陳婉穎

摘要：河南自貿(mào)區(qū)在帶來經(jīng)濟增長紅利的同時，也衍生出了諸如非法入境、刑事犯罪、非法就業(yè)、惡意逾期居留等問題，這擾亂了正常的出入境管理秩序。法律體系不健全、管理機構(gòu)交叉重疊、風險防控措施不到位、警務(wù)力量薄弱、執(zhí)法水平不高，是目前河南自貿(mào)區(qū)涉外警務(wù)工作存在的主要問題。借鑒美國、日本等國涉外警務(wù)工作先進經(jīng)驗，河南自貿(mào)區(qū)應(yīng)進一步完善相關(guān)法律體系、理順管理體制、加大科技投入、重視人才培養(yǎng)、優(yōu)化“單一窗口”制，以改進自貿(mào)區(qū)涉外警務(wù)工作，推進自貿(mào)區(qū)持續(xù)健康發(fā)展。

中圖分類號：D631.1 文獻標識碼：A

文章編號：1009-3729（2019）05/06-0084-06

關(guān)鍵詞：出入鏡管理;涉外警務(wù);河南自貿(mào)區(qū)

伴隨全球化進程的加快與對外開放程度的提升，我國對外溝通交流的頻率越來越高，來華定居的外國公民的人數(shù)也呈直線上升趨勢。入境人員的增加一方面帶來了經(jīng)濟增長紅利，另一方面也導(dǎo)致諸如非法入境、刑事犯罪、非法就業(yè)、惡意逾期居留等問題的出現(xiàn)，擾亂了正常的出入境管理秩序。對來華外國公民實施有效監(jiān)督管理，在保障其正當權(quán)益的同時，維護社會治安穩(wěn)定，成為我國基層公安工作的主要構(gòu)成之一。目前業(yè)內(nèi)學(xué)術(shù)界對于外來居民問題的研究主要集中在移民管理的原則、模式和任務(wù)等[1]方面，對于自貿(mào)區(qū)涉外警務(wù)問題研究相對不足，有關(guān)自貿(mào)區(qū)建設(shè)與公安對外籍人員管理工作相結(jié)合的研究較少。自貿(mào)區(qū)作為改革開放最前沿的試驗田，擔負著形成在全國可克隆、可推廣的制度經(jīng)驗，促進對外發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的重擔。自貿(mào)區(qū)公安機關(guān)作為國家派駐自貿(mào)區(qū)的重要的職能部門，不僅要擔負公共安全職能，還必須思考并著力解決“如何主動服務(wù)于自貿(mào)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，進一步完善警務(wù)機制創(chuàng)新工作”這一重要問題。

2017年正式啟動建設(shè)的河南自貿(mào)區(qū)，標志著河南正式躋身中國對外開放第一方陣。隨著河南外向型經(jīng)濟向縱深發(fā)展，外籍人員永久留居政策不斷放寬，未來河南的公安工作會越來越多地涉及出入境管理、涉外案（事）件處理、跨國追逃、國際警務(wù)合作等涉外警務(wù)工作。涉外警務(wù)不再局限于由公安機關(guān)出入境管理部門等小警種部門來承擔，而是涉及公安機關(guān)的各個警種和部門，“全警涉外”已成為公安工作的新常態(tài)。鑒于此，本文擬通過對河南自貿(mào)區(qū)涉外警務(wù)工作管理現(xiàn)狀進行梳理和分析，找出其中存在的缺陷與漏洞，借鑒國外涉外警務(wù)工作經(jīng)驗，提出針對性的解決方案和建議，以期為河南自貿(mào)區(qū)涉外警務(wù)工作路徑優(yōu)化提供參考。

一、河南自貿(mào)區(qū)涉外警務(wù)工作存在的問題

當前，自貿(mào)區(qū)涉外警務(wù)工作的內(nèi)涵和外延不斷擴展，正處于主動適應(yīng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展、與國際接軌的新階段和重要機遇期。用上述形勢和任務(wù)需要來要求，河南自貿(mào)區(qū)涉外警務(wù)工作仍存在一些問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

