王 慧, 王慧子

(上海海事大學(xué) 法學(xué)院， 上海 201306)

相關(guān)研究表明，海洋生態(tài)系統(tǒng)正在快速地被利用和破壞，千年生態(tài)系統(tǒng)評估(MEA)和其他全球及區(qū)域海洋環(huán)境評估結(jié)果表明，海洋和海岸帶區(qū)域的生物多樣性繼續(xù)減少[1]11。為了保護海洋的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)能力使其能很好地服務(wù)于人類和地球上其他生命，國際社會和國家應(yīng)該合理規(guī)劃以保護海洋環(huán)境。海洋空間規(guī)劃(Maritime Spatial Planning，MSP)是一個面向未來的海洋環(huán)境管理規(guī)劃過程，不僅有助于解決人類利用海洋和海洋環(huán)境保護之間的沖突，而且有助于提供適當(dāng)?shù)暮Ｑ蟓h(huán)境管理戰(zhàn)略?？v觀全球海洋空間規(guī)劃的實踐，歐盟是這一制度的主導(dǎo)者和領(lǐng)頭羊。從法律角度來看，海洋空間規(guī)劃涉及諸多新的法律問題，歐盟成員國馬耳他的實踐很好地詮釋了這一點。我國近年來較為重視海洋空間規(guī)劃在海洋環(huán)境保護中的作用，歐盟的相關(guān)立法經(jīng)驗?zāi)転槲覈晟葡嚓P(guān)制度提供啟示。

一、 海洋空間規(guī)劃的生成邏輯

何為海洋空間規(guī)劃目前尚未形成定論。譬如，聯(lián)合國教科文組織在自己的政策文件中將海洋空間規(guī)劃定義為“在空間和時間上分析和分配人類活動用海，實現(xiàn)既定的生態(tài)、經(jīng)濟和社會目標(biāo)的公共過程”。英國環(huán)境、食物和農(nóng)村事務(wù)部(Department of Environment, Food and Rural Affairs)在自己發(fā)布的政策文件中將海洋空間規(guī)劃定義為“為調(diào)節(jié)、管理和保護海洋環(huán)境以解決海洋環(huán)境多種、積累和潛在的用海沖突的戰(zhàn)略計劃”[2]15。雖然各國對海洋空間規(guī)劃的界定不同，但是海洋空間規(guī)劃本質(zhì)上是分析和調(diào)整海洋區(qū)域內(nèi)人類活動的公共管理過程，從而實現(xiàn)海洋環(huán)境的生態(tài)、經(jīng)濟及社會目標(biāo)。在歐盟的立法實踐中，海洋空間規(guī)劃是一個包括海洋管理資料收集，涉海利益相關(guān)者協(xié)商參與海洋空間規(guī)劃制定，并貫徹、實施、評估和修訂海洋空間規(guī)劃等階段的管理流程。需要指出的是，海洋空間規(guī)劃的核心是人類能夠規(guī)劃和管理的只是自身在海域的活動，而不是海洋生態(tài)系統(tǒng)以及它的組成部分。

海洋空間規(guī)劃強調(diào)人類利用海洋時應(yīng)該注重規(guī)劃的綜合性、遠見性和統(tǒng)一性，它在促進資源可持續(xù)利用，優(yōu)化海域利用，協(xié)調(diào)解決人類利用與自然環(huán)境、使用者之間沖突上可發(fā)揮重要的作用。從各國的實踐來看，海洋空間規(guī)劃通常具備如下特征。第一，生態(tài)性，即以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)，有效平衡海洋生態(tài)、海洋經(jīng)濟和社會目標(biāo)的關(guān)系，進而實現(xiàn)海洋可持續(xù)發(fā)展。第二，綜合性，即各行業(yè)部門、各政府機構(gòu)和各級政府之間的綜合。第三，地理性，即以地理位置或區(qū)域為基礎(chǔ)的規(guī)劃。第四，適應(yīng)性，即具有在實踐經(jīng)驗中學(xué)習(xí)和改進的能力。第五，戰(zhàn)略性和預(yù)見性，關(guān)注長期效果。第六，參與性，促進利益相關(guān)者積極參與規(guī)劃過程[2]50。

