文 本刊記者 馮濤

當(dāng)前，公路“一法兩條例”（《公路法修正案（草案）》《收費公路管理條例（修訂草案）》《農(nóng)村公路條例（征求意見稿）》）剛剛完成意見征集，交通運輸綜合行政執(zhí)法改革如火如荼，深化收費公路制度改革、取消高速公路省界收費站等重大工作加速推進(jìn)，治超工作進(jìn)入常態(tài)化階段，涉路法律糾紛頻頻引發(fā)社會關(guān)注……可以說，在當(dāng)前由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段的重要戰(zhàn)略機遇期，公路交通幾乎所有的重點、難點、焦點工作都與法律有著緊密的聯(lián)系，公路交通法律的制定、普及、執(zhí)行、使用和修訂，無不對行業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生著重大影響。

“懂公路的不懂法律，懂法律的不懂公路，既懂公路又懂法律的人太少了！”3月19～22日，2019全國公路治理車輛超載超限研討會暨第八屆全國公路法律與路政管理研討會在珠海舉行，中國公路學(xué)會法律工作委員會籌備會同期召開，籌備會上有多位公路交通法律學(xué)者都表示，當(dāng)前行業(yè)法律力量薄弱，已經(jīng)不適應(yīng)交通運輸發(fā)展形勢，這種情況亟待改變。

建路網(wǎng)，也建法網(wǎng)

根據(jù)交通運輸部于2016年11月發(fā)布的《關(guān)于完善綜合交通運輸法規(guī)體系的實施意見》，公路法規(guī)系統(tǒng)由公路基礎(chǔ)設(shè)施法規(guī)子系統(tǒng)和道路運輸法規(guī)子系統(tǒng)構(gòu)成。當(dāng)前，公路交通行業(yè)運用得最多、與行業(yè)聯(lián)系最緊密的公路基礎(chǔ)設(shè)施法規(guī)子系統(tǒng)由《公路法》和《收費公路管理條例》《公路安全保護條例》組成，《公路法》是公路管理中效力層次最高的規(guī)范性文件。

《公路法》全稱為《中華人民共和國公路法》，自1998年1月1日實施以來，對規(guī)范公路建設(shè)和管理，促進(jìn)我國公路交通的跨越式發(fā)展，適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生活的需要發(fā)揮了重要作用。

20年間，作為公路基礎(chǔ)設(shè)施方面唯一的一部法律，《公路法》的每一次修正都體現(xiàn)了行業(yè)的進(jìn)步，推動著行業(yè)的變革?！百M改稅”、明確超限車輛運輸?shù)膶徟?、加強《治安管理處罰法》與已廢止行政法規(guī)的銜接、禁止可能損害路面的機具在公路上行駛、政府還貸公路收費權(quán)轉(zhuǎn)讓的行政審批問題的改革……《公路法》的高頻多次修正，反映出公路與人民的生產(chǎn)生活聯(lián)系得越來越緊密，也反映出法律在一定程度上滯后于公路交通迅速發(fā)展的現(xiàn)狀。

面對推進(jìn)農(nóng)村公路建設(shè)和深化收費公路制度改革的新形勢和新要求，2018年12月20日，《公路法修正案（草案）》《收費公路管理條例（修訂草案）》《農(nóng)村公路條例（征求意見稿）》向社會開展了為期一個月的公開征求意見，其中關(guān)于“兩個公路體系”發(fā)展思路的確立、農(nóng)村公路地位的進(jìn)一步明確、收費公路建管養(yǎng)資金籌措及管理、政府主體責(zé)任的明確等內(nèi)容引發(fā)社會關(guān)注，特別是多次征求意見但遲遲未能出臺的新版《收費公路管理條例》更是讓行業(yè)期待。此外，《農(nóng)村公路條例》出臺后，公路基礎(chǔ)設(shè)施法規(guī)子系統(tǒng)也將進(jìn)一步豐富和完善。

建設(shè)現(xiàn)代化綜合交通運輸體系是我國交通運輸事業(yè)發(fā)展的基本目標(biāo)和方向，與之相對應(yīng)的綜合交通運輸法規(guī)體系框架由跨運輸方式法規(guī)系統(tǒng)、鐵路法規(guī)系統(tǒng)、公路法規(guī)系統(tǒng)、水路法規(guī)系統(tǒng)、民航法規(guī)系統(tǒng)和郵政法規(guī)系統(tǒng)六個系統(tǒng)構(gòu)成，目前已有的交通運輸部門法包括《公路法》《鐵路法》《海商法》《民用航空法》《港口法》《道路交通安全法》《航道法》等7部法律，還包括一批行政法規(guī)、若干地方性法規(guī)和部門規(guī)章。