1.法律體系不健全

我國現(xiàn)行有關(guān)外籍人員管理的法律規(guī)定主要包括《中華人民共和國出境入境管理法》（以下簡稱《出入境管理法》）和其他一些相關(guān)法律法規(guī)，這些法律法規(guī)都與入境、出境、入籍、居留、就業(yè)等相關(guān)。目前河南省外籍人員流動現(xiàn)狀具有“大進大出、快進快出”的特點，而河南省有關(guān)外籍人員管理的法律法規(guī)普遍存在位階低、來源多元化等缺陷，不能很好地應(yīng)對外籍人員流動中突顯的問題，也不能滿足新時代的實際需求和地方政府與公安機關(guān)的執(zhí)法需要。隨著國家移民管理局的建立，我國逐漸完成了由“外籍人員管理”到“移民管理”的改革，但受制于法律體系冗雜、渙散，連接性和系統(tǒng)性不強，以及規(guī)定模糊不清，執(zhí)法沖突頻頻發(fā)生，法律的權(quán)威在很大程度上遭到了削弱。此外，相關(guān)配套制度不夠完善，也給執(zhí)法造成了一定麻煩[2]。例如，在招募國際人才時所涉及到的移民相關(guān)法律法規(guī)已不能滿足當前的需要，在提供優(yōu)惠便利措施和完善服務(wù)等方面都亟待出臺健全的法律法規(guī)。

2.管理機構(gòu)交叉重疊

管理外籍人員事務(wù)是一項具有高度中央事權(quán)性的工作，美國、德國等世界主要發(fā)達國家一般由中央政府直屬的專職移民管理機構(gòu)來管理，以體現(xiàn)中央事權(quán)。我國通過合并公安部門相關(guān)機構(gòu)設(shè)置成立了國家移民管理局，把出入境管理與邊防檢查業(yè)務(wù)相結(jié)合，促使公安外籍人員管理事務(wù)逐漸向?qū)I(yè)化和統(tǒng)一化方向發(fā)展。然而，出入境管理與邊防檢查的結(jié)合，依然無法協(xié)調(diào)各職能部門之間各自為政的局面。一方面，公安機關(guān)內(nèi)部的出入境、邊檢、地方公安機關(guān)等多個部門均涉及外籍人員管理，僅就出入境管理而言，就涉及到治安、出入境、邊檢、邊防等多個部門。在整合了出入境和邊檢職能之后，外籍人員入境后的日?；顒右廊粴w當?shù)毓矙C關(guān)管理，由于報批的行政級別和審批程序不一樣，雙方所持有的信息和數(shù)據(jù)不能及時相互傳遞和共享。另一方面，公安機關(guān)外部跨部門協(xié)調(diào)存在很多困難，如外籍人員就業(yè)，人社部門負責外籍人員的就業(yè)許可與管理，調(diào)查和懲處外籍人員“非法就業(yè)”則由公安機關(guān)負責，兩部門之間缺少有效的聯(lián)系和對接，致使管理主體重疊，審批與懲處脫節(jié)，增加了對外籍人員就業(yè)管理的難度。

3.涉外管理風險防控措施不到位

根據(jù)19世紀萊溫斯坦的“推—拉”理論，經(jīng)濟動機是人口遷移的一大動力，伴隨著中央關(guān)于設(shè)立國家中心城市等一批國家重大戰(zhàn)略的落地，河南省經(jīng)濟社會發(fā)展速度將進一步加快，預(yù)計未來外籍人員在豫人數(shù)還會繼續(xù)快速增長，其構(gòu)成也會日趨復(fù)雜，將會表現(xiàn)出國籍分布廣、來豫目的雜、住所流動大、臨住人員多、風險隱患大等特點。例如：受勞動力成本上漲、勞動力短缺等多重因素影響，部分勞動密集型企業(yè)面臨“招工難”“用工荒”等問題，一些企業(yè)在越南、緬甸等國非法雇傭廉價勞動力;非法跨國婚姻、新娘買賣和逃跑事件時有發(fā)生;一些語言類培訓(xùn)機構(gòu)為了提升“檔次”，打著“國際學(xué)?！薄半p語學(xué)校”的旗號自行聘請外教，但這些外教未經(jīng)國家有關(guān)部門審核，多數(shù)不具備合法的就業(yè)資格和教育資質(zhì)等。在“三非”案件數(shù)量倍增的同時，涉外案事件性質(zhì)也從過去以違反出入境管理法律法規(guī)和交通肇事等輕微違法犯罪為主，發(fā)展到現(xiàn)在以打架、嫖娼、酒駕、勞資糾紛、生產(chǎn)銷售假藥等多種類型并存，給外籍人員管理帶來難度和壓力[3]。