相對于傳統(tǒng)的海洋環(huán)境管理方法，海洋空間規(guī)劃具有諸多比較優(yōu)勢。第一，有助于減少部門之間的沖突，對不同的活動起到協(xié)調(diào)作用。第二，能夠鼓勵投資，因為該制度的可測性、透明度以及清晰的規(guī)則有助于推動可再生能源和電網(wǎng)的發(fā)展，促進對石油和天然氣的可持續(xù)投資。第三，有助于增強一國內(nèi)部各管理部門之間的合作。第四，有助于增加國家之間的跨界合作，比如，在電纜、管道、航道和風(fēng)裝置等方面進行合作。第五，有助于保護海洋環(huán)境，因為可對多層空間利用的影響和機遇做出早期界定[注]參見http:∥ec.europa.eu/maritimeaffairs/policy/maritime_spatial_planning_en。。

總之，海洋空間規(guī)劃是一個綜合的以生態(tài)系統(tǒng)管理為基礎(chǔ)的海洋規(guī)制方法，旨在合理規(guī)劃海域的各種使用，實現(xiàn)海洋的可持續(xù)發(fā)展。海洋空間規(guī)劃不是一次性規(guī)劃程序，而是一個持續(xù)性、隨時不斷學(xué)習(xí)和適應(yīng)的反復(fù)過程。

二、 歐盟海洋空間規(guī)劃立法及其實踐

(一) 歐盟海洋空間規(guī)劃的立法

受1992年《21世紀(jì)議程》有關(guān)海洋綜合管理規(guī)定的影響，歐盟及其成員國隨后提出了一系列加強海洋工作的措施和建議。2002年，歐盟委員會發(fā)布《海岸帶綜合管理建議書》，確定了海洋空間規(guī)劃是整體區(qū)域資源管理的重要組成。2005年，《歐盟海洋環(huán)境策略綱要》發(fā)布了海洋空間規(guī)劃的支持性框架。2006年，歐盟在名為《面向未來的歐盟海洋政策：歐洲海洋遠景》的綠皮書中提出“建立沿海國家以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的海洋空間規(guī)劃”。在這一綠皮書中，海洋空間規(guī)劃被認為是解決海洋經(jīng)濟發(fā)展和海洋生物多樣性保護之間沖突的重要舉措[3]。2007年，歐盟成員國經(jīng)過磋商達成了《海洋綜合政策藍皮書》，將海洋空間規(guī)劃定義為“海洋地區(qū)和沿海地區(qū)持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)工具”，同時該書第一個提出“綜合海洋空間規(guī)劃”(integrated maritime spatial planning,IMSP)概念。2014年，歐盟通過了“空間規(guī)劃法案”，旨在推進歐盟及其成員國的海洋空間規(guī)劃計劃。根據(jù)該海洋空間規(guī)劃法案要求，成員國在制定規(guī)劃時應(yīng)全面考慮現(xiàn)有人類活動、陸地和海洋的互動以及最有效的管理方案，并且加強與其他成員國的協(xié)調(diào)。歐盟海洋事務(wù)和漁業(yè)委員以及歐盟環(huán)境委員表示，有效的海洋空間規(guī)劃將提高投資者的預(yù)見性并減少對環(huán)境的影響，為海洋相關(guān)行業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造更多機會[注]參見歐洲議會通過海洋空間規(guī)劃法案：http:∥www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/m/201404/20140400557489.shtml。。

