重細(xì)節(jié)，如房屋所有人必須“提供適合的鎖與鑰匙，提供必要的加熱電器，冷熱水設(shè)備，提供垃圾清理設(shè)備，維修的大廳，樓梯和其他公共空間的清潔和安全。”法律法規(guī)操作性強(qiáng)，設(shè)計人性化，科學(xué)合理，大大降低了房屋租賃產(chǎn)生糾紛的可能性。

（二）租金管制措施

在美國哥倫比亞特區(qū)還制定了租金管制措施，除豁免管制的住宅外，所有出租的住宅應(yīng)當(dāng)在限定期限內(nèi)在管理房屋租賃的部門登記備案，在備案時應(yīng)注明提供的相關(guān)服務(wù)和附屬設(shè)施收費在內(nèi)的基本租金。對于無力負(fù)擔(dān)不斷飆升的租金的租戶，規(guī)定租金標(biāo)準(zhǔn)，確定基本租金和租金上限，能夠大大緩解生活壓力，維護(hù)社會穩(wěn)定。租金管制制度在世界各國均有司法實踐，如孟買在1918年就頒布了租金管制立法，足見該制度存在的必要性和普適性。

（三）押金收取制度

在押金收取數(shù)額方面，各國都有明確的要求。美國的法規(guī)規(guī)定押金數(shù)額不能超過一個月的租金;澳大利亞在住房租賃法中明確規(guī)定，在租賃關(guān)系持續(xù)期間，只允許收取不超過四周租金總額的保證金。

有關(guān)于押金擔(dān)保范圍的規(guī)定體現(xiàn)在押金擔(dān)保的債權(quán)范圍中，各國的規(guī)定大同小異，當(dāng)承租人沒有支付應(yīng)付租金時，承租人或其客人對租賃房屋造成的損害的情況下，或者當(dāng)租賃合同終止時，維護(hù)房屋干凈、整潔需要的清理費，或者租賃合同專門約定，押金用以擔(dān)保租賃房屋內(nèi)相關(guān)設(shè)施、設(shè)備的保管、返還等用途，押金才能被房屋所有人扣除。

（四）限制出租人解除合同

在德國，要設(shè)立預(yù)期的房屋租賃關(guān)系，只有在租賃期滿后，房屋所有人要使用該房屋，合理的房屋整修或者一些不解除合同將使相關(guān)工程無法開展的情況下，或者準(zhǔn)備將房屋租給服務(wù)提供人居住時才能設(shè)立?？罐q租戶的租賃權(quán)理由不得以房屋的另售來提出。在英國，不管是不是定期租賃或者是不是不定期租賃，沒有經(jīng)過法庭的正式的宣判，不允許單方面地去終止租賃關(guān)系?？梢姼鲊径挤钚谐凶馊酥行闹髁x，側(cè)重于保護(hù)弱者的利益，限制房屋所有人的絕對權(quán)。

（五）房屋租賃稅收制度

通過房屋租賃獲得一定的經(jīng)濟(jì)利益，那么就有義務(wù)納稅，增加社會財富，實現(xiàn)社會財富合理。征收房屋空置稅，提高房屋所有人的持有成本，促使出租人提供房源，可以有效抑制租金上漲，法國、韓國等國家針對房屋空置現(xiàn)象均實行重稅制度，在美國甚至還出現(xiàn)過一元別墅。

三、構(gòu)建符合我國國情的承租人權(quán)益法律保護(hù)體系

（一）設(shè)置優(yōu)先承租權(quán)

對于我國學(xué)者關(guān)于優(yōu)先承租權(quán)方面的研究并不是十分豐富，法律法規(guī)中關(guān)于優(yōu)先承租權(quán)的方面并不常見，只有少數(shù)地方可以看到相應(yīng)的規(guī)定，如《上海市房屋租賃條例》《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)房屋租賃條例》。優(yōu)先承租權(quán)可以合理優(yōu)化社會資源，穩(wěn)定社會秩序，增加承租人的城市歸屬感和社會認(rèn)同感。本文認(rèn)為優(yōu)先承租權(quán)實現(xiàn)需同時滿足以下條件：房屋租賃合同期滿時;房屋的租賃合同必須合法有效，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)合法無違約的行為，被承租的房屋用途是合法的;不得損害他人的基本的生存權(quán)和發(fā)展的權(quán)利。

（二）健全住房租賃市場建設(shè)相關(guān)政策法規(guī)