4.涉外管理警務(wù)力量薄弱

近年來，河南省外籍人員出入境數(shù)量持續(xù)增長，特別是自貿(mào)區(qū)成立以來，出入境的外籍人員總數(shù)增長20%以上，其中來豫觀光旅游的占到71%，出入境管理部門的工作量逐漸增加，但是警力幾乎還停留在原來水平或只是略有增加。目前河南省所擁有的警力在應(yīng)付涉外辦證服務(wù)和已發(fā)涉外案事件查處工作上已顯露疲態(tài)，深入進行外籍人員管理困難重重。同時，新形勢新樣態(tài)對外管民警素質(zhì)能力的要求也越來越高，但出入境管理部門隊伍中復(fù)合型人才和專家型人才缺乏，能夠熟練使用和精通外文、計算機、出入境管理法律法規(guī)的公安人員偏少，難以滿足目前日益繁重的涉外警務(wù)工作任務(wù)的要求。基層外管警務(wù)力量更是薄弱，大多自貿(mào)區(qū)民警受語言、專業(yè)素養(yǎng)、工作經(jīng)驗等因素的制約，總體上還處于對外籍人員“不愿管、不會管、不敢管”的狀況。

5.執(zhí)法水平不高

受傳統(tǒng)非移民國家戰(zhàn)略的影響，我國公安部門依然遵循著“輕服務(wù)重管理”的思想，“以人為本”的執(zhí)法服務(wù)理念尚未確立，執(zhí)法信息化程度偏低，執(zhí)法水平參差不齊。以邊防檢查部門為例，受部隊訓(xùn)練培養(yǎng)的影響，部分人員從現(xiàn)役制轉(zhuǎn)為職業(yè)制后，在出入境檢查等方面的業(yè)務(wù)能力相對不足，綜合素質(zhì)不高。此外，邊檢部門在采集數(shù)據(jù)信息時運用的“機讀—存儲—匯總”的模式很難保證信息準確和信息采集效率。而缺少專門處理外籍人員信息的統(tǒng)一管理平臺，導(dǎo)致駐外使（領(lǐng)）館收集的數(shù)據(jù)信息不能及時與邊檢等相關(guān)部門實現(xiàn)信息的交換和共享，信息的預(yù)警作用難以充分發(fā)揮[4]。上述現(xiàn)狀與當前追求高效、信息化的時代要求格格不入。

二、國外涉外警務(wù)工作經(jīng)驗借鑒

美國、日本等國的涉外警務(wù)工作經(jīng)驗，值得我們學(xué)習與借鑒。

1.美國涉外警務(wù)工作的主要做法

作為目前世界上外來移民最多的國家，美國高度重視移民管理工作，早在1864年就制定了移民管理辦法，經(jīng)過100多年的修改完善，已日趨成熟，既寬嚴相濟，又非常靈活。美國設(shè)立了較多的自貿(mào)區(qū)，截至2019年尚在運行的自貿(mào)區(qū)有296個;早在1934年就頒布了《對外貿(mào)易區(qū)法》，其中第81條對園區(qū)內(nèi)的居民活動作了詳細規(guī)定。此外，美國還通過《海關(guān)與邊防局條例》《對外貿(mào)易區(qū)通用條例》等相關(guān)規(guī)定來規(guī)范外籍人員行為。美國高度重視科技力量對于移民管理的重要性，要求移民申請簽證時必須同時錄入申請者的指紋。這樣做不僅有助于核實移民身份，同時有助于查詢申請人背景，如有無犯罪記錄、是否存在多人持一證或偽造、冒用他人證件現(xiàn)象。同時，美國整合國內(nèi)多個管理機構(gòu)資源，強化與國土安全管理部門之間的合作，有效制止了違法犯罪人員和恐怖分子進入本國境內(nèi)。

2.日本涉外警務(wù)工作的主要做法

日本移民事務(wù)管理集權(quán)化程度較高，為一元化管理體制，在中央集權(quán)前提下，相關(guān)信息由法務(wù)大臣全面掌握，地方負責協(xié)調(diào)配合。日本采用“事前—事中—事后”統(tǒng)一信息共享機制，即入境審查、居留管理和出境審查各階段均采用統(tǒng)一的錄入平臺，對入境人員進行面部識別、指紋錄入，建立較為完善的入境人員身份信息數(shù)據(jù)庫。這種以先進技術(shù)為保障、尋求信息資源共享的管理方式，使各相關(guān)部門都能及時甄別入境人員信息，且有效避免了信息重復(fù)錄入帶來的資源浪費。日本向持有中長期簽證的入境外籍人員發(fā)放“IC居留卡”，該卡具有防偽標識，印有持卡人的詳細信息，包括姓名、國籍、出生年月、證件照片、居住地、居留資格與接待單位等。同時規(guī)定年滿16周歲的持卡人在日本境內(nèi)活動時只需隨身攜帶“IC居留卡”（而不必再隨身攜帶護照），并隨時接受警察與入境審查人員的檢查[5]?！癐C居留卡”具有一定的有效期，如超出有效期或出現(xiàn)持卡人死亡、加入日本國籍等情形，“IC居留卡”即告失效，失效卡需交回至法務(wù)大臣手中。