(二) 歐盟海洋空間規(guī)劃法制的實踐

在過去的十幾年里，歐盟諸國積極推行海洋空間規(guī)劃，在各自的海洋區(qū)域和海岸帶沿線實施或嘗試海洋空間規(guī)劃，并取得了較好的環(huán)境和社會效果。荷蘭、比利時、德國和英國等國先后完成海域利用規(guī)劃和領(lǐng)海區(qū)劃計劃。譬如，比利時自2003 年起，開始建立海域總體規(guī)劃(Master Plan)。荷蘭建立了“北海2015 海洋綜合管理計劃”(Integrated Management Plan for the North Sea 2015)[注]參見Integrated management plan for the North Sea 2015 (IMPNS 2015)， Interdepartmental Directors Consultative Committee, the Netherlands。，該計劃的關(guān)鍵手段就是歐盟委員會所倡導(dǎo)的海洋空間規(guī)劃管理手段[4]。2004年，德國把聯(lián)邦空間規(guī)劃法案擴展到海洋專屬經(jīng)濟區(qū)，在專屬經(jīng)濟區(qū)建立海洋空間規(guī)劃總體框架，2005年完成北海和波羅的海的海洋空間規(guī)劃草案和相關(guān)的環(huán)境報告。2005年，英國提出的愛爾蘭海域多用途區(qū)劃引起廣泛關(guān)注。2007 年，英國政府發(fā)表《海洋法白皮書》，其中重要內(nèi)容之一是為英國所有管轄海區(qū)引進新的海洋空間規(guī)劃體系，采取戰(zhàn)略性計劃引導(dǎo)方法處理海洋空間利用及各種利用之間的相互作用。早期的海洋空間規(guī)劃實踐推進了海洋保護區(qū)的建設(shè)，使得相關(guān)區(qū)域免遭人類活動導(dǎo)致的損害。近年來，海洋空間規(guī)劃轉(zhuǎn)向?qū)Ｑ罂臻g多種利用的管理(參見下頁表1)[5]68。

表1 從海洋保護區(qū)管理到多種目標(biāo)的海洋空間規(guī)劃 [注]英國作為歐盟的前成員國，在2003—2005年進行了愛爾蘭海試點項目。

三、 海洋空間規(guī)劃涉及的法律問題：以馬耳他為例

(一) 海上船舶安全、無害通過的法律規(guī)定

如果海洋空間規(guī)劃全部或者部分在領(lǐng)海開展或者實施，一國必須確保外國籍船有安全、無害通過的權(quán)利，并且一國需要設(shè)計出交通運輸?shù)穆肪€方案。然而，一點限制和改變就會使通過極不方便，這就會產(chǎn)生外交上或者實踐上的困難。在《聯(lián)合國海洋法公約》的約束下，一國也必須想出各種方案以確保在其內(nèi)水或者領(lǐng)海范圍內(nèi)，航運不被阻礙。

(二) 保護和控制海洋污染措施的法律義務(wù)

依據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》的規(guī)定，沿海國家必須要采取以下措施：“最大限度地減少”來自傾瀉(危險物質(zhì))的污染；保護、減少以及控制在管轄權(quán)范圍內(nèi)來自使用科學(xué)技術(shù)的污染；維護和保存稀有且脆弱的生態(tài)系統(tǒng)。簡言之，沿海國有義務(wù)確保不將損害和危險從一個地區(qū)轉(zhuǎn)移到另一個地區(qū)或者將一種污染轉(zhuǎn)化成另一種污染。

海洋空間規(guī)劃是沿海國履行上述義務(wù)的一種必要手段。因為海洋空間規(guī)劃既調(diào)整點源的污染，又調(diào)整擴散源導(dǎo)致的污染；既調(diào)整危險物質(zhì)的海上傾倒，又控制來自陸源的海洋環(huán)境污染。海洋空間規(guī)劃保證沿海國對海洋環(huán)境的適當(dāng)檢測，并讓當(dāng)?shù)夭块T去評估正在試用的法律是否滿足預(yù)想的結(jié)果，以及相關(guān)法律制度是否需要檢測和調(diào)整。

