●趙和楠

一、問題的提出

“民以食為天”，糧食安全是國家安全的基礎，具備顯著的政治經(jīng)濟學意義。出于對糧食安全公共性、外部性和糧食產(chǎn)業(yè)弱質(zhì)性、基礎性等因素的考量，通過相應的制度設計與政策實踐保障國家糧食安全便成為各國的普遍共識，而作為宏觀經(jīng)濟調(diào)控和資源分配的有效工具，農(nóng)業(yè)補貼政策無疑是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者與政府利益博弈后的理性選擇。就我國而言，本世紀初中央連續(xù)發(fā)布的涉農(nóng)“一號文件”（2004-2019年）及政府所實施的系列支農(nóng)惠農(nóng)政策共同構成了當前農(nóng)業(yè)補貼的政策框架 （見表1），對糧食生產(chǎn)、流通等領域實施多項支持與保護，有效助推我國半個世紀以來糧食產(chǎn)量的首次 “十二連增”（2004-2015年），并將糧食產(chǎn)量連續(xù)7年（2012-2018年）保持在年產(chǎn)6億噸以上①，為經(jīng)濟社會的平穩(wěn)有序發(fā)展奠定了堅實的物質(zhì)基礎。然值得注意的是，當前我國糧食生產(chǎn)的比較利益低，2016年、2017年三大主糧平均成本利潤率為-7.34%、-1.16%②，農(nóng)業(yè)勞動力向城市和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉移，未來“誰來種糧”需高度警惕。此外，我國人口眾多，耕地、水等自然資源相對有限，資源“紅線”問題不容忽視，受自然災害頻發(fā)、城鎮(zhèn)化工業(yè)化進程加快、糧食生產(chǎn)經(jīng)營方式不科學等因素的影響，生態(tài)“紅燈”問題日益凸顯，加之近年來糧食“三量齊增”、結構性矛盾、新型糧食經(jīng)營主體“非糧化”生產(chǎn)等新情況、新問題的制約，我國糧食數(shù)量及質(zhì)量安全中長期仍面臨著嚴峻挑戰(zhàn)。進一步講，既有補貼政策經(jīng)過長期的政策實踐亦暴露出諸如補貼設計不合理、效應遞減等問題，尤其是對貿(mào)易和生產(chǎn)有扭曲作用的“黃箱”政策規(guī)模已臨近WTO規(guī)定的8.5%微量允許“黃線”。同時，伴隨補貼資金規(guī)模的增長，經(jīng)濟“新常態(tài)”下財政收入增速卻逐漸放緩，有數(shù)據(jù)顯示，2014-2018年全國財政一般公共預算收入增速持續(xù)低于10%，步入近二十余年來的首次低速增長期，客觀要求提升補貼資金的使用效率。顯然，當前我國農(nóng)業(yè)補貼政策同樣面臨著實踐困境，需要汲取新思路、新方法并予以動態(tài)調(diào)整完善，故而借鑒發(fā)達國家農(nóng)業(yè)補貼政策的有益經(jīng)驗是必要的。