三、河南省涉外警務(wù)工作改進策略

針對上述河南外貿(mào)區(qū)涉外警務(wù)工作中存在的問題，借鑒美國、日本等國涉外警務(wù)工作經(jīng)驗，提出如下改進河南涉外警務(wù)工作對策建議。

1.完善相關(guān)法律體系

河南自貿(mào)區(qū)對外籍人員的管理應(yīng)當以法律為準繩，區(qū)內(nèi)相關(guān)安全風險也應(yīng)由有關(guān)法律加以規(guī)范管理。自貿(mào)區(qū)應(yīng)出臺相關(guān)管理規(guī)定，特別是保障區(qū)內(nèi)人員自由流動的外籍人員管理制度，以便當自貿(mào)區(qū)外籍人員管理規(guī)定與上位法發(fā)生沖突時，可以運用“特別法優(yōu)于一般法”的法律適用原則，保證自貿(mào)區(qū)內(nèi)的制度創(chuàng)新，使其能夠適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展需要，化解法律沖突。應(yīng)通過頂層設(shè)計，健全相關(guān)法律法規(guī)，彌補當前自貿(mào)區(qū)在相關(guān)法律規(guī)定方面的缺失，填補自貿(mào)區(qū)在對外籍人員管理方面的法律空白。

2.理順自貿(mào)區(qū)外籍人員管理體制

目前河南自貿(mào)區(qū)建設(shè)不斷深入，應(yīng)當明確自貿(mào)區(qū)內(nèi)外籍人員的管理主體，構(gòu)建規(guī)范的管理制度和運作機制。以美國為例，其自貿(mào)區(qū)的管理體制為中央、地方“雙層級”管理體制，即全國性管理體系和內(nèi)部管理體系，前者以自貿(mào)區(qū)管理委員會為主體，體現(xiàn)了政府監(jiān)管職能，負責在宏觀層面進行監(jiān)督、協(xié)調(diào)、審批等;后者以被授權(quán)人和運營者為主體，充分發(fā)揮市場的作用，負責對具體層面的涉外事務(wù)進行管理，這種“雙層級”管理體制體現(xiàn)了政府與市場的有機結(jié)合。借鑒其經(jīng)驗，我國自貿(mào)區(qū)外籍人員管理體制也可以采取“雙層級”管理體制，在全國層面形成統(tǒng)一管理體系，如設(shè)立自貿(mào)區(qū)外籍人員管理專門機構(gòu)，宏觀上實行統(tǒng)一協(xié)調(diào);在地方層面可建立派出機關(guān)，由中央管理機構(gòu)進行垂直領(lǐng)導(dǎo)，負責自貿(mào)區(qū)內(nèi)創(chuàng)新政策的具體實施。在自貿(mào)區(qū)可以設(shè)立統(tǒng)一的海關(guān)通關(guān)管理機構(gòu)，吸收相關(guān)團體和法人機構(gòu)參與自貿(mào)區(qū)內(nèi)對外籍人員事務(wù)的管理工作，以充分發(fā)揮市場的積極作用，防止職能交叉帶來的管理低效情況。此外，應(yīng)當解決“大外管”格局下不同部門的職能銜接問題，將相關(guān)部門的外籍人員管理職能整合到統(tǒng)一的體系下，以便統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、分工協(xié)作，充分釋放自貿(mào)區(qū)的制度創(chuàng)新活力。

3.加大科技投入，提升自貿(mào)區(qū)風險防控能力

參考美國和日本的做法，自貿(mào)區(qū)應(yīng)當加大科技投入力度，完善信息共享機制，向超過90日的中長期居留外籍人員發(fā)放包含身份信息的“IC居留卡”[6]。為避免信息重復(fù)錄入，應(yīng)在外籍人員申請簽證時，將其指紋信息、面部識別等錄入芯片，如其申報來自貿(mào)區(qū)，則應(yīng)由當?shù)毓膊块T對其進行身份核實并發(fā)放卡片。外籍人員在自貿(mào)區(qū)停留期間應(yīng)當攜帶居留卡，其功能等同于護照。為提高風險防控能力，應(yīng)當充分利用大數(shù)據(jù)，在申請居留卡時自動比對申請人在華相關(guān)信息，并進行記錄。當公安部門受理外籍人員簽證申請或?qū)恿艨ㄟM行查驗時，可憑居留卡號進行查詢以了解其相關(guān)信息，而無需再向?qū)俚匕l(fā)函進行核查，以提高辦事效率。另外，當遵紀守法的外籍人員申請居留卡或者“綠卡”時，可憑其過往記錄進行加分，予以獎勵，使表現(xiàn)良好的外籍人員享有相應(yīng)便利。