(三) 捕魚業(yè)和魚類棲息地相關(guān)的法律制度

馬耳他的法律在管理可獲、不可獲海洋生物資源的地方存在重疊交叉的部分，它們分別規(guī)定在不同的法律制度下(參見表2)。海洋空間規(guī)劃則將會克服碎片式的管理辦法，以更全面的方式保護海洋物種和他們的棲息地。同時海洋空間規(guī)劃也能更好地協(xié)調(diào)負責(zé)可獲物種的漁業(yè)主管與保護不可獲物種的主管部門——馬耳他環(huán)境規(guī)劃局之間的工作?？色@物種由《漁場保護與管理法案》保護，這個法案保護魚類、漁區(qū)和規(guī)范捕魚權(quán)。在這個法案下，魚和捕魚的定義顯得非常寬泛，似乎包括各種來自野生的水生物種。漁區(qū)在《漁場保護與管理》中被定義為： (1) 內(nèi)水區(qū)域；(2) 《領(lǐng)海毗連區(qū)法案》第3條第2款所稱的領(lǐng)海水域；(3) 馬耳他主權(quán)范圍內(nèi)，在有約束力的法律和公約所稱的區(qū)域內(nèi)，以開發(fā)、利用、保護和管理生物資源為目的的任何其他水域。海洋空間規(guī)劃能夠確保漁業(yè)部門采取的任何行為與其他海事政策相一致、相協(xié)調(diào)。

表2 馬耳他島關(guān)于海洋資源管理的相關(guān)法律

(續(xù)表2)

法律義務(wù)和責(zé)任國際條約國家法律確?？色@以及不可獲海洋生物資源的保存《聯(lián)合國海洋法公約》 Part V, Part VII and Part XII《生物多樣性公約》《巴塞羅那特別保護區(qū)公約》議定書《拉姆薩公約》《波恩野生動物遷徙物種公約》《漁區(qū)管理與保護法案》425章《環(huán)境保護法案》435章《Flora動物物種自然棲息地保護法案》 LN 311/2006通知和咨詢其他國家國際組織,給公眾提供信息,讓公眾參與決策《聯(lián)合國海洋法公約》第205條《關(guān)于獲取信息、公眾參與和訪問的奧胡斯公約》《發(fā)展規(guī)劃條例》356章《環(huán)境保護條例》435章《獲取環(huán)境相關(guān)信息的自由規(guī)定》LN 116/2005《策略性環(huán)境評估規(guī)定》LN 418/2006《公眾參與計劃項目規(guī)定》LN 74/2006《環(huán)境影響評估規(guī)定》LN114/2007在項目的戰(zhàn)略性和實施階段規(guī)定影響評估《發(fā)展規(guī)劃條例》356章《環(huán)境保護條例》425章《策略性環(huán)境評估規(guī)定》LN 418/2006《環(huán)境影響評估規(guī)定》LN114/2007

依照《動物群自然棲息保護條例》，海洋空間規(guī)劃也包括對不可獲生物資源的保護。鑒于《聯(lián)合國生物多樣性公約》《拉姆薩爾濕地公約》《伯爾尼歐洲野生動物公約》《波恩野生動物物種遷徙公約》和《歐盟棲息地指令》的義務(wù)規(guī)定，這些保護條例轉(zhuǎn)化成了馬耳他法律。馬耳他已向歐盟提交了特別保護區(qū)和被指定為特別保護區(qū)的地點名單。馬耳他主管部門在沒有海洋空間規(guī)劃的前提下，認真履行保護海洋物種的義務(wù)不大可能，因為人類的海上作業(yè)與公共利益優(yōu)先的物種保護區(qū)域緊密相連。只有實施有效的海洋空間規(guī)劃，才能確保如此高效的管理和良好的透明度。