表1 我國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補貼政策框架

縱觀發(fā)達國家農(nóng)業(yè)發(fā)展歷程，不乏通過農(nóng)業(yè)補貼政策的科學實施與動態(tài)完善促進本國糧食增產(chǎn)、糧質(zhì)提升，進而有效保障國家糧食安全的典型實例，美國、日本即是如此。選擇借鑒美國、日本典型農(nóng)業(yè)補貼政策，主要基于如下緣由：就美國而言，其是主要的糧食生產(chǎn)國和最大的糧食出口國，美國“世界糧倉”地位的鞏固既得益于國內(nèi)得天獨厚的自然條件，更與聯(lián)邦政府所實施的農(nóng)業(yè)補貼政策直接相關，經(jīng)過近90年的調(diào)整優(yōu)化，美國農(nóng)業(yè)補貼政策日臻完善，值得借鑒；就日本而言，其人多地少、自然資源有限且自然災害頻發(fā)的特征與我國相似，但根據(jù)英國《經(jīng)濟學人》雜志發(fā)布的2017年《全球糧食安全指數(shù)報告》，日本糧食安全指數(shù)位列全球第18位，其補貼制度設計已然突破了國內(nèi)要素資源之于糧食生產(chǎn)的天然制約，取得了良好的補貼效應，其政策經(jīng)驗同樣值得探究。筆者梳理現(xiàn)有文獻后發(fā)現(xiàn)，盡管早期已有學者就美日兩國農(nóng)業(yè)補貼政策整體、農(nóng)業(yè)保險保費補貼、有機農(nóng)業(yè)補貼、山區(qū)半山區(qū)農(nóng)業(yè)直接補貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者戶別收入補貼等進行了概述性或具體性研究，但仍存在如下可能的不足：一是在研究內(nèi)容上，我國糧食安全形勢呈現(xiàn)出階段性特征，其價值維度由數(shù)量安全擴展至數(shù)量、質(zhì)量安全并重，并表現(xiàn)出未來種糧主體缺失、生態(tài)“紅燈”、“三量齊增”、結構性矛盾等新情況、新問題，且農(nóng)業(yè)補貼政策亦遭遇補貼效益遞減等實踐困境，迫切需要汲取新思路予以調(diào)整優(yōu)化。相比較而言，美國、日本農(nóng)業(yè)補貼政策則根據(jù)本國糧食安全形勢、財政實力等的變化而不斷調(diào)整，如美國2018年末出臺《農(nóng)業(yè)提升法案》，明確了2019-2023年美國扶持本國農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本思路，這為我國動態(tài)借鑒美日最新或典型農(nóng)業(yè)補貼政策提供了可能，但學界對該問題的研究卻略顯不足；二是在研究方法上，已有的概述性、具體性研究在把握國外農(nóng)業(yè)補貼政策全局或具體補貼政策設計上是有益的，但其不完全適用于我國當前糧食安全及補貼實踐中新問題、新矛盾的集中破解，而有針對性的典型性研究則有益于該問題的解決?；诖?，本文將結合現(xiàn)階段我國糧食安全及補貼政策所面臨的挑戰(zhàn)，有針對性地借鑒美國、日本所實施的部分典型農(nóng)業(yè)補貼政策，總結其政策優(yōu)勢，通過借鑒完善我國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補貼政策，以最終保障國家糧食安全。

二、美日農(nóng)業(yè)補貼政策概述

就美國而言，其現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補貼政策見諸于特朗普在2018年12月20日簽署生效的《農(nóng)業(yè)提升法案》（2019-2023年），該法案預計安排4280億美元支出用于農(nóng)產(chǎn)品支持、作物保險、資源保護、營養(yǎng)計劃等領域。就日本而言，其所實施的部分直接補貼政策、典型一般服務支持政策同樣值得借鑒參考。

（一）農(nóng)產(chǎn)品支持項目

價格損失補貼（PLC）及農(nóng)業(yè)風險補貼（ARC）系美國2018年農(nóng)業(yè)法案中農(nóng)產(chǎn)品支持項目的主要構成，主要用以彌補糧食生產(chǎn)及銷售風險對糧食生產(chǎn)者造成的損失，覆蓋玉米、小麥、水稻、高粱等糧食作物。具體來說，價格損失補貼（PLC）針對各重要糧食作物分別設定一個有效參考價格，各糧食產(chǎn)品隨行就市，當糧食作物市場價格低于有效參考價格時，則啟動對糧食生產(chǎn)者的補貼，實現(xiàn)“價補分離”，進而避免對糧食市場的直接性干預。在各糧食作物有效參考價格的確定上，應遵循如下步驟（詳見表2）：一是從2014年農(nóng)業(yè)法案中設置的參考價格與近5年相應糧食作物平均市場價格的85%價格水平中選擇較大者；二是從上述較高價格水平與2014年農(nóng)業(yè)法案中對應糧食作物115%參考價格水平中選擇較小者，并確立其為相應糧食作物的有效參考價格。由此，便增加了糧食生產(chǎn)者在遭遇市場價格損失時政府補貼的潛在獲益空間，并減少對市場價格的扭曲。與之類似，農(nóng)業(yè)風險補貼（ARC）同樣以有效參考價格為基礎觸發(fā)支付，當所在縣某種作物在作物年度中的平均每英畝收入水平低于所確定的收益水平時，給予糧食生產(chǎn)者補助，從而保障糧農(nóng)的種糧收益。

