張怡亭

摘 要：建設(shè)用地使用權(quán)是一項(xiàng)有期限的物權(quán)，關(guān)于以前所取得的建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后的續(xù)期問題是急需解決的問題。建設(shè)用地使用權(quán)一直是自然人以及社會(huì)組織所關(guān)注的一項(xiàng)重要的權(quán)利，《城市房地產(chǎn)管理法》《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》以及2006公布的《物權(quán)法》未涉及建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿的一些問題。本文分為四個(gè)部分通過研究相關(guān)法律條文及相應(yīng)的司法解釋，旨在為建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后存在部分問題指出解決方案。

關(guān)鍵詞：建設(shè)用地使用權(quán);續(xù)期費(fèi)用;無限續(xù)期

一、明確建設(shè)用地使用權(quán)的構(gòu)成要素及取得流轉(zhuǎn)方式

建設(shè)用地使用權(quán)是一種利用土地的權(quán)力，根據(jù)物權(quán)法對(duì)于建設(shè)用地使用權(quán)的概念我們可知建設(shè)用地使用權(quán)的主體包括自然人及社會(huì)組織，其客體是國家所有的土地。有觀點(diǎn)認(rèn)為建設(shè)用地使用權(quán)的客體還應(yīng)當(dāng)包括集體土地，但是《物權(quán)法》第151條規(guī)定依照《土地管理法》辦理集體所有土地的建設(shè)用地，此外，如果把農(nóng)民集體所有的土地進(jìn)行建設(shè)，且不是用于興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)鄉(xiāng)村公共設(shè)施等，一般需要兩個(gè)程序，一是農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地批給程序，二是農(nóng)用地征收程序。通過這兩個(gè)程序把集體所有土地國有化。可見，《物權(quán)法》第12章所規(guī)定的建設(shè)用地使用權(quán)不包括對(duì)用于興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)村公共設(shè)施的集體土地的建設(shè)。取得建設(shè)用地使用權(quán)的方式主要有兩種（這里指以國有土地為客體的建設(shè)用地使用權(quán)），一是通過出讓轉(zhuǎn)讓建設(shè)用地使用權(quán)。出讓即從國家取得土地使用權(quán)，主要方式有招標(biāo)、拍賣、協(xié)議等;轉(zhuǎn)讓是指從其他土地使用權(quán)人處取得建設(shè)用地使用權(quán)。二是通過行政劃撥的方式。也就是國家機(jī)關(guān)所用的建設(shè)用地通過行政方式取得。

二、建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后的相關(guān)問題

根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第22條以及《物權(quán)法》第149條規(guī)定，住宅類的建設(shè)用地使用權(quán)住宅類的建設(shè)用地使用權(quán)是自動(dòng)續(xù)期的，其他建設(shè)用地是依申請(qǐng)續(xù)期的，但是對(duì)于住宅建設(shè)用地是有限續(xù)期還是無限續(xù)期，以及續(xù)期是否仍然需要繳納一定費(fèi)用的規(guī)定是不明確的。非住宅類的建設(shè)用地期限屆滿后的歸屬問題也沒有做出明確的規(guī)定，需要關(guān)注的主要有以下幾個(gè)方面。

1.關(guān)于建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后相關(guān)問題由哪個(gè)部門法規(guī)定

《城市房地產(chǎn)管理法》以及《土地管理法》都屬公法意義上的法律，而《物權(quán)法》屬于民法的范疇，兩者屬于同一位階的法律，那么關(guān)于建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的相關(guān)問題應(yīng)該由哪個(gè)法律規(guī)定呢？筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由《物權(quán)法》規(guī)定，主要原因是建設(shè)用地使用權(quán)是自然人以及社會(huì)組織的一項(xiàng)民事權(quán)力;其次，《城市房地產(chǎn)管理法》以及《土地管理法》主要規(guī)定的是土地使用權(quán)而并非建設(shè)用地使用權(quán)。有的學(xué)者認(rèn)為續(xù)期是一種土地管理制度的特別許可，但筆者認(rèn)為需要清楚續(xù)期是基于建設(shè)用地使用權(quán)這一民事權(quán)利已經(jīng)產(chǎn)生的前提，因此在民法典的編纂中，民法分則的物權(quán)編更應(yīng)該對(duì)以前物權(quán)法的立法規(guī)避的問題做出合理的規(guī)定。

