文 交通運(yùn)輸部管理干部學(xué)院 陳暉 張柱庭

2018年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》（中辦發(fā)〔2018〕63號(hào)）（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），明確要求大力推進(jìn)非現(xiàn)場執(zhí)法，標(biāo)志著非現(xiàn)場執(zhí)法開始從探索階段逐漸邁向推廣應(yīng)用階段。近年來，全國交通運(yùn)輸系統(tǒng)已經(jīng)在非現(xiàn)場執(zhí)法方面進(jìn)行了不少探索，也積累了一些經(jīng)驗(yàn)。但在筆者看來，目前行業(yè)內(nèi)對(duì)非現(xiàn)場執(zhí)法的認(rèn)識(shí)和推廣仍然存在不少誤區(qū)，本文擬對(duì)非現(xiàn)場執(zhí)法進(jìn)行分析，以便統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，促進(jìn)非現(xiàn)場執(zhí)法大力推廣。

講演變：非現(xiàn)場執(zhí)法從何而來？

非現(xiàn)場執(zhí)法的產(chǎn)生有著特殊的法律和實(shí)踐背景。

現(xiàn)場“亮證”難，新模式應(yīng)運(yùn)而生

1996年施行的《行政處罰法》對(duì)包括交通運(yùn)輸行政執(zhí)法在內(nèi)的各類行政處罰，要求行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)公民、法人或者其他組織有依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的行為的，必須全面、客觀、公正地調(diào)查，收集有關(guān)證據(jù)；必要時(shí)，依照法律、法規(guī)的規(guī)定，可以進(jìn)行檢查。同時(shí)強(qiáng)調(diào)，行政機(jī)關(guān)在調(diào)查或者進(jìn)行檢查時(shí)，執(zhí)法人員不得少于兩人，并應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人或者有關(guān)人員出示證件。

按照上述要求，如果交通執(zhí)法人員難以在現(xiàn)場“亮證”，一旦交通技術(shù)監(jiān)控記錄的資料被作為證據(jù)運(yùn)用的話，將會(huì)遭遇兩大挑戰(zhàn)：一是交通技術(shù)監(jiān)控記錄的資料是否符合法律規(guī)定的“全面、客觀、公正地調(diào)查，收集有關(guān)證據(jù)”；二是行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員未能向當(dāng)事人或者有關(guān)人員出示證件，將直接影響交通技術(shù)監(jiān)控記錄資料在收集程序上的合法性。一方面法律需要遵守，另一方面科技發(fā)展勢不可擋，必須在兩者之間尋找到科技促進(jìn)法律發(fā)展，法律固化科技成果運(yùn)用的新路子。在此背景下，非現(xiàn)場執(zhí)法制度應(yīng)運(yùn)而生。

非現(xiàn)場無依據(jù)，多部規(guī)范“正名”

公安機(jī)關(guān)交通管理部門是較早將交通技術(shù)監(jiān)控記錄資料作為行政執(zhí)法證據(jù)的部門。2004年5月1日施行的《道路交通安全法》采用“特別法優(yōu)于一般法”的方法，解決了公安機(jī)關(guān)交通管理部門開展非現(xiàn)場執(zhí)法缺乏法律依據(jù)的問題。該法第114條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)交通管理部門根據(jù)交通技術(shù)監(jiān)控記錄資料，可以對(duì)違法的機(jī)動(dòng)車所有人或者管理人依法予以處罰。對(duì)能夠確定駕駛?cè)说模梢砸勒毡痉ǖ囊?guī)定依法予以處罰?！痹摋l款不僅將公安機(jī)關(guān)交通管理部門運(yùn)用交通技術(shù)監(jiān)控記錄資料執(zhí)法合法化，而且還賦予其處罰機(jī)動(dòng)車所有人或者管理人的權(quán)力。隨后，公安部又制定了部門規(guī)章對(duì)非現(xiàn)場執(zhí)法進(jìn)行完善。

