陳昱 朱夢珂 蘇旭陽

摘要：產(chǎn)業(yè)新城是我國穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)的重要引擎和促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要抓手。轉(zhuǎn)變用地主導(dǎo)功能，集約高效利用土地，重視生態(tài)安全保護(hù)，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，是高質(zhì)量發(fā)展對我國產(chǎn)業(yè)新城用地提出的新要求。目前我國產(chǎn)業(yè)新城土地利用中存在的問題主要有：發(fā)展理念滯后，土地利用效益低下，市場化程度不高，土地利用規(guī)劃不合理，政府監(jiān)管不到位，以及產(chǎn)業(yè)層次不高等。借鑒瑞典、新加坡、都柏林等發(fā)達(dá)國家或地區(qū)的具體做法，可從積極調(diào)整城市建設(shè)和土地利用的理念和方式、實(shí)施更加細(xì)化的密度分區(qū)管控、充分發(fā)揮容積率激勵(lì)的杠桿手段之作用、大力推進(jìn)土地混合復(fù)合利用、優(yōu)化土地利用全生命周期監(jiān)管等方面著手，提升我國產(chǎn)業(yè)新城土地利用效率。

中圖分類號：F42 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1009-3729（2019）05/06-0097-07

關(guān)鍵詞：產(chǎn)業(yè)新城;土地利用效率;密度分區(qū)管控;土地混合復(fù)合利用;全生命周期監(jiān)管

近年來，我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化調(diào)整，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化新格局逐漸形成，側(cè)重“以產(chǎn)興城、以城帶產(chǎn)、產(chǎn)城融合、城鄉(xiāng)一體”系統(tǒng)化發(fā)展理念的產(chǎn)業(yè)新城發(fā)展模式，對我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展起到重要的加速作用，為我國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級提供了重要載體，迎合了我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級與新型城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的需要。中共十九大提出的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，以及國家對產(chǎn)城融合發(fā)展、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展支持力度的不斷加大，為產(chǎn)業(yè)新城發(fā)展提供了重要契機(jī)。不可否認(rèn)，產(chǎn)業(yè)新城在為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供重要內(nèi)驅(qū)力的同時(shí)，也存在不同程度上的土地利用效率低下乃至土地閑置現(xiàn)象，這不僅違背了國家所倡導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展理念，還會使區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展失去承載空間，影響產(chǎn)業(yè)新城內(nèi)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展，失去新城所應(yīng)有的示范帶動效應(yīng)。鑒于此，本文擬在明晰高質(zhì)量發(fā)展對產(chǎn)業(yè)新城用地提出的新要求的基礎(chǔ)上，針對產(chǎn)業(yè)新城土地利用中存在的問題，借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，提出提升我國產(chǎn)業(yè)新城土地利用效率的對策建議，以期推動我國產(chǎn)業(yè)新城持續(xù)健康發(fā)展。

一、高質(zhì)量發(fā)展對產(chǎn)業(yè)新城用地提出的新要求

高質(zhì)量發(fā)展對產(chǎn)業(yè)新城用地提出了以下新要求。

1.轉(zhuǎn)變用地主導(dǎo)功能

土地利用主導(dǎo)功能轉(zhuǎn)型是指將有限的土地資源在生產(chǎn)、生活、生態(tài)（世界統(tǒng)稱“三生”）這三大主導(dǎo)功能間進(jìn)行空間與數(shù)量上的再配置。中共十九大后，中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面進(jìn)入轉(zhuǎn)型升級攻堅(jiān)期，作為走在整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型發(fā)展前列的產(chǎn)業(yè)新城，其土地利用轉(zhuǎn)型與區(qū)域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型間相輔相成的關(guān)系，要求未來應(yīng)根據(jù)各新城建設(shè)中所存在的“三生”這三大主要發(fā)展訴求來適時(shí)調(diào)整土地利用的主導(dǎo)功能，不斷推動土地空間規(guī)劃更加合理地發(fā)展[1]。