(四) 關(guān)于信息公布和公眾參與的法律規(guī)定

依據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》的規(guī)定，國家有義務(wù)把海洋環(huán)境將受到破壞或正被污染損害的情況告知其他國家和相關(guān)主管國際組織?！堵?lián)合國海洋法公約》規(guī)定，國家有義務(wù)“維持住國家許可或正著手的監(jiān)測活動的影響，以此決定這些活動是否有污染海洋環(huán)境的可能性”并定期對結(jié)果報道。歐盟環(huán)境影響評估指令公布了建設(shè)工程、其他設(shè)施、方案以及其他影響自然環(huán)境(包括海岸環(huán)境和海洋化境)的措施[注]參見Directive 85/337 on Assessment of the Effects of Certain Public and Private Projects on the Environment。，并規(guī)定環(huán)境影響評估必須在計劃發(fā)展階段實施。歐盟指令傾向在跨界的情境下交換信息和咨詢，即使人為作業(yè)在某個特別國家的沿海或者內(nèi)水區(qū)域受到限制。在很多情況下，海洋空間規(guī)劃促使和幫助了這種跨界咨詢。

為了履行《奧胡斯公約》和相關(guān)歐盟指令的義務(wù)，無論是在國家層面還是跨國層面，所收集到的海洋數(shù)據(jù)必須是可用的、可靠的、持續(xù)的并且科學(xué)有效的。與海洋環(huán)境相關(guān)的數(shù)據(jù)收集是海洋空間規(guī)劃必不可少的構(gòu)成部分。如果沒有數(shù)據(jù)保障，馬耳他公民在一些決策過程中將會失去獲取信息的渠道，尤其是當(dāng)其他國家會執(zhí)行影響馬耳他海洋環(huán)境的項目時。海洋空間規(guī)劃將會為馬耳他提供一個為自己辯護的權(quán)利，并且能夠被提前告知這項工程可能帶來的影響，在完成這個項目時可以要求必要的監(jiān)測措施和緩和措施。

四、我國海洋空間規(guī)劃法制的不足及其完善

(一) 我國海洋空間規(guī)劃的法律體系

改革開放以來，為了推動海洋經(jīng)濟的快速發(fā)展，并有效地保護海洋生態(tài)環(huán)境，國家不斷健全和強化海洋管理法律法規(guī)體系，先后頒布了諸多涉海法律(參見下頁表3)。海洋空間規(guī)劃在我國的實踐是海洋功能區(qū)。我國在20世紀(jì)80年代末提出并開展了一項海洋管理的基礎(chǔ)性工作——海洋功能區(qū)劃，目的是為海域的合理使用提供科學(xué)的管理方法，為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展提供強有力的保障。

表3 我國涉海法律法規(guī)體系

以上涉海法律法規(guī)的全面實施，為推進我國海域使用的科學(xué)管理，加強海洋生態(tài)環(huán)境的有效保護，實現(xiàn)海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展提供了必要的法律機制保障。1999年修訂的《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》明確規(guī)定了海洋功能區(qū)劃在海洋管理工作中的法律應(yīng)然地位，在實踐中取得了一定的成效。2001年通過的《中華人民共和國海域使用管理法》將海洋功能區(qū)劃的法律地位提升到了一個新高度[6]，為中國的海洋開發(fā)和保護建立了區(qū)域規(guī)劃系統(tǒng)和綜合管理框架[4]。

國家海洋局于1989年開展了第一次全國海洋功能區(qū)劃。從2000年開始，在國務(wù)院，相關(guān)部委和沿海各省、自治區(qū)和直轄市的全面監(jiān)督下，中國制定了全面海洋功能區(qū)劃。中國沿海11個省、自治區(qū)和直轄市中2/3以上的區(qū)劃已經(jīng)分別由地方政府完成和審批并進入實施。到2008年為止，我國已經(jīng)有10個省級海洋功能區(qū)劃獲得了國務(wù)院批準(zhǔn)，并由當(dāng)?shù)厥〖壢嗣裾l(fā)布實施，沿海市縣級海洋功能區(qū)劃基本得到批準(zhǔn)實施，海洋功能區(qū)劃成果已在海洋行政管理工作中得到有效應(yīng)用，成為各級政府監(jiān)督管理海域使用和海洋環(huán)境保護的依據(jù)，全國省級海洋功能區(qū)劃工作穩(wěn)步推進。2012年3月，國務(wù)院批準(zhǔn)了《全國海洋功能區(qū)劃(2011—2020年)》，該批復(fù)明確海洋功能區(qū)劃是合理開發(fā)利用海洋資源、有效保護海洋生態(tài)環(huán)境的法定依據(jù)，各級政府和相關(guān)企業(yè)必須嚴(yán)格執(zhí)行。 2015年8月1日，國務(wù)院以國發(fā)〔2015〕42號印發(fā)《全國海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》，再一次強調(diào)海洋空間規(guī)劃在海洋生態(tài)環(huán)境治理中的重要性。

