王子璨 張暉

摘 要：隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的需求越來(lái)越高。在此背景下，為了有效提供公共物品和服務(wù)，優(yōu)化資源配置，PPP模式應(yīng)運(yùn)而生，而且PPP項(xiàng)目的優(yōu)勢(shì)與弊端已在近幾年逐漸顯現(xiàn)。以南京市新市鎮(zhèn)建設(shè)PPP項(xiàng)目為例，探究南京市在PPP項(xiàng)目建設(shè)中的籌資方式、運(yùn)行模式等，對(duì)當(dāng)前PPP運(yùn)行中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行定性分析。

關(guān)鍵詞：新市鎮(zhèn)建設(shè);PPP項(xiàng)目;理論基礎(chǔ);案例分析

中圖分類號(hào)：F299.21 ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號(hào)：1673-291X（2019）07-0136-02

引言

PPP（public private partnerships）模式是公共部門和私人部門通過(guò)契約關(guān)系進(jìn)行，以項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)最小化以及社會(huì)福利最大化為合作目標(biāo)的伙伴關(guān)系式的合作?；谄滹L(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的特征，各參與方之間如何進(jìn)行合理的分配風(fēng)險(xiǎn)成為不容忽視的問(wèn)題。

我國(guó)已有許多專家學(xué)者對(duì)PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)問(wèn)題進(jìn)行了翔實(shí)的研究。首先，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和轉(zhuǎn)移的原則。王丙亮（2009）等認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由最有能力掌控風(fēng)險(xiǎn)后果的一方或能以最小成本承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一方承擔(dān);吳瑾（2013）提出，應(yīng)依據(jù)參與方風(fēng)險(xiǎn)偏好的不同將風(fēng)險(xiǎn)分配給最適合的一方承擔(dān);何濤（2011）等認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)從較規(guī)避方向較不規(guī)避方適度轉(zhuǎn)移。其次，在信息不對(duì)稱的市場(chǎng)特征下，PPP項(xiàng)目的運(yùn)行存在一系列的問(wèn)題。吳孝靈（2013）等認(rèn)為，項(xiàng)目可能存在收益不足，從而無(wú)法正常運(yùn)作的問(wèn)題;陳星光（2013）認(rèn)為，各方目標(biāo)的不一致會(huì)導(dǎo)致委托代理問(wèn)題;李林（2013）等認(rèn)為，公共部門有一定的幾率使用強(qiáng)勢(shì)地位向私人部門轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)。最后，基于不完全信息的參與方再談判。馬桑（2016）研究了私人部門與公共部門的博弈互動(dòng)，得出影響PPP項(xiàng)目再談判的關(guān)鍵因素;張瑞（2017）等在求解出唯一子博弈精煉納什均衡后，建立了非線性激勵(lì)契約;居佳（2017）等通過(guò)分析再談判前后各部門風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)差值，得出其討價(jià)還價(jià)的動(dòng)機(jī)。

以往的文獻(xiàn)在研究參與方博弈時(shí)多是通過(guò)訪談得出風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)，最后代入模型求解。本文將以南京市新市鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目為例，從不同運(yùn)行方式入手分析公共部門和私人部門博弈時(shí)所考慮的風(fēng)險(xiǎn)因素。

一、理論基礎(chǔ)和方式選擇

（一）討價(jià)還價(jià)理論

該模型建立的基礎(chǔ)是Rubinstein于1982年以分蛋糕為例模擬的完全信息條件下無(wú)限期討價(jià)還價(jià)模型，隨后該模型得到了廣泛的應(yīng)用。

討價(jià)還價(jià)的運(yùn)行機(jī)理如下：第一回合，部門P向部門Q提出風(fēng)險(xiǎn)分配方案1，若部門Q接受該方案，則博弈結(jié)束;若拒絕，則進(jìn)入第二回合。第二回合，拒絕方案1的部門Q重新向部門P提出方案2，若部門P接受該方案，則博弈結(jié)束;若拒絕，則進(jìn)行第三回合。第三回合，拒絕方案2的部門P再次向部門Q提出方案3，若部門Q接受該方案，則博弈結(jié)束;若拒絕，則繼續(xù)下一回合。如此循環(huán)，得到一個(gè)無(wú)限回合的模型，直到其中一方接受了另一方的分配方案時(shí)，談判結(jié)束。