2.集約高效利用土地

隨著中國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展時(shí)期的到來，土地這一曾創(chuàng)造出經(jīng)濟(jì)奇跡的“財(cái)富之母”已是極度疲乏，經(jīng)濟(jì)增長、人口數(shù)量上升往往伴隨著土地資源的極度緊缺[2]，產(chǎn)業(yè)新城作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要載體，其對土地資源的需求不言而喻，因此，實(shí)現(xiàn)新城內(nèi)土地資源的可持續(xù)發(fā)展已成為推動其高質(zhì)量發(fā)展的必經(jīng)之路，而集約高效的用地模式則是破解資源瓶頸制約的有效手段。

3.重視生態(tài)安全保護(hù)

2019年出臺的《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》指出，“堅(jiān)持山水林田湖草生命共同體理念，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治，量水而行，保護(hù)生態(tài)屏障，構(gòu)建生態(tài)廊道和生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)”，這是對新時(shí)期國土空間規(guī)劃提出的新要求。產(chǎn)業(yè)新城作為高質(zhì)量發(fā)展的直接體現(xiàn)，要求其在堅(jiān)持建設(shè)生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)新城原則的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)休閑與景觀、功能與生態(tài)的有機(jī)結(jié)合。因此，對產(chǎn)業(yè)新城內(nèi)土地資源進(jìn)行生態(tài)修復(fù)已然成為產(chǎn)業(yè)新城發(fā)展的重要內(nèi)容。

4.優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)

經(jīng)濟(jì)增長的本質(zhì)特征表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級重組，而經(jīng)濟(jì)朝更高質(zhì)量發(fā)展的要求又倒逼產(chǎn)業(yè)在發(fā)展中放棄容易到手的“低垂果實(shí)”，轉(zhuǎn)而去摘取“高懸果實(shí)”，因而須及時(shí)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)[3]。作為產(chǎn)業(yè)新城的核心發(fā)展理念，“以產(chǎn)帶城，以城促產(chǎn)”從一開始就突出了產(chǎn)業(yè)發(fā)展在新城建設(shè)中的地位和產(chǎn)、城之間的關(guān)系：產(chǎn)業(yè)為立城之本，城市則為立業(yè)之基。這決定了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級與用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化間存在密切聯(lián)系，因此，應(yīng)將產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級作為新城內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化的根本動力，不斷改善土地的利用方式、結(jié)構(gòu)和布局。

二、產(chǎn)業(yè)新城土地利用中存在的問題

伴隨中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段的是對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的更高層次的要求，產(chǎn)業(yè)新城秉持產(chǎn)城融合的發(fā)展理念，可以更好地激發(fā)地區(qū)發(fā)展活力，為新型城鎮(zhèn)化和新型工業(yè)化融合發(fā)展提供良策。而土地資源作為產(chǎn)業(yè)新城發(fā)展的重要空間載體，其建設(shè)規(guī)劃面積也在持續(xù)增加。財(cái)政部公布的最新數(shù)據(jù)顯示，截至2019年7月，我國產(chǎn)業(yè)新城PPP項(xiàng)目總數(shù)達(dá)到48個(gè)，規(guī)劃建設(shè)總面積為1147.8平方公里（見表1），其中僅湖南省的規(guī)劃面積就達(dá)239.99平方公里，土地利用效率、效益低下等弊端不斷顯現(xiàn)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.發(fā)展理念滯后

在產(chǎn)業(yè)新城發(fā)展初期，多數(shù)新區(qū)存在急功近利的行為，過分注重產(chǎn)業(yè)規(guī)模發(fā)展，忽視配套設(shè)施建設(shè)，同時(shí)，還出現(xiàn)了一味照抄照搬外把模式的情況，從而導(dǎo)致了“千城一面”的問題，無法從根本上認(rèn)清自身所具有的資源稟賦，也無法利用已有資源來進(jìn)行生態(tài)建設(shè)，準(zhǔn)確找到自身的功能定位。

2.土地利用效益低下

地方政府對于產(chǎn)業(yè)新城有一定的扶持政策，多將區(qū)位較優(yōu)、發(fā)展?jié)摿^大的土地用于新城開發(fā)。許多企業(yè)出于盈利目的，在缺乏產(chǎn)業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃的情況下，盲目圈地拿地，但不及時(shí)進(jìn)行投資[4]，個(gè)別企業(yè)甚至嘗試改變土地用途進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，使得產(chǎn)業(yè)新城內(nèi)不少土地長期處于占而不用的狀態(tài)。許多企業(yè)項(xiàng)目雖已通過立項(xiàng)審批，但隨著預(yù)期盈利的下跌，它們不愿再進(jìn)行投資建設(shè)，土地閑置浪費(fèi)嚴(yán)重。