由于交通運(yùn)輸行政執(zhí)法與公安機(jī)關(guān)交通管理行政執(zhí)法有相似之處，在執(zhí)法過程中也經(jīng)常會(huì)遭遇“亮證”難題，因此相關(guān)部門積極探索頒布相關(guān)政策為

在路網(wǎng)密度加大、結(jié)構(gòu)四通八達(dá)的情況下，傳統(tǒng)守株待兔式固定超限檢測站技術(shù)模式已無法在時(shí)間和空間上對(duì)超限違法車輛實(shí)施無縫監(jiān)管，逃逸現(xiàn)象嚴(yán)重，超限勢頭有所抬升，因此，迫切需要通過非現(xiàn)場執(zhí)法加大對(duì)超限超載違法行為的威懾力，延伸時(shí)間和空間的監(jiān)管范圍。

“十三五”期間，全國大部分省份開啟了公路超限“非現(xiàn)場執(zhí)法”，目前已在浙江、北京、河南、重慶、江蘇、江西、湖北、海南、山東等近20個(gè)省份應(yīng)用。非現(xiàn)場執(zhí)法“正名”，加速其推廣應(yīng)用。2014年6月5日，交通運(yùn)輸部《關(guān)于加強(qiáng)公路路政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的若干意見》（交公路發(fā)〔2014〕106號(hào)）中提出，爭取地方政府及相關(guān)部門支持，加快試行和推廣公路路政非現(xiàn)場執(zhí)法，逐步減少路面執(zhí)法人員，提高執(zhí)法工作效率。2016年7月12日，交通運(yùn)輸部、工業(yè)和信息化部、公安部、工商總局、質(zhì)檢總局聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好貨車非法改裝和超限超載治理工作的意見》（交公路發(fā)〔2016〕124號(hào)）提出，探索在未設(shè)置超限檢測站點(diǎn)且繞行貨車較多的節(jié)點(diǎn)位置，安裝技術(shù)監(jiān)測設(shè)備，研判超限超載多發(fā)高發(fā)的點(diǎn)段，開展針對(duì)性查糾，加強(qiáng)非現(xiàn)場監(jiān)管。

但真正為非現(xiàn)場執(zhí)法奠定法律基礎(chǔ)的是以下兩部法律的出臺(tái)。一是2015年5月1日施行的《行政訴訟法》，該法第33條在證據(jù)種類中新增了“電子數(shù)據(jù)類”。二是2016年1月1日施行的《反恐怖主義法》，該法第22條第2款規(guī)定：運(yùn)輸單位應(yīng)當(dāng)依照規(guī)定對(duì)運(yùn)營中的危險(xiǎn)化學(xué)品、民用爆炸物品、核與放射物品的運(yùn)輸工具通過定位系統(tǒng)實(shí)行監(jiān)控；第27條第2款規(guī)定：地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)需要，組織、督促有關(guān)建設(shè)單位在主要道路、交通樞紐、城市公共區(qū)域的重點(diǎn)部位，配備、安裝公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)等防范恐怖襲擊的技防、物防設(shè)備、設(shè)施。至此，對(duì)運(yùn)輸工具通過定位系統(tǒng)實(shí)行監(jiān)控，在交通樞紐配備、安裝公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)，不僅有了法律依據(jù)，而且變成了法定義務(wù)。

答疑時(shí)間一

劃重點(diǎn)：應(yīng)用中避免進(jìn)入誤區(qū)！

問：某省在涉及穿跨高速公路的施工項(xiàng)目審批時(shí)，要征求高速公路經(jīng)營單位的意見，若高速公路經(jīng)營單位不同意，就不能辦理行政許可。這時(shí)候，高速公路經(jīng)營單位的同意成了行政許可審批的前置條件，這種做法是否正確？

答：這是一個(gè)涉路施工問題。涉路施工若是影響交通安全的，應(yīng)該征求公安部門的意見；影響經(jīng)營的，要征求經(jīng)營企業(yè)的意見。這種情況要分類處理，以公路是否是經(jīng)營性公路進(jìn)行區(qū)分。要求征求意見的情況是針對(duì)經(jīng)營性公路，若該高速公路不是經(jīng)營性公路，征求經(jīng)營單位的意見就不是法定責(zé)任。