中國工程院交通強國課題組曾建議，應(yīng)盡快制定《中華人民共和國交通運輸法》，統(tǒng)領(lǐng)其他各種交通法律法規(guī)，在內(nèi)容上調(diào)整交通運輸領(lǐng)域的基本及共性關(guān)系，與《公路法》《鐵路法》等相對專門領(lǐng)域的法律形成明確分工。

要執(zhí)法，也要普法

在公路法規(guī)系統(tǒng)不斷完善的過程中，公路執(zhí)法工作也不斷發(fā)展變化，面臨著巨大的挑戰(zhàn)。

“全國路政都找不著主。”在中國公路學(xué)會法律工作委員會籌備會上，有專家指出，交通運輸部當(dāng)前并未設(shè)置執(zhí)法或路政的專門處室，這反映出在行業(yè)發(fā)展重點長期處于建設(shè)領(lǐng)域的情況下，路政執(zhí)法的管理和服務(wù)意識仍然缺乏，路政執(zhí)法工作在一定層面上處于較為尷尬的位置。

隨著地方交通運輸綜合行政執(zhí)法改革的深入，交通運輸部作出確保2019年3月底前完成交通運輸綜合行政執(zhí)法隊伍整合組建工作的部署，各省份改革方案陸續(xù)“揭蓋”。此次改革直指機構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、多頭多層重復(fù)執(zhí)法等問題，改革過程中的事權(quán)劃分、人員安置、隊伍穩(wěn)定等成為改革的難點和焦點問題。

在具體的公路執(zhí)法工作中，最為典型的問題當(dāng)屬治超工作。雖然“超限入刑”的問題經(jīng)過多年推進(jìn)仍然未能實現(xiàn)，但治超工作最大的困難卻不是在立法層面，而是在執(zhí)法層面。

“在治超方面，我覺得我們需要做的事情是抓落實?！苯煌ㄟ\輸部公路局路網(wǎng)管理處副調(diào)研員賀志高認(rèn)為，治超工作仍然存在屢禁不止、執(zhí)法不規(guī)范等問題，趨利執(zhí)法、權(quán)力尋租時有發(fā)生，甚至出現(xiàn)“一嚴(yán)格執(zhí)法就亂作為、一規(guī)范執(zhí)法就不作為”的怪象。針對這些問題，需要從制度上進(jìn)行完善，狠抓規(guī)范執(zhí)法、構(gòu)建嚴(yán)密的治超監(jiān)督體系也必不可少。此外，非現(xiàn)場執(zhí)法、信用治超等手段也將發(fā)揮巨大的作用。

會議紀(jì)要

2019年3月20日，全國公路治超工作專題座談會暨中國公路學(xué)會法律工作委員會籌備會在珠海舉行。本次會議邀請到了交通運輸部公路局分管領(lǐng)導(dǎo)、中國公路學(xué)會及部分省份公路學(xué)會領(lǐng)導(dǎo)、多個省份交通運輸執(zhí)法部門主管領(lǐng)導(dǎo)及主要負(fù)責(zé)人、高校及科研院所專家學(xué)者、公路運營企業(yè)法律顧問、法律界人士及多家技術(shù)企業(yè)負(fù)責(zé)人，就公路治超工作和中國公路學(xué)會法律工作委員會籌備工作展開專題座談，與會代表重點就當(dāng)前治超工作所面臨的困難和法律工作委員會籌備過程中的具體問題進(jìn)行了充分討論并提出積極的建議。

會議認(rèn)為：

公路行業(yè)目前正面臨機構(gòu)改革、執(zhí)法改革，也急需第三方專業(yè)法律團隊對現(xiàn)行法律法規(guī)進(jìn)行全面的調(diào)研、謀劃，搭建行業(yè)訴訟交流平臺，為行業(yè)提供高質(zhì)量的法律咨詢和顧問服務(wù)，并為行業(yè)法律決策提供智力支持。

中國公路學(xué)會法律工作委員會的成立很有必要，建議盡快建立中國公路學(xué)會法律工作委員會的機構(gòu)，盡早開展工作，將全國公路法律方面的組織和人才納入委員會的平臺，與會人員及相關(guān)單位將大力支持中國公路學(xué)會法律工作委員會的籌備工作。