3.市場化程度不高

中國現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)體制是以政府為主導(dǎo)的市場經(jīng)濟(jì)體制，這就決定了城市土地規(guī)劃管理是政府用來進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要手段。產(chǎn)城融合的核心在于片區(qū)的規(guī)劃，而規(guī)劃的主體是政府，這會直接妨礙市場調(diào)控和開發(fā)商思路有效地作用于產(chǎn)城融合的開發(fā)過程，尤其是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的地區(qū)，市場機(jī)制下的土地規(guī)劃管理所起到的調(diào)控作用已日益趨減。

4.土地利用規(guī)劃不合理

部分產(chǎn)業(yè)新城多關(guān)注工業(yè)、商業(yè)用地，對于居住和公共服務(wù)設(shè)施功能用地的規(guī)劃缺乏前瞻性和全局性，導(dǎo)致部分功能用地缺失，配套不合理，資源不能共享[5]。另外，還存在沒有科學(xué)統(tǒng)籌地規(guī)劃各個(gè)項(xiàng)目用地布局的問題，盲目追求用地類型齊全，致使產(chǎn)業(yè)、商務(wù)、生活服務(wù)等功能出現(xiàn)空間上的分割，資源不能共享，難以實(shí)現(xiàn)新城內(nèi)土地的混合復(fù)合利用。

5.政府監(jiān)管不到位

出于各用地主體間的利益博弈和市場限制等原因，土地利用的各種法規(guī)政策都或多或少地存在與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)的問題，同時(shí)還存在定義模糊的情況，導(dǎo)致其無法達(dá)到預(yù)期的管控效果。而縣（鎮(zhèn)）政府擁有對城市土地的直接管理權(quán)，這會在很大程度上削弱地方的立法權(quán)限，造成管理無序的局面。另外，對二、三級土地市場管理松懈，使得很多權(quán)利主體受利益的驅(qū)使進(jìn)行違法交易。

6.產(chǎn)業(yè)層次不高

產(chǎn)業(yè)新城內(nèi)合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的形成不可能一蹴而就，需要綜合考慮自身優(yōu)勢，經(jīng)一定時(shí)期的探索逐步形成。盡管大部分新城在發(fā)展初期就定位較高，但個(gè)別產(chǎn)業(yè)新城仍然沿襲相對滯后的發(fā)展理念，新城規(guī)劃只重視傳統(tǒng)的第二產(chǎn)業(yè)與“三通一平”“七通一平”等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，忽視了“產(chǎn)城一體”的發(fā)展理念，導(dǎo)致公共服務(wù)設(shè)施、運(yùn)輸、物流等與產(chǎn)業(yè)新城健康發(fā)展和居民生活息息相關(guān)的服務(wù)業(yè)明顯不足，影響新城內(nèi)企業(yè)和居民的生產(chǎn)效率和生活質(zhì)量;同時(shí)，城市基礎(chǔ)設(shè)施信息化、標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化、智慧化程度也有待進(jìn)一步提升。

三、國際大都市土地利用效率提升經(jīng)驗(yàn)

世界發(fā)達(dá)國家或地區(qū)，如瑞典、新加坡、都柏林等，在其現(xiàn)代化過程中都存在由于較高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平而引發(fā)的不同程度的人地矛盾的現(xiàn)象，它們在城市建設(shè)過程中根據(jù)發(fā)展需要，不斷摸索并適時(shí)調(diào)整區(qū)域土地利用方式，積累了一系列可供借鑒的提升土地利用效率的經(jīng)驗(yàn)。