在實(shí)際操作中，重點(diǎn)項(xiàng)目的上跨下穿一般較為容易獲得高速公路經(jīng)營企業(yè)的同意，但非重點(diǎn)項(xiàng)目則較為困難。建議對(duì)難以取得高速公路經(jīng)營企業(yè)同意的情況再進(jìn)行分類，若是涉及影響其路產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，特別是下穿的情況，應(yīng)該聽取經(jīng)營單位的意見；若是與其路產(chǎn)關(guān)系不大的，只要不影響高速公路的安全，可以不以其同意與否作為審批前置條件。

隨著《指導(dǎo)意見》的貫徹實(shí)施，交通運(yùn)輸行業(yè)開始高度關(guān)注非現(xiàn)場執(zhí)法的發(fā)展趨勢、功能、應(yīng)用場景等問題。筆者對(duì)此有以下幾點(diǎn)看法：

政策眷顧，發(fā)展趨勢良好

從政策依據(jù)上看，有關(guān)非現(xiàn)場執(zhí)法的相關(guān)政策已經(jīng)從交通運(yùn)輸部單一部委制定，發(fā)展為五部委制定，甚至中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳制定，顯然政策依據(jù)已經(jīng)到位。從政策態(tài)度來看，非現(xiàn)場執(zhí)法開始從“探索”“試行”走向“加快大力推進(jìn)”。以往，許多地方交通運(yùn)輸行政執(zhí)法單位認(rèn)為投入人力、物力、財(cái)力安裝技術(shù)監(jiān)測設(shè)備的政策依據(jù)不充分，擔(dān)心因政策變化造成損失，導(dǎo)致非現(xiàn)場執(zhí)法的推進(jìn)速度緩慢。而此次《指導(dǎo)意見》的出臺(tái)及對(duì)非現(xiàn)場執(zhí)法態(tài)度的明確，讓執(zhí)法單位完全打消了上述顧慮。綜上所訴，非現(xiàn)場執(zhí)法的發(fā)展趨勢總體來看是積極的。

冷靜思考，避免兩種傾向

《指導(dǎo)意見》中提出的“大力推進(jìn)非現(xiàn)場執(zhí)法”的要求很可能會(huì)引起“非現(xiàn)場執(zhí)法”的熱潮，但“熱”點(diǎn)問題必須“冷”思考。一方面要積極推進(jìn)非現(xiàn)場執(zhí)法，另一方面也要防止將非現(xiàn)場執(zhí)法的功能擴(kuò)大化。需要明確的是，非現(xiàn)場執(zhí)法的本質(zhì)是為了解決《行政處罰法》實(shí)施中交通技術(shù)監(jiān)控記錄時(shí)交通執(zhí)法人員難以現(xiàn)場“亮證”的問題。

因此，在推廣應(yīng)用時(shí)要避免兩種傾向：一是不能將其擴(kuò)大為非現(xiàn)場執(zhí)法程序?！缎姓幜P法》規(guī)定了行政處罰的簡易程序、一般程序、聽證程序，并沒有明確非現(xiàn)場執(zhí)法程序，因此不能把非現(xiàn)場執(zhí)法變成行政處罰程序。二是不能直接將交通技術(shù)監(jiān)控記錄的資料作為實(shí)施行政處罰的依據(jù)，更不能將其視為唯一證據(jù)?！缎姓幜P法》規(guī)定的必須全面、客觀、公正地調(diào)查，收集有關(guān)證據(jù)的要求，以及《行政訴訟法》規(guī)定的行政機(jī)關(guān)實(shí)施具體行政行為證據(jù)確鑿的要求，仍然對(duì)交通運(yùn)輸行政執(zhí)法有約束力。