表2 主要糧食作物有效參考價格對照表（單位：美元）

（二）作物保險項目補貼

經(jīng)過80余年的改革發(fā)展，美國政策性農(nóng)業(yè)保險日臻成熟且種類豐富，為120余種農(nóng)作物和畜牧品種提供了完善的風險保障。較之于2014年農(nóng)業(yè)法案，美國2018年農(nóng)業(yè)法案中所實施的農(nóng)作物保險政策類型繼續(xù)保持相對固定，但作物保險項目整體支出規(guī)模占比則從8%上升至9%，成為除營養(yǎng)強化項目外的最大支出項目。美國政府通過聯(lián)邦作物保險項目（FCIP）提供農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品，以彌補糧食生產(chǎn)者在產(chǎn)量、收入等方面的損失。具體來說，美國作物保險項目呈現(xiàn)如下特征：一是實施差異化的財政補貼政策，即針對不同的保險險種、保險水平、保險單位制定差異化的保費補貼比例，以適應各州地理環(huán)境差異及不同規(guī)模、經(jīng)濟實力農(nóng)戶的投保需求，繼而提高保險精準性，擴大保險覆蓋面；二是注重給予參保農(nóng)戶及保險公司保費補貼、經(jīng)營管理費補貼，進而降低參保農(nóng)戶保費負擔，提高保險公司承保積極性；三是由政府負責運營的聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司（FCIC）向商業(yè)保險公司提供再保險服務，控制商業(yè)保險公司對農(nóng)作物保險賠付上的經(jīng)營風險，保障保險公司的經(jīng)營利益。同樣，日本農(nóng)業(yè)保險的財政補貼機制也相對健全，通過向參保糧農(nóng)繳納的保費、承保機構經(jīng)營管理費用等提供補貼，以提升其投保、承保積極性。

（三）資源環(huán)境保護補貼

美國、日本在發(fā)展本國糧食產(chǎn)業(yè)的同時，均注重財政對資源環(huán)境保護的扶持。美國2018年農(nóng)業(yè)法案繼續(xù)加大對資源環(huán)境保護項目的扶持力度，該項支出在農(nóng)業(yè)法案全體支出項目中所占比重由2014年農(nóng)業(yè)法案中的6%上升至7%，增長約6.2億美元。從資金使用方向看，主要用于保護儲備計劃（CRP）、保護管理計劃（CSP）、環(huán)境質(zhì)量激勵計劃 （EQIP）、農(nóng)業(yè)保護地役權項目（ACEP）和區(qū)域保護合作項目（RCPP）等。其中，保護管理計劃（CSP）在于向符合農(nóng)林用地管理要求的生產(chǎn)者提供財政援助，2019-2023財年累計達39.75億美元；環(huán)境質(zhì)量激勵計劃（EQIP）通過向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供財政援助，以引導其開展諸如節(jié)水灌溉、土地健康示范等具有廣泛資源環(huán)境效益的養(yǎng)護活動，相應的財政資金規(guī)模則預計由2019財年的17.5億美元增至2023財年的20.25億美元。此外，美國政府還重視對有機農(nóng)業(yè)的財政扶持，為有機農(nóng)業(yè)研究推廣項目（OREI）設立永久性資助，2018年農(nóng)業(yè)法案規(guī)定2019-2023財年年度支持規(guī)模將由2000萬美元上升至5000萬美元，從而有效保護耕地資源及自然環(huán)境③。同樣，日本的山區(qū)半山區(qū)直接補貼、農(nóng)地再生利用補貼、綠肥輪作附加補貼亦表現(xiàn)出良好的資源環(huán)境效益，如山區(qū)半山區(qū)農(nóng)戶獲取直接補貼的前提是必須從事有助于阻止放棄耕作、環(huán)境保護及農(nóng)業(yè)多功能性發(fā)揮的活動，經(jīng)過地方行政單位認定通過后方可獲得有上限限制的補貼資金。