（二）PPP項(xiàng)目運(yùn)作方式的選擇

依據(jù)PPP項(xiàng)目是否為存量項(xiàng)目、是否引入資金、是否改擴(kuò)建、是否期滿移交等情況將PPP項(xiàng)目的運(yùn)作方式分為：委托運(yùn)營(yíng)（O&M）、管理合同（MC）、轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營(yíng)—移交（TOT）、改建—運(yùn)營(yíng)—移交（ROT）、建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)（BOO）、租賃—運(yùn)營(yíng)—移交（LOT）、建設(shè)—租賃—移交（BLT）、區(qū)域特許經(jīng)營(yíng)（Concession）、設(shè)計(jì)—建造—融資—運(yùn)營(yíng)—移交（DBFOT）。項(xiàng)目運(yùn)行前，應(yīng)依據(jù)實(shí)際需要確定合適的運(yùn)作方式。

二、案例分析：南京市新市鎮(zhèn)建設(shè)PPP項(xiàng)目

（一）建設(shè)內(nèi)容

南京市新市鎮(zhèn)建設(shè)是美麗鄉(xiāng)村的升華，計(jì)劃到2020年要實(shí)現(xiàn)全市28個(gè)新市鎮(zhèn)城鄉(xiāng)規(guī)劃全覆蓋，5郊區(qū)城鎮(zhèn)化率達(dá)70%左右。新市鎮(zhèn)建設(shè)的主要內(nèi)容涵蓋甚廣，包括土地綜合整治、新社區(qū)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)系統(tǒng)提升、強(qiáng)化現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)支撐五個(gè)方面。

根據(jù)南京出臺(tái)的《關(guān)于加速推進(jìn)我市新市鎮(zhèn)建設(shè)的意見(jiàn)》，明確南京將重點(diǎn)打造江寧、浦口、六合、溧水、高淳5郊區(qū)的12個(gè)新市鎮(zhèn)。其中，12個(gè)新市鎮(zhèn)的建設(shè)持續(xù)3年，包括：江寧區(qū)谷里街道、橫溪街道，浦口區(qū)湯泉街道、星甸街道，六合區(qū)金牛湖街道、竹鎮(zhèn)鎮(zhèn)，溧水區(qū)白馬鎮(zhèn)、石湫鎮(zhèn)、東屏鎮(zhèn)，高淳區(qū)東壩鎮(zhèn)、椏溪鎮(zhèn)、陽(yáng)江鎮(zhèn)。

（二）運(yùn)作方式

1.“政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、市場(chǎng)運(yùn)作”方式。該模式借鑒了石塘竹海股份制模式和江西橫溪大福村的模式，讓國(guó)企資本、民企資本等多種社會(huì)資本參與生態(tài)旅游資源的合理開(kāi)發(fā)和建設(shè)。引入社會(huì)資本的目的是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和富裕農(nóng)民，因此社會(huì)資本投入或參與的項(xiàng)目要與農(nóng)民經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目功能錯(cuò)位和互補(bǔ)。同時(shí)，要找準(zhǔn)企業(yè)合理的贏利點(diǎn)和設(shè)計(jì)好實(shí)現(xiàn)路徑，做好論證，讓企業(yè)有利可圖。

2.BOT模式。針對(duì)尚未開(kāi)發(fā)的生態(tài)旅資源，通過(guò)引入社會(huì)資本進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)，并賦予其一定期限的景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)，待經(jīng)營(yíng)期限滿，將景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)移交政府。在此運(yùn)行方式下，項(xiàng)目被分為建設(shè)期、運(yùn)營(yíng)期以及移交政府后的時(shí)期。建設(shè)期中，項(xiàng)目資本金由政府方出資代表和社會(huì)資本共同出資，其他資金由公私合建的項(xiàng)目公司籌措。運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，項(xiàng)目公司通過(guò)經(jīng)營(yíng)維護(hù)收入、出售收入、政府付費(fèi)收入等方式回收項(xiàng)目投資。經(jīng)營(yíng)權(quán)移交時(shí)，項(xiàng)目公司無(wú)償交付。

3.TOT模式。針對(duì)已經(jīng)開(kāi)發(fā)的生態(tài)旅游景區(qū)，引入社會(huì)資本，賦予其一定期限的經(jīng)營(yíng)權(quán)，對(duì)景區(qū)再開(kāi)發(fā)、提檔升級(jí)、提升經(jīng)營(yíng)和服務(wù)水平，盤活旅游資源，待經(jīng)營(yíng)期限滿，將景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)移交政府。與BOT模式類似，該模式也分為建設(shè)期、運(yùn)營(yíng)期以及移交政府后的時(shí)期。

