張軍 范傳偉 衛(wèi)華

垃圾分類，是城市垃圾減量化、資源化、無(wú)害化的有效手段，也是提升城市發(fā)展水平的重要環(huán)節(jié)。自2000年起，上海開(kāi)始推進(jìn)新一輪的垃圾分類減量工作，并連續(xù)7年將此項(xiàng)工作列為上海市政府實(shí)事項(xiàng)目加以推進(jìn)。上海將垃圾分類減量作為重點(diǎn)工作之一，先后出臺(tái)《關(guān)于建立完善本市生活垃圾全程分類體系的實(shí)施方案》和《上海市生活垃圾全程分類體系建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃（2018年—2020年）》。

社區(qū)是城市生活垃圾排放的主要源頭，也是推進(jìn)垃圾分類工作的主戰(zhàn)場(chǎng)。經(jīng)過(guò)多年努力，全市垃圾分類減量工作現(xiàn)已覆蓋500萬(wàn)戶家庭，約占全市居民的2/3以上，單位生活垃圾強(qiáng)制分類制度初步建立。但是，不可否認(rèn)的是，在大多數(shù)市民看來(lái)，上海垃圾分類的效果并不明顯。為破解垃圾分類難題，本調(diào)研小組在充分排摸梳理全市生活垃圾分類工作的基礎(chǔ)上，分析制約社區(qū)生活垃圾分類的瓶頸因素，探索全域分類收集以及資源化利用的有效路徑，為全市推進(jìn)垃圾分類取得新突破提供依據(jù)參考。

一、關(guān)于課題調(diào)研的方法路徑

課題組采用的調(diào)研方法主要有：一是開(kāi)展實(shí)地調(diào)研。先后走訪徐匯區(qū)楓林路街道、長(zhǎng)寧區(qū)虹橋街道、靜安區(qū)海關(guān)二村、玫琳凱大廈、同樂(lè)坊園區(qū)、常德路沿街商圈、靜安區(qū)垃圾中轉(zhuǎn)站、浦東新區(qū)老港填埋場(chǎng)等，實(shí)地察看居民區(qū)、樓宇、園區(qū)垃圾分類管理、生活垃圾終端處置及資源化等情況。二是召開(kāi)座談會(huì)。圍繞生活垃圾全域分類及資源化工作，分別與居民代表、企業(yè)白領(lǐng)、物業(yè)公司、企事業(yè)單位、人大代表以及社區(qū)管理部門(mén)等進(jìn)行座談，直接聽(tīng)取各類群體和一線工作人員對(duì)垃圾分類工作的意見(jiàn)建議。三是進(jìn)行個(gè)別訪談。調(diào)研組先后走訪市綠化市容局環(huán)衛(wèi)處、市人大法工委、靜安區(qū)綠化市容局，聽(tīng)取有關(guān)考慮及意見(jiàn)建議。四是問(wèn)卷調(diào)查。開(kāi)展線上垃圾分類問(wèn)卷調(diào)查，共計(jì)回收1471份調(diào)查問(wèn)卷。

二、關(guān)于上海市生活垃圾分類的現(xiàn)狀分析

我們根據(jù)實(shí)地走訪以及調(diào)查問(wèn)卷的反饋對(duì)目前全市生活垃圾分類推進(jìn)情況進(jìn)行分析研判，認(rèn)為當(dāng)前全市生活垃圾分類呈現(xiàn)以下三個(gè)現(xiàn)狀和特點(diǎn)：

1.生活垃圾分類的認(rèn)識(shí)與習(xí)慣“有待提升”