（四）典型一般服務支持政策

美日政府重視糧食生產(chǎn)過程中的一般服務支持，其屬于財政農(nóng)業(yè)公共支出范疇。例如，美國2018年農(nóng)業(yè)法案要求成立農(nóng)業(yè)高級研究與發(fā)展局（AGARDA），通過對糧食、農(nóng)業(yè)開展長期的研究以開發(fā)新技術、新工具、新產(chǎn)品；日本政府注重對農(nóng)業(yè)基礎設施建設管護、農(nóng)業(yè)技術研發(fā)推廣應用等的財政支持。根據(jù)OECD數(shù)據(jù)庫公布的數(shù)據(jù)，1996-2016年日本用于農(nóng)業(yè)基礎設施開發(fā)與維護、農(nóng)業(yè)知識與創(chuàng)新體系建設兩項支出在一般服務支持（GSSE）中累計占比持續(xù)保持在94.29%-97.41%區(qū)間，為一般服務支持項目的主要支出類型。其中，農(nóng)業(yè)知識與創(chuàng)新體系的支持比重由4.29%上升至10.97%，從而有效夯實日本糧食生產(chǎn)的物質(zhì)基礎，提高糧食生產(chǎn)的抗風險能力，強化糧食供應的科技支撐④。

此外，美日政府均注重對新生農(nóng)民及農(nóng)民培訓的扶持，如為扶持新生或處于劣勢地位農(nóng)民的發(fā)展，美國2018年農(nóng)業(yè)法案免除了上述群體貸款擔保所要繳納的1.5%的擔保費用，同時向為農(nóng)民提供培訓、教育、技術援助的組織提供財政支持，2019-2023財年年度支持規(guī)模將由3000萬美元上升至5000萬美元⑤；日本政府為確保青年農(nóng)業(yè)就業(yè)人員穩(wěn)定從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營，規(guī)定其在5年期限內(nèi)可享受到政府提供的每年150萬日元標準的補貼，同時提供用于青年農(nóng)業(yè)就業(yè)人員研修的有時間限制的準備型直接補貼，以引導其通過接受培訓教育進而提升自身經(jīng)營管理水平和技術水平。

（五）海外農(nóng)業(yè)投資支持政策

受國內(nèi)資源稟賦、人多地少等因素的制約，長期以來日本政府將海外農(nóng)業(yè)投資視為保障本國糧食安全的重要舉措，并確定“官民一體”的海外農(nóng)業(yè)投資模式。在此基礎上，通過設立海外農(nóng)業(yè)財政開發(fā)基金、實施海外農(nóng)業(yè)投資調(diào)查費用補貼、制定稅收優(yōu)惠政策、落實保險項目支持等舉措引導國內(nèi)企業(yè)赴東歐、中亞及南北美洲等地區(qū)發(fā)展海外農(nóng)場業(yè)務，以聯(lián)營、訂單農(nóng)業(yè)、租賃土地等形式建立多元、穩(wěn)定的海外糧食供應渠道。值得注意的是，在發(fā)展海外農(nóng)業(yè)投資的過程中，日本政府堅持“有保有放”的原則，對事關本國糧食安全核心的大米，則要求實現(xiàn)本國自給。

三、美日農(nóng)業(yè)補貼政策的優(yōu)勢

在系統(tǒng)描述美國、日本典型農(nóng)業(yè)補貼政策的基礎上，通過分析上述農(nóng)業(yè)補貼政策所內(nèi)含的基本優(yōu)勢，可把握美日農(nóng)業(yè)補貼政策的設計導向，繼而為我國農(nóng)業(yè)補貼政策的動態(tài)優(yōu)化提供指引。具體來說，美日典型農(nóng)業(yè)補貼政策的基本優(yōu)勢表現(xiàn)如下：

一是就農(nóng)產(chǎn)品支持項目而言，其有效減輕補貼對市場、生產(chǎn)的直接性干預，并與作物保險項目補貼共同構成糧農(nóng)收入的“安全網(wǎng)”。市場對資源的配置應發(fā)揮決定性作用，價格損失補貼（PLC）與農(nóng)業(yè)風險補貼（ARC）通過設立有效參考價格這一觸發(fā)機制，使得糧食市場價格與補貼相分離，實現(xiàn)市場化收購加補貼，相較于直接性的糧食最低收購價政策，可有效減少補貼政策對糧食市場及糧食生產(chǎn)的直接性干預，避免扭曲市場糧價，并保障糧農(nóng)種糧收益。同時，針對糧食生產(chǎn)所面臨的自然風險和市場風險而實施的作物保險項目補貼，可減少糧農(nóng)遭遇的特定風險損失，增強其抗風險能力。