2.建設(shè)用地續(xù)期是有限續(xù)期還是永久續(xù)期

關(guān)于建設(shè)用地續(xù)期期限，根據(jù)物權(quán)法以及城市房地產(chǎn)管理法，住宅類的建設(shè)用地自動(dòng)續(xù)期，那么是否就意味著無限續(xù)期，是否意味著不需要繳納土地續(xù)期費(fèi)用，由住戶永久地享有建設(shè)用地使用權(quán)？房屋的使用期限是有限的，也許不到70年房屋就會(huì)毀損，房地產(chǎn)開發(fā)商在建造建筑物已經(jīng)取得了建設(shè)用地使用權(quán)，但是從住戶們?nèi)〉梅慨a(chǎn)證時(shí)，我們認(rèn)為土地的建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)歸住戶共同所有。建設(shè)用地使用權(quán)是一種有期限的物權(quán)，但是公民對(duì)于房屋的所有權(quán)是一種完全物權(quán)，因此兩者之間存在沖突，如果70年后如果房屋還未倒塌，房屋所有權(quán)是否存在。對(duì)于續(xù)期期限，不同的學(xué)者持不同的觀點(diǎn)，王利明教授贊同建設(shè)用地使用權(quán)是一種有期限的物權(quán)的觀點(diǎn)，支持其理論的主要支撐是建設(shè)用地使用權(quán)是一項(xiàng)用益物權(quán)與國有土地所有權(quán)之間存在沖突。而楊立新教授則持反對(duì)態(tài)度，認(rèn)為70年后建設(shè)用地使用權(quán)是可以經(jīng)過自動(dòng)續(xù)期而成為一種永久性的權(quán)利，更有利于保障公民的憲法所規(guī)定的基本權(quán)利――居住權(quán)。筆者更贊同楊立新教授的觀點(diǎn)，主要原因有：一是有限續(xù)期更能保護(hù)公民的居住權(quán);二是住宅類的建設(shè)用地使用權(quán)與宅基地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)同樣具有社會(huì)福利性，既然我國的宅基地使用權(quán)是一項(xiàng)比較特殊的福利性用益物權(quán)，那么針對(duì)城市居民所使用的建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)適宜類似規(guī)定。

針對(duì)非住宅類的建設(shè)用地來說，物權(quán)法明確規(guī)定了非住宅類建設(shè)用地續(xù)期依照法律規(guī)定辦理，那么需要依照哪個(gè)法律呢？筆者認(rèn)為依照《城市房地產(chǎn)管理法》第12條來處理，因?yàn)榉亲≌惖慕ㄔO(shè)用地使用權(quán)大多是基于營利性目的而申請(qǐng)使用，因此和住宅類的建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期期限法律規(guī)定也應(yīng)當(dāng)不同。

3.關(guān)于建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期費(fèi)用以及出讓金標(biāo)準(zhǔn)的問題