1.調(diào)整和優(yōu)化土地利用理念，重視城市生態(tài)和社會效益

低碳、生態(tài)、綠色發(fā)展是解決能源危機(jī)、緩解霧霾等生態(tài)環(huán)境惡化問題的重要途徑，國外不少國家或地區(qū)都把生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為公共政策來引導(dǎo)城市建設(shè)與發(fā)展[6]。瑞典斯德哥爾摩等城市20世紀(jì)中后期便逐步利用電力加熱取代燃煤加熱來為商業(yè)樓宇供熱，并對新建建筑物能源一次使用量進(jìn)行了明確的硬性規(guī)定，要求城市能源利用中可再生能源的使用量不能低于60%。新加坡要求每一個(gè)城鎮(zhèn)中必須修建一個(gè)不低于10公頃的公園，密集住宅區(qū)周邊1公里內(nèi)必須有一個(gè)不低于1.5公頃的公園，用以改善所在城市的生態(tài)環(huán)境。國際城市與區(qū)域規(guī)劃師協(xié)會以荷蘭、迪拜、都柏林等為案例，對其城市特點(diǎn)進(jìn)行分析，認(rèn)為，城市環(huán)境應(yīng)該注重城市文化的塑造，以知識經(jīng)濟(jì)和文化多樣性來創(chuàng)造愉悅的城市環(huán)境，建設(shè)學(xué)習(xí)型社會。

2.根據(jù)不同土地用途實(shí)行密度分區(qū)管理體制

發(fā)達(dá)國家或地區(qū)特別重視容積率對提升城市土地利用效率的重要管控作用，根據(jù)不同土地利用方式實(shí)施容積率高低限差異。精細(xì)化的容積率管理方式可有效促使“疏密有致”的城市空間的形成。我國香港依據(jù)實(shí)際需要，制定出一套以規(guī)劃管理單元為核心的土地用途帶控制方法，共有九大類土地用途帶，其中可根據(jù)開發(fā)強(qiáng)度的不同繼續(xù)細(xì)分各用途帶，每種用途帶對應(yīng)不同的容積率和開發(fā)強(qiáng)度。與我國香港不同，日本東京則根據(jù)各類型用地的城市規(guī)劃和相鄰道路的寬度來決定不同類型用地的容積率，當(dāng)兩種規(guī)則確定的容積率不同時(shí)，取最小值。

3.實(shí)施容積率激勵(lì)機(jī)制

在政府財(cái)政、金融、法律等手段不宜采用或作用有限時(shí)，許多發(fā)達(dá)國家或地區(qū)的政府選擇對開發(fā)商進(jìn)行容積率補(bǔ)償，試圖通過市場機(jī)制促使其完成對事關(guān)居民整體福祉的諸如城市綠地、開放空間等的建設(shè)，這一做法被稱為容積率激勵(lì)機(jī)制。作為對傳統(tǒng)調(diào)控手段的改良和補(bǔ)充，其具體操作方式分為四種：其一，建立容積率銀行，當(dāng)土地市場較為低迷時(shí)，政府將不同區(qū)域不同用地類型的容積率進(jìn)行存儲，待需求量增加時(shí)再進(jìn)行有步驟的釋放;其二，將欲開發(fā)土地容積率放寬至該土地利用類型容積率上限，提升開發(fā)商的利潤空間，促使開發(fā)商對城市綠地等公共設(shè)施進(jìn)行開發(fā);其三，將某些限制開發(fā)區(qū)或保護(hù)性開發(fā)區(qū)內(nèi)資源用地的容積率轉(zhuǎn)移至市區(qū)內(nèi)其他鼓勵(lì)性開發(fā)區(qū)（這一做法又稱為“開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度”），不僅可以保證保護(hù)性開發(fā)區(qū)不被破壞，還可提高其他開發(fā)區(qū)的土地利用率;其四，將容積率在開發(fā)區(qū)內(nèi)進(jìn)行轉(zhuǎn)移，但不能改變總體容積率，也不能發(fā)生容積率交易現(xiàn)象。