二是就資源環(huán)境保護補貼而言，其有效兼顧了糧食數(shù)量安全與質(zhì)量安全。伴隨國民收入水平的增長及消費水平的提升，糧食安全的價值維度不再僅僅局限于傳統(tǒng)的數(shù)量安全，質(zhì)量安全成為糧食安全與時俱進的重要價值維度和高層次要求，這就要求農(nóng)業(yè)補貼政策的制定應兼顧糧食數(shù)量和質(zhì)量安全。美日政府所實施的資源環(huán)保項目補貼有助于減輕本國資源、生態(tài)壓力，促進糧食生產(chǎn)的可持續(xù)性，并保障中長期糧食數(shù)量安全。同時，眾多資源環(huán)保項目有助于在源頭環(huán)節(jié)實現(xiàn)綠色清潔生產(chǎn)，保障糧食質(zhì)量安全。

三是就典型一般服務支持政策而言，其優(yōu)勢在于：首先，農(nóng)業(yè)基礎設施投資可有效夯實糧食生產(chǎn)的基礎，克服氣象災害之于糧食生產(chǎn)的制約，并產(chǎn)生“增產(chǎn)降本”效應；其次，農(nóng)業(yè)科技研發(fā)推廣應用投資可充分釋放科技在糧食生產(chǎn)、流通、消費全環(huán)節(jié)的支撐效應，克服生產(chǎn)環(huán)節(jié)資源環(huán)境約束，促進糧食生產(chǎn)提質(zhì)增效，增加糧食產(chǎn)品附加值，擴大糧農(nóng)收益空間；最后，對農(nóng)民培訓及新生農(nóng)民的財政扶持可加速農(nóng)業(yè)科技推廣應用，提高糧食生產(chǎn)科學化水平，并最終改善其收益水平。

四是就海外農(nóng)業(yè)投資支持政策而言，一方面，其內(nèi)含的補貼政策、稅收優(yōu)惠政策及以政府財力為支撐的保險政策可減少海外投資企業(yè)生產(chǎn)成本，降低風險預期，進而充分利用國內(nèi)外兩個市場、兩種資源弱化國內(nèi)糧食生產(chǎn)的資源約束，助力日本糧食安全的保障；另一方面，支持海外農(nóng)業(yè)發(fā)展，可在一定程度上緩解國內(nèi)耕地等資源壓力，促進國內(nèi)糧食生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展。

四、美日農(nóng)業(yè)補貼政策對我國的啟示

盡管我國與美國、日本在經(jīng)濟發(fā)展水平、政治及社會文化環(huán)境等方面存在差異，但其基于本國糧食安全所實施的有益的農(nóng)業(yè)補貼政策卻值得我國進行有針對性的借鑒。結合當前我國糧食安全所呈現(xiàn)的新情況、新問題及美日典型農(nóng)業(yè)補貼政策實際，本文得到如下基本啟示。

（一）推進糧食最低收購價政策向目標價格政策轉型

糧食最低收購價政策在保障糧農(nóng)種糧收益、提高糧農(nóng)種糧積極性方面作用顯著，但其扭曲了市場價格形成機制，加深糧食結構性矛盾，助推國內(nèi)外糧價倒掛、“三量齊增”等現(xiàn)象產(chǎn)生。因此，借鑒美國價格損失補貼（PLC）和農(nóng)業(yè)風險補貼（ARC）政策，應逐步推進糧食最低收購價政策向目標價格政策轉型。目標價格政策是在市場形成糧食價格的基礎上，通過設立目標價格，并與市場價格相比較，當市場價格低于目標價格時，則政府可依據(jù)兩類差價及糧食種植面積、糧食產(chǎn)量等因素對糧農(nóng)予以差價補貼，當市場價格高于目標價格，則不對糧農(nóng)予以補貼。在政策逐步轉型的過程中，出于對口糧極端重要性、最低收購價政策實施周期長、糧農(nóng)依賴性強及維護糧食市場穩(wěn)定的考量，短期內(nèi)保持小麥、水稻最低收購價平穩(wěn)或分品種略有下調(diào)，對優(yōu)質(zhì)稻、優(yōu)質(zhì)麥實施優(yōu)質(zhì)優(yōu)價政策，以釋放改革信號、促進結構調(diào)整、穩(wěn)定糧食市場。就長期而言，則應推進其向目標價格政策轉型，實現(xiàn)“價補分離”。在目標價格的確定上，應按照糧食生產(chǎn)成本加合理收益確定。由于各地區(qū)不同品種糧食作物生產(chǎn)成本存在差異，故目標價格的確定不應“一刀切”，可分區(qū)域、分品種確定。由此，通過將糧價推向市場，在減輕市場干預的同時，為國內(nèi)糧價下行提供空間，有助于縮小國內(nèi)外糧食價差，減輕國有糧庫庫存壓力和糧食進口壓力，推進“三量齊增”難題的破解，并通過差價補貼有效保障糧農(nóng)種糧收益。