關(guān)于建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期費(fèi)用的問題，《物權(quán)法》并未規(guī)定自動(dòng)續(xù)期是否需要繳納續(xù)期費(fèi)用，如果不需要繳納續(xù)期費(fèi)用，體現(xiàn)不出建設(shè)用地屬于國有土地這一屬性;如果仍然需要繳納相應(yīng)的續(xù)期費(fèi)用，那么公民合法的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)則得不到完全的保障，這也是值得關(guān)注的問題。2016年《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》關(guān)于續(xù)期期限體現(xiàn)了公民的合法財(cái)產(chǎn)不受侵犯的憲法精神，有利于穩(wěn)定社會(huì)秩序，對(duì)于民法典編纂過程中建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題具有指導(dǎo)意義。隨后《國土資源部辦公廳關(guān)于妥善處理少數(shù)住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期問題的復(fù)函》明確提出不需要提出申請(qǐng)，建設(shè)用地使用權(quán)期滿70年就可以自動(dòng)續(xù)期并且自動(dòng)續(xù)期不需要收取費(fèi)用，因此，對(duì)于住宅類的建設(shè)用地自動(dòng)續(xù)期以及續(xù)期費(fèi)用是有一定的法律依據(jù)的，但是這只是針對(duì)少數(shù)住宅類建設(shè)用地使用權(quán)，不具有普適性。對(duì)于住宅類的建設(shè)用地，法律規(guī)定是自動(dòng)續(xù)期的，筆者認(rèn)為根據(jù)《物權(quán)法》以及立法精神，對(duì)住宅類的建設(shè)用地續(xù)期自動(dòng)續(xù)期作無需再繳納續(xù)期費(fèi)用的理解較為適宜。其次，法律對(duì)于非住宅類建設(shè)用地使用權(quán)，《物權(quán)法》并沒有明確規(guī)定，而是房地產(chǎn)管理法規(guī)定應(yīng)當(dāng)重新簽訂出讓合同支付出讓金，但是關(guān)于出讓金的規(guī)定也不明確，是按照當(dāng)時(shí)建設(shè)用地出讓金的標(biāo)準(zhǔn)重新繳納還是與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)征收更高的出讓金又或者是征收象征意義的出讓金呢？我認(rèn)為需要具體界定出讓金標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)不同種類的建設(shè)用地有不同的出讓金，出讓金不宜過高，否則難免會(huì)構(gòu)成對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的侵犯;也不宜過低，因?yàn)榉亲≌惖慕ㄔO(shè)用地往往是用于獲得財(cái)產(chǎn)性利益，出讓金的高低應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相適應(yīng)。

4.非住宅類建設(shè)用地使用權(quán)收回標(biāo)準(zhǔn)的界定

關(guān)于非住宅類建設(shè)用地的期限屆滿后的使用權(quán)問題，物權(quán)法并沒有做出具體明確的規(guī)定，但是城市房地產(chǎn)法只是提出基于公共利益的標(biāo)準(zhǔn)，是可以收回土地的，至于住宅類的建設(shè)用地，基于前文的討論我們認(rèn)為是原則上不能收回的，那么房地產(chǎn)管理法所規(guī)定的基于公共利益可收回則主要是針對(duì)非住宅類的建設(shè)用地，但是界定建設(shè)用地收回的標(biāo)準(zhǔn)――公共利益并不是一個(gè)簡單的問題，是否可以用民法意義上一般標(biāo)準(zhǔn)的公共利益，筆者認(rèn)為是不可以的，原因在于建設(shè)用地使用權(quán)涉及公民的權(quán)利，對(duì)公共利益做縮小解釋更為適宜。當(dāng)然，在民法典的編纂過程中，仍然需要具體考慮建設(shè)用地收回的公共利益的標(biāo)準(zhǔn)。

三、結(jié)論

筆者認(rèn)為對(duì)于住宅類的建設(shè)用地期限屆滿后自動(dòng)續(xù)期是無限續(xù)期，其需要繳納象征意義上的續(xù)期費(fèi)用，因?yàn)楫吘狗慨a(chǎn)是我國公民最重視的一項(xiàng)物權(quán)，且是人民的安身立命之本。這樣不僅能夠體現(xiàn)出建設(shè)用地國有的土地屬性，還能夠體現(xiàn)出對(duì)于公民合法財(cái)產(chǎn)不受侵犯以及社會(huì)主義福利性，使人民感受到幸福。對(duì)于非住宅類的建設(shè)用地，因?yàn)槠渲饕睦脙r(jià)值不是為了保障公民最基本的住宅權(quán)，因此需要和住宅類的建設(shè)用地使用權(quán)區(qū)分開來，法律需要對(duì)非住宅類的建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后的續(xù)期費(fèi)用、申請(qǐng)期間等問題做出更加明確具體的規(guī)定，最終使得人民的各項(xiàng)合法權(quán)益得到法律的保護(hù)。實(shí)務(wù)中更需要關(guān)注是否會(huì)有相關(guān)部門利用法律規(guī)定依續(xù)期申請(qǐng)變相的更換建設(shè)用地使用權(quán)人，法律應(yīng)當(dāng)具有明確性，筆者認(rèn)為新的物權(quán)法應(yīng)當(dāng)具體界定公共利益這一標(biāo)準(zhǔn)，防止濫用行政權(quán)力，保護(hù)公民的合法財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。

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（責(zé)任編輯：劉海琳）