從公眾對(duì)垃圾分類的認(rèn)識(shí)方面看，有78%調(diào)查者認(rèn)為居民是垃圾分類中發(fā)揮作用的主要群體，其次是相關(guān)職能部門(mén)，占調(diào)查者人數(shù)的55.1%;約50%的調(diào)查者對(duì)于全市目前推行的“四分類”標(biāo)準(zhǔn)并不了解，近10%的調(diào)查者對(duì)目前垃圾分類相關(guān)制度和措施一無(wú)所知，65%的調(diào)查者接受“社區(qū)活動(dòng)、媒體宣傳”等途徑推廣垃圾分類。從公眾日常生活垃圾的分類習(xí)慣看，有67.7%家庭放置了2-3個(gè)垃圾桶，近60%的調(diào)查者能對(duì)生活垃圾按照干、濕或可回收、不可回收的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行有效的分類處理，僅12%的調(diào)查者反饋“基本不會(huì)在公共場(chǎng)所按指示分類扔垃圾”。從當(dāng)前垃圾分類效果評(píng)價(jià)來(lái)看，約50%的調(diào)查者表示所在辦公場(chǎng)所沒(méi)有垃圾分類要求或形同虛設(shè)，另外有26.5%的調(diào)查者認(rèn)為“社區(qū)分類垃圾桶使用效果理想”。

從調(diào)查問(wèn)卷的情況分析，上海作為全國(guó)率先推動(dòng)垃圾分類工作的試點(diǎn)城市，目前對(duì)于垃圾分類的認(rèn)識(shí)在社會(huì)上形成了較大的共識(shí)，公眾對(duì)垃圾分類的知曉度較高（達(dá)到90%左右），但對(duì)于垃圾分類的具體標(biāo)準(zhǔn)劃分以及具體要求還不十分清晰，特別是全社會(huì)垃圾分類的良好習(xí)慣尚未養(yǎng)成。此外，調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是新式商品住宅還是老式小區(qū)，外來(lái)租戶由于流動(dòng)性強(qiáng)、歸屬感差，成為小區(qū)生活垃圾分類推進(jìn)的難點(diǎn)、“盲區(qū)”，本次調(diào)研中有41.1%的調(diào)查者認(rèn)為引導(dǎo)外來(lái)流動(dòng)人口做到垃圾分類很困難。

2.生活垃圾分類在不同領(lǐng)域推進(jìn)“參差不齊”

為進(jìn)一步了解垃圾分類工作在不同領(lǐng)域的推進(jìn)情況，課題組專題開(kāi)展問(wèn)卷梳理。目前，55.6%的調(diào)查者認(rèn)為“社區(qū)做得相對(duì)較好”，33.6%的調(diào)查者認(rèn)為“樓宇、園區(qū)相對(duì)較好”，23.7% 選擇“外資企業(yè)做得相對(duì)較好”，而選擇“國(guó)有企業(yè)做得相對(duì)較好”的僅占14.3%。目前全市垃圾分類的總體狀況可以歸納為“社區(qū)強(qiáng)于樓宇，外企強(qiáng)于國(guó)企”。這主要是因?yàn)榫幼^(qū)作為垃圾分類的“主戰(zhàn)場(chǎng)和主陣地”，經(jīng)過(guò)多年的探索已經(jīng)形成了以綠色賬戶、積分兌換為特色的垃圾分類模式，而單位樓宇的垃圾分類尚處于起步階段。在不同屬性的企業(yè)中，外資企業(yè)開(kāi)展垃圾分類的積極性和主動(dòng)性明顯強(qiáng)于內(nèi)資企業(yè)?！巴饧习濉崩诸愐庾R(shí)普遍更強(qiáng)。許多外企將垃圾分類不僅作為一項(xiàng)社會(huì)責(zé)任，更是作為服務(wù)企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要抓手。相反，走訪過(guò)程中部分國(guó)有企業(yè)和機(jī)關(guān)部門(mén)對(duì)于垃圾分類工作還停留在基本的認(rèn)識(shí)層面和簡(jiǎn)單的分類設(shè)施配置，缺乏有力的措施。此外，調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)沿街商鋪生活垃圾分類呈現(xiàn)“燈下黑”，沿街商鋪特別餐飲單位每天在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中都會(huì)產(chǎn)生大量生活垃圾。然而，由于周邊企事業(yè)單位和住宅小區(qū)的環(huán)衛(wèi)垃圾廂房無(wú)法存放如此大量的生活垃圾，大部分商戶又不愿花錢(qián)請(qǐng)環(huán)衛(wèi)作業(yè)單位來(lái)收集或自覺(jué)送到指定的垃圾廂房，經(jīng)常將各類垃圾混裝在大桶內(nèi)長(zhǎng)時(shí)間堆放在店門(mén)口，有的商戶還偷偷地將垃圾倒在道路中間，造成環(huán)境污染。