（二）注重對親資源環(huán)境生產(chǎn)方式的補貼激勵

糧食數(shù)量安全關注糧食生產(chǎn)的可持續(xù)性，而糧食質(zhì)量安全則強調(diào)糧食之于人體的安全與營養(yǎng)，源頭生產(chǎn)環(huán)節(jié)尤為關鍵。因此，應借鑒日本山區(qū)半山區(qū)直接補貼政策及美國資源環(huán)境保護項目，注重對親資源環(huán)境生產(chǎn)方式的補貼激勵。具體來說：一是在現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)支持保護補貼中，用于耕地地力保護的補貼應變“糧補”為“地補”，以是否從事有益于地力保護、耕地資源保護的生產(chǎn)行為為發(fā)放依據(jù)，制定可操作性強的耕地地力保護指標體系及生產(chǎn)行為指導手冊，農(nóng)戶在其耕地地力保護活動被基層農(nóng)業(yè)部門統(tǒng)一組織認定驗收通過后方可獲得補貼，從而提高補貼資金使用效率；二是應繼續(xù)深入實施測土配方施肥補貼政策，擴大測土配方施肥技術在各糧食主產(chǎn)區(qū)或糧食生產(chǎn)功能區(qū)的覆蓋面，實現(xiàn)糧食生產(chǎn)過程中的化肥減量增效。同時，通過直接投資、補貼、稅收優(yōu)惠等形式降低親資源環(huán)境農(nóng)資產(chǎn)品的生產(chǎn)成本，促進生物農(nóng)藥及有機肥的研發(fā)、推廣及應用，以減少殘留化學藥劑對耕地質(zhì)量、糧食質(zhì)量的危害，保障生產(chǎn)環(huán)節(jié)糧食質(zhì)量安全；三是加大財政對中低產(chǎn)田及受污染耕地的恢復治理力度，以凈化糧食生產(chǎn)環(huán)境，擴大可用、高質(zhì)耕地面積；四是加大財政對糧食生產(chǎn)環(huán)節(jié)土壤化肥農(nóng)藥殘留、重金屬殘留、糧食重金屬含量及其他品質(zhì)要素檢驗技術的投入力度，以避免問題口糧流入糧食市場；五是注重發(fā)揮新型糧食經(jīng)營主體的典型示范和帶動作用，根據(jù)引領效果予以獎勵性補貼，引導小農(nóng)生產(chǎn)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展相銜接。通過上述舉措，繼而推進“藏糧于地”戰(zhàn)略的實施，并促進糧食生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展，保障糧食質(zhì)量安全。

（三）強化對重點農(nóng)業(yè)基礎設施及農(nóng)業(yè)科技項目的財政扶持

農(nóng)業(yè)基礎設施是糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展的 “先行資本”，而農(nóng)業(yè)科技則是實現(xiàn)糧食提質(zhì)增效的關鍵支撐。應借鑒美日經(jīng)驗，強化對重點農(nóng)業(yè)基礎設施及農(nóng)業(yè)科技項目的財政扶持。在扶持對象上，應適當向新型糧食經(jīng)營主體傾斜。具體來說：一是要繼續(xù)加大對農(nóng)田水利設施建設及管護的投入力度，且相關農(nóng)田水利設施的建設、管護及修繕均應強調(diào)資金使用績效及管理，以提高資金使用效率，夯實糧食生產(chǎn)的物質(zhì)基礎；二是注重農(nóng)田配套渠系建筑物、田間支路、氣象設施、病險水庫等的供應修建，以提高糧食生產(chǎn)的抗風險能力；三是大力支持農(nóng)業(yè)科技的研發(fā)運用，加大對農(nóng)業(yè)基礎科學、涉農(nóng)企業(yè)應用科技等的財政扶持力度，促進包括良種研發(fā)、栽培技術、農(nóng)業(yè)機械、節(jié)水灌溉、土壤治理、清潔生產(chǎn)等在內(nèi)的農(nóng)業(yè)技術的發(fā)展，增強農(nóng)業(yè)科技對糧食生產(chǎn)的貢獻率，推進我國“藏糧于技”戰(zhàn)略的實施。