4.鼓勵(lì)土地混合利用，推進(jìn)城市空間功能復(fù)合化

英國倫敦出臺相關(guān)規(guī)定，鼓勵(lì)城市土地混合開發(fā)利用[7]。美國紐約也在相關(guān)政策中明確規(guī)定，除關(guān)系到居民休閑娛樂的城市公園等服務(wù)用地外，允許商業(yè)和住宅用地的混合建設(shè);允許部分商業(yè)用地內(nèi)部可兼容商業(yè)和服務(wù)業(yè)，以提高城市品位和生活生產(chǎn)便捷度;出臺相關(guān)法律，從建筑物密度或容積率補(bǔ)償?shù)确矫?，對事關(guān)城市發(fā)展與居民生活福利等城市設(shè)施開發(fā)項(xiàng)目或城市土地利用綜合開發(fā)項(xiàng)目等進(jìn)行獎勵(lì)。我國香港在城市規(guī)劃中除明確列出工業(yè)和商業(yè)用地外，還將商業(yè)用地的使用條件做了明確規(guī)定，即無污染、低能耗工業(yè)和辦公商業(yè)功能，對于符合規(guī)劃要求的土地開發(fā)利用，為提高開發(fā)效率可直接簡化其行政審批手續(xù)。

5.實(shí)施“法律+社會監(jiān)管”雙重控制體系

發(fā)達(dá)國家或地區(qū)在城市開發(fā)中均制定了明確的條例規(guī)定，開發(fā)商必須嚴(yán)格按照條例要求進(jìn)行開發(fā)，容積率激勵(lì)等措施不能隨意使用，其實(shí)施必須符合一定的要求。例如，美國舊金山規(guī)定，容積率激勵(lì)計(jì)劃的實(shí)施必須通過修改中心區(qū)劃條例才能夠順利實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，為防止尋租行為發(fā)生，避免這一條例被無限制使用，政府均建立了完善的公眾參與制度，允許市民通過正當(dāng)渠道對規(guī)劃過程及其實(shí)施結(jié)果發(fā)表意見，對于合理化的意見將積極予以采納，從而有效緩解了不同利益主體之間的利益沖突。

6.強(qiáng)化全過程監(jiān)管，重視稅費(fèi)調(diào)節(jié)

首先，充分發(fā)揮政府在土地利用過程中的監(jiān)督管理作用，對土地開發(fā)利用的全過程進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。比如，新加坡采用全鏈條式監(jiān)管，將國有土地利用從企業(yè)用地準(zhǔn)入到退出這一全過程納入到監(jiān)管范圍中：一是要求審核制度和標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立，既要考慮其嚴(yán)謹(jǐn)性，還要符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，新引進(jìn)的項(xiàng)目要充分考慮與已有項(xiàng)目的關(guān)聯(lián)性和互補(bǔ)性;二是強(qiáng)化土地利用績效評估，每間隔一定時(shí)間即對資本投資額、容積率提升情況、企業(yè)盈利情況等進(jìn)行查驗(yàn)，對不符合入園承諾的企業(yè)督促其及時(shí)進(jìn)行整改;三是建立合理的企業(yè)淘汰機(jī)制，在對入駐企業(yè)實(shí)行合同管理的基礎(chǔ)上，將未達(dá)到土地利用績效考核要求的企業(yè)清退出園區(qū)。

其次，重視稅費(fèi)調(diào)節(jié)作用。例如，英國對于長期占用而又不開發(fā)的土地征收高額閑置稅，對于不符合容積率開發(fā)承諾的土地，實(shí)施懲罰性征稅，以此提升土地資源利用效率。美國對于新開發(fā)區(qū)域開征影響費(fèi)，不僅提升了土地利用效率，還可籌措資金獎勵(lì)給其他企業(yè)。新加坡通過調(diào)整租金與租賃期滿不再續(xù)期等方式，對不符合區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求的企業(yè)進(jìn)行清理。