4.重視人才培養(yǎng)，增強涉外警務(wù)力量

其一，應(yīng)構(gòu)建完善的人才培養(yǎng)體系和人才引進體系，加強院校合作和地方合作，聯(lián)合培養(yǎng)不同層次的復(fù)合型涉外警務(wù)人才，為警察院校學(xué)生提供足夠的實習崗位，提高學(xué)警在真實環(huán)境中處理涉外案件的語言運用能力。應(yīng)鼓勵引進國內(nèi)其他警察院校涉外警務(wù)專業(yè)人才，加大對優(yōu)秀人才的激勵力度，營造良好的工作和生活環(huán)境。其二，應(yīng)加強師資隊伍建設(shè)，建立涉外警務(wù)教師人才庫，出臺涉外警務(wù)教師考核標準，通過考核，頒發(fā)不同層次的任教資格證書，創(chuàng)造條件從省外引進既有警務(wù)專業(yè)知識又有較高語言水平的高素質(zhì)涉外警務(wù)人員[7]。其三，應(yīng)采用“引入+送出”雙軌道人才培養(yǎng)模式，實施“百人計劃”，每年從各地市公安局選調(diào)100人左右到上海、北京、義烏等管理先進地區(qū)的涉外警務(wù)部門進行掛職鍛煉學(xué)習;同時應(yīng)從個人發(fā)展空間、整體薪酬待遇、良好工作環(huán)境等方面著力，大力吸引全國涉外警務(wù)專業(yè)人才加入河南公安隊伍。

5.優(yōu)化“單一窗口”制，提高涉外管理效率

通過將原屬于公安出入境、人社、外專三個部門的證件業(yè)務(wù)合并而形成的“三窗合一”的“單一窗口”，有效解決多次跨部門辦理業(yè)務(wù)的問題?！皢我淮翱凇敝贫仍谌毡镜鹊貞?yīng)用之后，迅速受到許多國家或地區(qū)的青睞，在國際社會廣泛推行。但是當前“單一窗口”僅限于公安、人社、外專三個部門在使用，工商、外事、教育、文化、檢驗檢疫等部門的涉外公共服務(wù)職能應(yīng)進一步加以整合，實現(xiàn)部門涉外業(yè)務(wù)由“簡單疊加”向“內(nèi)部整合”轉(zhuǎn)變，提升各部門涉外信息共享程度。應(yīng)借鑒“三窗合一”的成功經(jīng)驗，完善自貿(mào)區(qū)“單一窗口”，對外籍人員證件辦理業(yè)務(wù)進行整合，提高證件辦理的便利性，加快形成高效的信息共享體系[8]。應(yīng)根據(jù)“放管服”改革要求，將涉及外籍人員流動的更多環(huán)節(jié)納入“單一窗口”之中，實現(xiàn)人社、工商、公安、外事、外專等多部門涉外職能整合，打造真正的外籍人員公共服務(wù)“單一窗口”，為外籍人員提供更高的服務(wù)效率，營造更為良好的營商環(huán)境，進一步提升河南自貿(mào)區(qū)的地位和作用。

四、結(jié)語

隨著河南對外開放程度的進一步加深，越來越多的外籍人員會選擇來豫工作、生活，這既給自貿(mào)區(qū)的發(fā)展注入了新的動力，也給自貿(mào)區(qū)涉外警務(wù)工作帶來了更多挑戰(zhàn)。河南自貿(mào)區(qū)公安機關(guān)應(yīng)充分認識當前涉外警務(wù)工作存在的問題，借鑒國內(nèi)外涉外警務(wù)工作先進經(jīng)驗，提高思想認識，創(chuàng)新工作機制，加大科技投入，優(yōu)化管理體制，構(gòu)建一支強大的涉外警務(wù)人才隊伍。本文僅從理論上分析了當前河南自貿(mào)區(qū)涉外警務(wù)工作存在的問題，并有針對性地提出了改進河南自貿(mào)區(qū)涉外警務(wù)工作的對策建議。下一步可以大數(shù)據(jù)平臺為基礎(chǔ)，借鑒經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)和計量經(jīng)濟學(xué)相關(guān)研究方法，對涉外警務(wù)問題的運行機理、保障機制等進行深入分析，為“平安河南”“幸福河南”建設(shè)助力。

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