（四）助力農(nóng)業(yè)保險發(fā)展及新型職業(yè)農(nóng)民培育

一方面，糧食生產(chǎn)過程中面臨的雙重風險是不同類型糧食生產(chǎn)經(jīng)營主體普遍關心的問題，借鑒美日農(nóng)業(yè)保險項目發(fā)展經(jīng)驗，應通過如下路徑支持我國農(nóng)業(yè)保險項目的發(fā)展：一是實施差異化的農(nóng)業(yè)保險保費補貼，針對各地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風險的差異程度，制定各異的農(nóng)業(yè)保險費率，繼而實施差異化的保費補貼標準，以提高補貼政策效益；二是注重對商業(yè)承保機構的補貼扶持，以經(jīng)營管理經(jīng)費補貼、稅收優(yōu)惠、財政再保險等多種形式提高承保機構之于糧食生產(chǎn)風險的承保積極性，進而減輕糧農(nóng)因意外風險所造成的損失。

另一方面，為確保糧食產(chǎn)業(yè)“后繼有人”，應借鑒美國、日本實踐經(jīng)驗，注重培育新型職業(yè)農(nóng)民。一是加大對主要農(nóng)業(yè)院校涉農(nóng)專業(yè)學生的獎勵、補助力度，探索實施特定涉農(nóng)專業(yè)定向就業(yè)計劃，注重對農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)青年的補貼激勵；二是設立專門針對青年農(nóng)民的專項培育計劃項目，內(nèi)容涉及農(nóng)業(yè)信貸扶持、技術應用推廣、農(nóng)業(yè)保險保費補貼等，引導其充分了解財政支糧政策全貌，以充分利用國家現(xiàn)有的支農(nóng)惠農(nóng)政策；三是注重對新型職業(yè)農(nóng)民教育、培育機構的財政扶持。

（五）構建農(nóng)業(yè)“走出去”的財政支持政策體系

我國糧食生產(chǎn)面臨 “資源紅線”“生態(tài)紅線”的壓力，在確?！肮任锘咀越o，口糧絕對安全”的基礎上，亦可實施農(nóng)業(yè)“走出去”戰(zhàn)略，充分利用海外資源助力我國糧食安全的保障。然而，當前我國中小民營企業(yè)在實施農(nóng)業(yè)“走出去”戰(zhàn)略中，在企業(yè)融資、風險防控、營商環(huán)境等方面仍面臨諸多挑戰(zhàn)，應通過構建相應的財政支持政策體系予以扶持。具體來說，一是設立專項基金對海外糧食生產(chǎn)項目予以重點支持，降低企業(yè)申請財政支持項目的門檻，并以財政貼息等形式為海外農(nóng)業(yè)企業(yè)提供融資支持；二是嘗試與海外農(nóng)業(yè)投資東道國簽訂避免雙重征稅協(xié)議，或對投資企業(yè)予以相應的稅收優(yōu)惠，以減輕海外農(nóng)業(yè)投資企業(yè)稅收負擔；三是針對海外投資企業(yè)所面臨的自然風險、市場風險、政治風險、戰(zhàn)亂風險等嘗試提供政策性保險產(chǎn)品，并通過財政經(jīng)營管理補貼、稅收優(yōu)惠等形式鼓勵保險機構開展海外農(nóng)業(yè)投資保險支持。■

注釋：

①根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》（2018）及國家統(tǒng)計局網(wǎng)站整理所得。

②根據(jù) 《全國農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編》（2018）整理所得。

③相關數(shù)據(jù)根據(jù)美國農(nóng)業(yè)部經(jīng)濟研究局網(wǎng)站整理計算所得。

④根據(jù)OECD PSE/CSE Database 2017整理計算所得。

⑤相關數(shù)據(jù)根據(jù)美國農(nóng)業(yè)部經(jīng)濟研究局網(wǎng)站整理計算所得。