深入研究，擴(kuò)大應(yīng)用場景

公安機(jī)關(guān)交通管理部門可以根據(jù)交通技術(shù)監(jiān)控記錄資料，對(duì)超速、疲勞駕駛、闖紅燈、壓斑馬線等違法行為進(jìn)行查處。在上述場景中，一般通過照片、視頻等非現(xiàn)場執(zhí)法技術(shù)資料，基本可以鎖定某一違法行為的基本事實(shí)，輔之以當(dāng)事人的確認(rèn)，即可實(shí)施行政處罰。交通運(yùn)輸行政處罰的違法行為，除超載超限的稱重等場景可以直接運(yùn)用非現(xiàn)場執(zhí)法外，其余場景仍然比較復(fù)雜，靠單一的非現(xiàn)場執(zhí)法技術(shù)監(jiān)控資料，尚不能完全證實(shí)違法行為的基本事實(shí)，因此還需要對(duì)交通運(yùn)輸行政執(zhí)法運(yùn)用非現(xiàn)場執(zhí)法的場景進(jìn)行深入研究，從構(gòu)成違法行為證據(jù)“確實(shí)充分”的角度考量其應(yīng)用范圍。

答疑時(shí)間二

問：在非現(xiàn)場執(zhí)法過程中，經(jīng)常遇到遮擋牌照的情況，我們把證據(jù)抄告給交警，但交警給我們回復(fù)是，因提供的電子證據(jù)超過了24小時(shí)的時(shí)效，不能作為證據(jù)和處罰依據(jù)；另外，在我們移交給公安部門的非現(xiàn)場執(zhí)法證據(jù)中，有車輛跨道行駛、走S彎等情況，交警方面回復(fù)可以參考，但沒有給出給予處罰的確定答復(fù)。請(qǐng)問這種情況應(yīng)該怎么辦呢？

答：采用遮擋號(hào)牌掩蓋超載超限其實(shí)包含了兩個(gè)違規(guī)行為，遮擋號(hào)牌作為掩蓋超載超限的手段，在法律上叫牽連犯，一種違法行為牽連到另外一個(gè)違規(guī)行為的案由了，應(yīng)該對(duì)不同的違法行為分別處罰。其中，遮擋號(hào)牌的違規(guī)行為是公安交警負(fù)責(zé)查處的；而超載超限方面，交通部門有權(quán)自行處罰。若是提交給公安部門的證據(jù)是齊全的，公安部門就應(yīng)該處罰，超過24小時(shí)就沒有時(shí)效的說法缺乏依據(jù)，法律上規(guī)定兩年內(nèi)都是有效的。需要注意的是，在處罰時(shí)需要對(duì)違法主體核實(shí)準(zhǔn)確。

交通部門向公安部門提供違法證據(jù)，采信與否的權(quán)力在公安。交通部門有意見的話，和群眾舉報(bào)卻不給查處的性質(zhì)一樣。公安部曾要求，凡是群眾反映的問題，要做到“件件有回復(fù)”。交通部門向公安部門提供違法證據(jù)，即使不作為執(zhí)法機(jī)關(guān)互為移送的案件，至少也應(yīng)看作群眾舉報(bào)，公安部門應(yīng)該給予正式答復(fù)。

對(duì)于公安部門置之不理的情況，可以向紀(jì)檢監(jiān)察、公安督查反映，也可以按正規(guī)程序在編號(hào)后抄送移交。公安部門是否回復(fù)暫且不論，但交通部門一定要做好自己的工作。廣東曾規(guī)定，高速公路經(jīng)營企業(yè)發(fā)現(xiàn)超載行為要報(bào)告公安交警，但某高速公路經(jīng)營企業(yè)因未獲得過回復(fù)，工作有過中斷，中斷期間出現(xiàn)事故后，該企業(yè)被追究了責(zé)任。后來，高速公路經(jīng)營企業(yè)將超載情況進(jìn)行編號(hào)移交，公安部門很快就向相關(guān)路段派駐了交警。

對(duì)于違反標(biāo)志標(biāo)線指示的問題，這屬于違反《道路交通安全法》的范疇，應(yīng)該由公安部門查處，只要沒有損害標(biāo)志標(biāo)線，交通部門無權(quán)查處。