（三）可能影響談判結(jié)果的因素

由上述分析可知，應(yīng)對(duì)不同的風(fēng)險(xiǎn)公共部門和私人部門做出的反應(yīng)是不完全一致的，本文第三部分描述的博弈過(guò)程中提到了私人部門往往不會(huì)接受政府部門提出的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移比例從而促成下一輪談判，而公共部門也會(huì)為自身利益進(jìn)行討價(jià)還價(jià)。這是因?yàn)楣膊块T與私人部門都考慮到了運(yùn)行中的種種可能，這些可能性均會(huì)對(duì)其最終收益造成影響。

1.政策變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。無(wú)論采取什么樣的運(yùn)行方式，政策變動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)都是存在的。政策變動(dòng)往往會(huì)對(duì)項(xiàng)目造成很大的影響，尤其體現(xiàn)著影響經(jīng)營(yíng)者的積極性。例如，在南京市新市鎮(zhèn)建設(shè)的過(guò)程中，東壩鎮(zhèn)取消了利稅政策，使得企業(yè)無(wú)法獲得原本在利稅政策下可得的收益。在此情況下，為了防止企業(yè)流失，使項(xiàng)目順利進(jìn)行，政府應(yīng)采取具有類似作用的措施來(lái)實(shí)行補(bǔ)貼。

2.市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)分為市場(chǎng)價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)以及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)，兩者都是在運(yùn)營(yíng)期會(huì)遇到的問(wèn)題。在應(yīng)對(duì)此類風(fēng)險(xiǎn)上，公共部門與私人部門都應(yīng)承擔(dān)部分，即使公共部門處于強(qiáng)勢(shì)地位也不應(yīng)過(guò)多地轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)，否則亦可能導(dǎo)致談判的破裂。

3.成本超支風(fēng)險(xiǎn)。成本超支一般是因?yàn)轫?xiàng)目公司建造時(shí)預(yù)算失誤或是經(jīng)營(yíng)不善導(dǎo)致，發(fā)生在建設(shè)期、運(yùn)營(yíng)期內(nèi)。應(yīng)對(duì)此類風(fēng)險(xiǎn)，公共部門不愿意付諸實(shí)際行動(dòng)，從而將風(fēng)險(xiǎn)較多地轉(zhuǎn)移給私人部門;私人部門通過(guò)討價(jià)還價(jià)會(huì)減輕這種轉(zhuǎn)移，但是最終仍會(huì)接受較多的轉(zhuǎn)移。

4.不可抗力風(fēng)險(xiǎn)。不可抗力風(fēng)險(xiǎn)是指人力所不可抗拒的力量，例如自然災(zāi)害等，該風(fēng)險(xiǎn)可能發(fā)生在任何時(shí)期，一旦發(fā)生將造成毀滅性的影響。不可抗力風(fēng)險(xiǎn)是政府應(yīng)承擔(dān)的最主要風(fēng)險(xiǎn)之一，僅會(huì)向私人部門轉(zhuǎn)移很少的部分，因?yàn)榘l(fā)生不可抗力時(shí)私人部門已基本失去重建能力，僅有災(zāi)害發(fā)生前獲得的經(jīng)營(yíng)收入。

結(jié)語(yǔ)

本文運(yùn)用了博弈論中的討價(jià)還價(jià)博弈，就信息不對(duì)稱的情況下公共部門與私人部門對(duì)PPP項(xiàng)目中風(fēng)險(xiǎn)分配構(gòu)建了討價(jià)還價(jià)博弈模型，并求得最終談判達(dá)成時(shí)公私雙方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，兩方風(fēng)險(xiǎn)的大小與雙方談判損耗系數(shù)、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移比例以及轉(zhuǎn)移概率有關(guān)。公共部門是否轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)取決于其是否采取強(qiáng)勢(shì)地位，轉(zhuǎn)移多少取決于其強(qiáng)勢(shì)程度。在南京市新市鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目中，項(xiàng)目周期長(zhǎng)是其顯著特征。在足夠長(zhǎng)的周期內(nèi)，各風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率都會(huì)增加，公共部門與私人部門在考慮此類風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的行為會(huì)受其他因素的影響，增加討價(jià)還價(jià)的難度。在選擇運(yùn)行方式時(shí)，最終移交的項(xiàng)目會(huì)承擔(dān)較少的風(fēng)險(xiǎn)，而在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)有一些風(fēng)險(xiǎn)是不可避免的，例如市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)等等。同時(shí)，改擴(kuò)建的項(xiàng)目存在前期價(jià)值評(píng)估的問(wèn)題。

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