四、提升我國產(chǎn)業(yè)新城土地利用效率的對策建議

提升我國產(chǎn)業(yè)新城土地利用效率，建議從以下幾個(gè)方面著手。

1.積極調(diào)整城市發(fā)展理念，促進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展

部分產(chǎn)業(yè)新城在開發(fā)過程中重視開發(fā)速度，忽視發(fā)展質(zhì)量，使得新城內(nèi)部的發(fā)展呈現(xiàn)出不平衡不充分的態(tài)勢。在產(chǎn)業(yè)新域未來的發(fā)展過程中，應(yīng)吸收借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，嚴(yán)格遵循“產(chǎn)城一體”的發(fā)展理念，重視發(fā)揮城市生態(tài)和社會效益。其一，應(yīng)綜合運(yùn)用生態(tài)學(xué)原則、價(jià)值和觀念對產(chǎn)業(yè)新城發(fā)展進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃和保護(hù)，做好城市綠化、廢水廢氣廢物處理工作，構(gòu)建和諧的人城關(guān)系。政府應(yīng)充分發(fā)揮其在規(guī)劃決策中的主導(dǎo)作用，積極倡導(dǎo)環(huán)保理念，提升市民環(huán)保意識，嚴(yán)格按照生態(tài)環(huán)境規(guī)律建設(shè)產(chǎn)業(yè)新城;制定并完善相關(guān)法律法規(guī)，對于破壞城市生態(tài)環(huán)境者，應(yīng)依法予以懲罰[8]。其二，應(yīng)加強(qiáng)關(guān)系到新城發(fā)展的經(jīng)濟(jì)、社會、人文科學(xué)研究，如城市文化塑造、城市自我價(jià)值體系的培育、城市科學(xué)教學(xué)事業(yè)的發(fā)展等，協(xié)調(diào)新城發(fā)展中人、自然、經(jīng)濟(jì)、社會之間的相互關(guān)系，在秉持以人為本發(fā)展理念的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)人與自然、人與社會的和諧相處。

2.實(shí)施更加細(xì)化的密度分區(qū)管控，提高土地配置效率

部分產(chǎn)業(yè)新城內(nèi)容積率偏低不僅會防礙城鄉(xiāng)風(fēng)貌的體現(xiàn)，還極易導(dǎo)致城市空間形態(tài)呈現(xiàn)“扁平化”的發(fā)展態(tài)勢。未來可采用密度分區(qū)管控方式，通過設(shè)定細(xì)致的密度分區(qū)擴(kuò)大高低限差異或?qū)澏ǖ闹攸c(diǎn)區(qū)域?qū)嵭刑厥馊莘e率制度等方式，來提高土地利用效率。與此同時(shí)，考慮到現(xiàn)階段工業(yè)正處于快速發(fā)展時(shí)期，可在密度分區(qū)的基礎(chǔ)上，推行“立體”用地、分批供地、盤活存地和改造集體土地。應(yīng)嚴(yán)格保障符合新城發(fā)展方向的工業(yè)用地，可以將統(tǒng)一規(guī)劃的標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)用地的招商、建設(shè)、運(yùn)營和管理等權(quán)限交給具有較強(qiáng)實(shí)力的地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)。分期供地制度通過對土地實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃或分期供應(yīng)，可有效緩解用地面積較大的工業(yè)項(xiàng)目的用地需求，最大限度發(fā)揮土地效益。

3.充分用好容積率激勵(lì)杠桿手段，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府的硬性規(guī)定通常會使得新城建設(shè)處于被動之中，而容積率激勵(lì)政策可以在維護(hù)社會公平的同時(shí)保證市場主導(dǎo)建設(shè)下的經(jīng)濟(jì)效益。但目前我國在容積率獎勵(lì)政策實(shí)施方面還處于起步階段，缺乏較為完善的機(jī)制設(shè)計(jì)。未來可充分借鑒發(fā)達(dá)國家或地區(qū)的成熟做法，結(jié)合自身情況制定可行的容積率激勵(lì)實(shí)施方案。例如，可針對不同的用地類型設(shè)置明確的容積率獎勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)不同的情況設(shè)置不同的容積率獎勵(lì)上下限;在不損害市民權(quán)益的情況下，制定符合法律規(guī)定的容積率激勵(lì)政策，以增加市場主體參與提高土地利用效率的積極性;建立相對完善的容積率違反調(diào)整機(jī)制，鼓勵(lì)公眾和開發(fā)商參與決策制定過程，充分保障市民知情權(quán)和決策參與權(quán)。