中國公路學(xué)會法律工作委員會應(yīng)該承擔(dān)包括普法、說法、評法等職能，為各地提供法律咨詢服務(wù)和法律問題交流平臺，也可以成為政府購買服務(wù)的對象。

中國公路學(xué)會法律工作委員會的會員應(yīng)分為個人會員和團體會員，并且可以開展一些專業(yè)評比活動。

我國公路治超工作主要應(yīng)該抓政策落實，在確保安全的基礎(chǔ)上，在硬件建設(shè)和系統(tǒng)融合等方面不斷提升服務(wù)水平，同時加強對從業(yè)人員的培訓(xùn)。中國公路學(xué)會法律工作委員會在成立后，也應(yīng)該加緊對治超法律的梳理和研究，為行業(yè)治超提供助力。

需要注意的是，公路執(zhí)法工作只是一種點狀的事中糾正機制，受限于人力、技術(shù)、裝備等因素，在實際工作中難以做到無死角的全覆蓋，也容易在終止違法行為的過程中產(chǎn)生執(zhí)法矛盾。要彌補這些缺陷，公路執(zhí)法工作不僅要在技術(shù)和機制上有所創(chuàng)新，也離不開普法行動，應(yīng)按照“誰執(zhí)法誰普法”的原則，通過對公路路政管理法律法規(guī)和政策進(jìn)行宣傳與解讀，從思想源頭減少違法行為。2014年6月，交通運輸部發(fā)布《關(guān)于加強公路路政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的若干意見》，其中將每年5月份確定為全國路政宣傳月，普法工作的重要性由此可見一斑。

做被告，也做原告

很多公路行業(yè)的企事業(yè)單位還存在專業(yè)法律力量儲備不足的問題，一旦出現(xiàn)涉路法律糾紛，很容易應(yīng)對失當(dāng)，輕則輸了官司，重則造成錯誤示范，對行業(yè)產(chǎn)生不良影響。

近年來，司乘對公路交通的服務(wù)要求越來越高，社會法律意識普遍增強，加之對部分判例的誤讀，當(dāng)出現(xiàn)生命財產(chǎn)損失時，即使與公路無關(guān)，也會將公路經(jīng)營管理單位列為被告方以期獲取賠償，給公路經(jīng)營管理單位造成了不少困擾。

在審理由遺撒物引發(fā)的高速公路事故案件中，被告席上常常出現(xiàn)高速公路經(jīng)營管理單位的身影。高速公路管理單位負(fù)有對公路進(jìn)行日常養(yǎng)護，保障公路安全、暢通的義務(wù)。一般認(rèn)為，高速公路管理單位若是按照國家或地方標(biāo)準(zhǔn)中行業(yè)技術(shù)規(guī)范的要求盡到了清掃義務(wù)，就不能認(rèn)定其“疏于養(yǎng)護”，在該前提下，由遺撒物引發(fā)的交通事故不應(yīng)由公路方承擔(dān)賠償責(zé)任，但若是經(jīng)營管理單位無法證明道路管理維護不存在缺陷，則很難在類似案件中免責(zé)。

其實，公路行業(yè)面臨的涉路糾紛案件常常具有一定的共性，往往能相互提供借鑒和參考。以高速公路打擊偷逃通行費行為為例，雖然現(xiàn)行法律法規(guī)并未對逃費行為明確定罪，但通過各地的法律實踐，已經(jīng)形成以搶奪罪、詐騙罪、合同詐騙罪、危害公共安全罪、故意毀壞財物罪、聚眾擾亂社會秩序罪、聚眾擾亂交通秩序罪等罪名定性的案件庫。

表.超限產(chǎn)生的內(nèi)在機理

公路行業(yè)相關(guān)單位也應(yīng)該通過公職律師和法律顧問建立起自己的法律隊伍，培養(yǎng)出既懂公路又懂法律的智囊團。此外，公路行業(yè)也應(yīng)該建立為行業(yè)服務(wù)的法律智庫，在立法、評法、普法、執(zhí)法、用法等方面匯集公路聲音。據(jù)了解，各地交通主管部門和公路管理單位都呼吁搭建公路法律領(lǐng)域的全國性組織和交流平臺，為推動公路管理法治化提供服務(wù)，目前，中國公路學(xué)會已經(jīng)做了大量的前期工作，相關(guān)籌備工作正在穩(wěn)步推進(jìn)。