談未來：全面推廣該如何出招？

筆者認(rèn)為，當(dāng)前大力推進(jìn)非現(xiàn)場執(zhí)法，需要完善相關(guān)法律制度、制定相關(guān)技術(shù)設(shè)備和裝備標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范非現(xiàn)場執(zhí)法流程，同時(shí)對(duì)相關(guān)執(zhí)法難題進(jìn)行深入探討。

完善相關(guān)法律制度

從行政執(zhí)法角度看，行政違法行為的當(dāng)事人一般是違法行為人，而物權(quán)人一般是民法、物權(quán)法的主體，行政法一般不以民法物權(quán)人作為行政違法當(dāng)事人?！兜缆方煌ò踩ā返?14條除確定了非現(xiàn)場執(zhí)法外，還給出了公安機(jī)關(guān)交通管理部門可以對(duì)機(jī)動(dòng)車所有人或者管理人給予行政處罰的依據(jù)。但該條款的執(zhí)行，除治理超限超載由公安機(jī)關(guān)交通管理部門和交通運(yùn)輸主管部門統(tǒng)一認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，并且實(shí)施聯(lián)合執(zhí)法常態(tài)化，公安機(jī)關(guān)交通管理部門可以執(zhí)行外，其他機(jī)關(guān)執(zhí)行尚缺乏法律授權(quán)。因此，應(yīng)加快《公路法》《公路安全保護(hù)條例》《道路運(yùn)輸條例》等法律法規(guī)的廢、改、立、釋以及相應(yīng)規(guī)章的制定工作。

制定設(shè)備設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)

毋庸置疑，非現(xiàn)場執(zhí)法的證據(jù)收集設(shè)備、設(shè)施一定要符合質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門的要求，具有檢定的合法證明。但從實(shí)踐來看，目前大量使用的系統(tǒng)平臺(tái)還缺乏國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，可以借鑒《道路運(yùn)輸車輛動(dòng)態(tài)監(jiān)督管理辦法》的立法經(jīng)驗(yàn)，規(guī)定系統(tǒng)平臺(tái)、裝置、車載終端等技術(shù)應(yīng)當(dāng)通過有關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)符合性技術(shù)審查，并由主管部門對(duì)通過標(biāo)準(zhǔn)符合性技術(shù)審查的系統(tǒng)平臺(tái)、裝置、車載終端等進(jìn)行公示。

規(guī)范非現(xiàn)場執(zhí)法流程

雖然非現(xiàn)場執(zhí)法不是行政處罰的程序，但對(duì)相關(guān)設(shè)備的安裝、使用、保存、維護(hù)及運(yùn)營流程，交通技術(shù)監(jiān)控記錄資料的客觀性、關(guān)聯(lián)性、合法性審查，交通技術(shù)監(jiān)控記錄資料在案件中如何運(yùn)用等進(jìn)行規(guī)制是非常必要的。而這些，均需要完善相關(guān)的規(guī)范性文件。

探討相關(guān)執(zhí)法難題

非現(xiàn)場執(zhí)法可以減少調(diào)查取證的難度，但傳統(tǒng)交通運(yùn)輸行政執(zhí)法的許多難題不會(huì)因?yàn)榉乾F(xiàn)場執(zhí)法的大力推進(jìn)就“煙消云散”。如對(duì)具有合法經(jīng)營資質(zhì)的道路客運(yùn)班車應(yīng)當(dāng)進(jìn)站而未進(jìn)站的行為，可以通過安裝在交通樞紐的非現(xiàn)場執(zhí)法技術(shù)監(jiān)控設(shè)備進(jìn)行記錄資料拍攝，但對(duì)非法經(jīng)營的出租汽車依然不能靠安裝在交通樞紐的非現(xiàn)場執(zhí)法技術(shù)監(jiān)控記錄資料來認(rèn)定其“經(jīng)營”；再如非現(xiàn)場執(zhí)法技術(shù)監(jiān)控記錄資料，對(duì)認(rèn)定本地違法行為當(dāng)事人并實(shí)施行政處罰是有效的，但對(duì)認(rèn)定外地違法行為當(dāng)事人并實(shí)施行政處罰依然存在困難等。這些問題都需要在制度上進(jìn)行深入探討。