4.大力推進(jìn)土地混合復(fù)合利用，推動土地資源集約節(jié)約利用

當(dāng)前我國城市規(guī)劃土地用途管控普遍存在剛性過強(qiáng)而柔性不足的問題，無法適應(yīng)不斷發(fā)展變化著的市場經(jīng)濟(jì)大環(huán)境，致使規(guī)劃時(shí)效性一直受到質(zhì)疑。產(chǎn)業(yè)新城的發(fā)展建設(shè)應(yīng)充分考慮產(chǎn)業(yè)配套功能的完善，不斷調(diào)整并推進(jìn)土地混合復(fù)合利用。未來應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國家或地區(qū)的具體做法，進(jìn)一步增強(qiáng)規(guī)劃的彈性和靈活性，如從容積率等方面給予城市土地混合復(fù)合利用更多的彈性支持，根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要適時(shí)調(diào)整用地的總體規(guī)劃和主導(dǎo)功能，并以相關(guān)政策為支持促使土地利用達(dá)到最優(yōu)。同時(shí)應(yīng)注意防范由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)水平差異而造成的土地混合利用度和集約利用度低下的問題，構(gòu)建用地性質(zhì)時(shí)間范圍表，使其不僅可以充當(dāng)土地利用規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃管理之間的“橋梁”，還可作為基礎(chǔ)工具來幫助建立土地混合使用規(guī)則，進(jìn)一步拓寬單一土地用途適建范圍，提升土地利用效率。

5.優(yōu)化土地利用全生命周期監(jiān)管，倒逼企業(yè)提高土地利用效率

應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國家或地區(qū)的做法，建立涵蓋土地利用全過程的監(jiān)管體制。其一，應(yīng)從企業(yè)類型等方面設(shè)置嚴(yán)格的項(xiàng)目“入園”條件，建立健全相應(yīng)的項(xiàng)目審查機(jī)制并細(xì)化用地標(biāo)準(zhǔn)，從而保證節(jié)約用地制度和資源節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略的嚴(yán)謹(jǐn)性和有效性[9]。其二，應(yīng)推行諸如“‘畝產(chǎn)論英雄土地綜合評價(jià)+要素差別化配置”等模式，有效督促企業(yè)不斷提升用地效率。其三，應(yīng)定期對園區(qū)內(nèi)的土地利用情況進(jìn)行評價(jià)，清理閑置低效用地，對于產(chǎn)業(yè)新城內(nèi)圈大建小、建而不產(chǎn)、產(chǎn)而低效等問題進(jìn)行梳理，督促其按照規(guī)劃要求完成投資運(yùn)營工作，倒逼土地使用權(quán)利人不斷提高土地利用效率。此外，還可以通過建立包括各級政府、不同部門在內(nèi)的共同監(jiān)管機(jī)制，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、行政、法律等手段來加大事中和事后的土地利用監(jiān)管力度。

6.調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變增長方式，提高土地產(chǎn)出效益

容積率、產(chǎn)出率、財(cái)稅貢獻(xiàn)率低下，投資不足，以及擁有大量閑置土地等，是我國產(chǎn)業(yè)新城內(nèi)部多數(shù)企業(yè)所具有的通病。解決此類問題，需從源頭上抓起。其一，政府在政策上應(yīng)予以扶持。對此，不能簡單地從某一方面入手，而是要面向企業(yè)經(jīng)營的全過程，包括產(chǎn)銷、財(cái)稅、技術(shù)等方面，以減少企業(yè)在轉(zhuǎn)型發(fā)展中的后顧之憂。其二，應(yīng)進(jìn)一步提高企業(yè)引進(jìn)門檻，嚴(yán)格限制高污染、高能耗等不符合國家和區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的企業(yè)進(jìn)入新城，加大對綜合實(shí)力強(qiáng)、信譽(yù)好、科技含量高、占地面積小、發(fā)展?jié)摿Υ蟮钠髽I(yè)的引進(jìn)力度，從稅收等方面給予一定的扶持。其三，進(jìn)入產(chǎn)業(yè)新城內(nèi)的企業(yè)應(yīng)簽署土地利用開發(fā)協(xié)議，從資金投入強(qiáng)度、容積率等方面嚴(yán)格加以限制，明確相關(guān)的獎懲政策。其四，應(yīng)為產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級預(yù)留發(fā)展空間，增強(qiáng)空間布局的靈活性和預(yù)見性，在合理布局的基礎(chǔ)上為未來產(chǎn)業(yè)的發(fā)展留下一定的調(diào)整空間，在最大程度上實(shí)現(xiàn)空間布局和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的動態(tài)平衡。

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