目前我國的法律法規(guī)中沒有住房租賃市場的相應(yīng)規(guī)定，《基本住房法》更加沒有出現(xiàn)在相應(yīng)的基本法中，所以應(yīng)該加快立法的速度，提高房屋租賃管理制度，增強(qiáng)房屋租賃合同的管制，規(guī)范房地產(chǎn)中介機(jī)構(gòu)提供服務(wù)范疇、程序和收費尺度，明確租金、押金收取數(shù)額和標(biāo)準(zhǔn)，完善房屋租賃稅收征收軌制，創(chuàng)設(shè)住宅租賃合同終止權(quán)限的制度，為房屋租賃管理提供法律框架和制度保障。

（三）規(guī)范房地產(chǎn)中介秩序

規(guī)范行業(yè)內(nèi)部，擴(kuò)大中介機(jī)構(gòu)規(guī)模，提高行業(yè)誠信，可以通過建立信用評級制度，加強(qiáng)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)自律性。加強(qiáng)外部監(jiān)管，完善立法，對房屋租賃的合同性質(zhì)做出解釋，規(guī)范中介收費標(biāo)準(zhǔn)和名目。

（四）建立租金調(diào)控體系，規(guī)范押金收取抵扣制度

對于日常生活中的租戶想要使自我財產(chǎn)不被侵犯，通過再分配是至關(guān)重要的，特別是當(dāng)這種侵犯阻礙了租戶通向第一所住宅的道路的時候。初始租金由市場決定，對于續(xù)租租金適當(dāng)干預(yù)，對續(xù)租租金的上漲幅度作出限制，填補(bǔ)法律空白，明確出租人違反義務(wù)的法律后果，是完善承租人權(quán)益保障體系的有效措施。出臺專門的法律，對押金收取數(shù)額、返還時間、擔(dān)保范圍，扣除程序等作出系統(tǒng)的規(guī)定。

（五）限定出租人的合同終止權(quán)

關(guān)于出租人的合同終止權(quán)的限制，我國合同法結(jié)合各國的立法案例，除非在出現(xiàn)法律明確規(guī)定的事由時才能簽訂附期限的優(yōu)先承租權(quán)合同，如：出租人收回自己居住或重新建設(shè)的;未經(jīng)出租人同意私自租給第三人的;承租人拖延支付租金超過規(guī)定期限的;承租人用房屋從事違背法律規(guī)定事項的;承租人違反租賃合同約定事項的;承租人侵害出租人財產(chǎn)或權(quán)益，不予賠償?shù)?。出租人若用欺騙手段要求回收房屋，承租人的優(yōu)先承租權(quán)仍然享有。出租人終止合同的事由，承租人出現(xiàn)無法補(bǔ)救的實質(zhì)性違約行為，應(yīng)當(dāng)由法律法規(guī)明確規(guī)定，防止出租人惡意終止合同，令承租人流落街頭。

（六）開征房屋空置稅，提高住房租賃稅起征點

認(rèn)定空置房的標(biāo)準(zhǔn)要由法律規(guī)定，所有權(quán)人對“非空置”負(fù)有舉證義務(wù)。空置房屋的所有權(quán)人大部分都資金實力雄厚，因此在制定房屋空置稅時要聯(lián)系實際情況，呈階梯狀征稅，達(dá)到減少房屋空置率，提高房屋資源配置的目的。住房租賃稅是為了通過社會財富的再分配，增加出租人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，縮小貧富差距。對房屋租賃稅也應(yīng)當(dāng)呈階梯狀征稅，多得多征。征收稅款的比例要結(jié)合社會發(fā)展情況和房屋收益合理征稅。

（七）完善房屋租賃管理框架和司法救濟(jì)途徑，加大房屋租賃管理機(jī)構(gòu)管理力度

設(shè)立專門房屋租賃管理機(jī)構(gòu)，為了提高工作效率，配備專門工作人員負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)規(guī)劃、建設(shè)、房產(chǎn)等部門的管理工作，將建立租賃網(wǎng)絡(luò)信息化管理系統(tǒng)，對房屋租賃實施動態(tài)監(jiān)管，將房屋租賃登記備案作為一項必須履行的行政義務(wù)。停止辦理房屋預(yù)租行政許可，嚴(yán)格依法辦事，對房屋租賃的情況及時監(jiān)督、檢查、指導(dǎo)，對于違法租賃行為及時警告，必要時依法處罰。同時，可以賦予承租人監(jiān)督義務(wù)，對出租人違法行為進(jìn)行監(jiān)督。注重完善房屋租賃糾紛的司法救濟(jì)途徑，以調(diào)解為主，鼓勵訴訟、仲裁，及時維護(hù)租賃當(dāng)事人的合法權(quán)益。

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