(二) 我國海洋空間規(guī)劃法制的不足及其完善

如上所述，我國頒布的與海洋空間規(guī)劃相關(guān)的法律法規(guī)數(shù)量不少。但是，我國現(xiàn)行的相關(guān)法制存在諸多不足。第一，缺乏專門的立法，導(dǎo)致這一制度在實踐中效果不佳。第二，部門協(xié)作不夠，海洋空間規(guī)劃需要涉海管理部門協(xié)同作戰(zhàn)。第三，公眾參與不夠，這是確保海洋空間規(guī)劃具有適應(yīng)性管理的前提。

從歐盟海洋空間規(guī)劃的運行來看，這一制度能否成功取決于是否有完善的法律加以保障。我國在推行相關(guān)制度時，應(yīng)該在如下方面進行法律完善：

一是制定專門的海洋空間規(guī)劃法律。譬如，英國為了有效實施海洋空間規(guī)劃，出臺了專門的海洋空間規(guī)劃法律，并成立了“海洋管理組織”來專門負責(zé)海洋空間規(guī)劃的編制。我國要制定體現(xiàn)“生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)”原則的“海洋基本法”，以此來進行海洋資源開發(fā)、海洋經(jīng)濟發(fā)展、海洋生態(tài)保護。如果制定新的法律短期內(nèi)無法達成，可以考慮通過解釋相關(guān)法律來推動海洋空間規(guī)劃。

二是強化部門間的合作和協(xié)調(diào)機制。我國海洋管理部門較多，各部門通常從自身的利益出發(fā)各自制定用海規(guī)劃，導(dǎo)致海洋空間規(guī)劃難以形成合力[7]。鑒于短期內(nèi)實行高度集中統(tǒng)一的海洋管理體制的可能性不大，我國應(yīng)該建立統(tǒng)籌陸海管理部門間的協(xié)調(diào)機制。

三是提高公眾的參與度[8]。公眾參與對于海洋空間規(guī)劃的意義在于信息優(yōu)勢，即公眾提供的信息有助于海洋功能區(qū)劃管理。因為有效的海洋空間規(guī)劃需要持續(xù)的監(jiān)測和評估，因政府資源有限而難以獲得各種信息數(shù)據(jù)時，公眾參與可以彌補這方面的缺陷。

我國沿海地區(qū)的經(jīng)濟增長與海洋環(huán)境污染之間的關(guān)系日趨緊張，隨著沿海地區(qū)經(jīng)濟的持續(xù)增長，海域水質(zhì)變差的面積越來越大[9]。解決這一問題急需海洋空間規(guī)劃的大力推廣。海洋空間規(guī)劃是一個持續(xù)的、不斷學(xué)習(xí)和適應(yīng)的反復(fù)過程，海洋數(shù)據(jù)能以零星的方式收集，并被傳送到一個完整的、持續(xù)更新的地理信息系統(tǒng)中。海洋空間規(guī)劃被視為保護海洋環(huán)境的最有效手段，歐盟是這方面的領(lǐng)頭羊和先行者。從歐盟的立法經(jīng)驗來看，海洋空間規(guī)劃想要取得實效，必須有完備的法律加以保障。我國現(xiàn)行的法律體系雖有不少涉及相關(guān)議題的規(guī)定，但是尚存在諸多不足。我國可以參照歐盟的海洋空間規(guī)劃及其法制，來完善我國的海洋空間規(guī)劃法制，確保其發(fā)揮預(yù)期的海洋環(huán)境保護功效。