3.生活垃圾分類運(yùn)輸和末端處置“不容樂(lè)觀”

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，盡管全市已推行生活垃圾分類收運(yùn)，在實(shí)踐中仍有部分小區(qū)存在“混裝混運(yùn)”，很大程度上打擊了居民垃圾分類的積極性。此外，目前全市干垃圾末端處理量達(dá)到2.14萬(wàn)噸/日，濕垃圾分類處理量達(dá)到0.34萬(wàn)噸/日，而全市生活垃圾無(wú)害化處置設(shè)計(jì)能力約為1.11萬(wàn)噸/日，實(shí)際處理量已遠(yuǎn)超設(shè)計(jì)處置能力。生活垃圾的末端處置已經(jīng)成為上海各區(qū)特別是中心城區(qū)“頭痛”的難題。中心城區(qū)由于受場(chǎng)地限制，基本都只設(shè)有垃圾中轉(zhuǎn)站，用以短暫集中暫存垃圾并作初步二次分解，最終干垃圾送至位于郊區(qū)的垃圾填埋場(chǎng)或焚燒場(chǎng)完成末端處置。而濕垃圾由于富含有機(jī)質(zhì)，易腐爛、不易燃燒，常規(guī)的填埋和焚燒處理方式“不合算”。事實(shí)上，經(jīng)過(guò)一定工藝處理后，濕垃圾可制成肥料、燃油、沼氣等，實(shí)現(xiàn)循環(huán)利用，從根本上實(shí)現(xiàn)垃圾減量化和資源化，但上海目前的濕垃圾資源化處理能力還有明顯不足。東海灘涂圍墾處理區(qū)每天承擔(dān)了全市約60%的垃圾終端處置任務(wù)，分別進(jìn)行填埋和焚燒處置。因目前只有一座最大3000噸體量的垃圾焚燒爐，故大量的垃圾只能通過(guò)填埋的方式處置。調(diào)研組發(fā)現(xiàn)，為提高垃圾無(wú)害化處置的比例，老港等垃圾處理設(shè)施長(zhǎng)期處于超負(fù)荷的運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)。此外，由于源頭分類不徹底，所以只能在末端處理時(shí)把干濕垃圾放在一起焚燒，導(dǎo)致燃燒不充分，大大影響了發(fā)電的效能。

三、關(guān)于制約上海市生活垃圾分類的瓶頸問(wèn)題

上海作為全國(guó)第一批開(kāi)展垃圾分類試點(diǎn)城市，經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐探索，取得了階段性成果，其中不乏“盆景式”特色亮點(diǎn)，但距離“森林式”全民參與、全域分類的要求還存在不少短板和瓶頸，亟需加強(qiáng)完善。

1.生活垃圾分類設(shè)施設(shè)置缺乏統(tǒng)一性

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，各居民區(qū)所配置的垃圾分類收集設(shè)備不完善、不統(tǒng)一的情況較為普遍。即使在垃圾分類開(kāi)展較好的試點(diǎn)小區(qū)，也僅有不到四分之一的小區(qū)嚴(yán)格采用了四分類標(biāo)準(zhǔn)，而更多仍然沿用了二分類垃圾桶的形式。此外，在街頭、公園、商場(chǎng)和地鐵站等公共設(shè)施內(nèi)，分類垃圾桶隨處可見(jiàn)，但設(shè)置也不統(tǒng)一，存在分類標(biāo)識(shí)不清晰，顏色區(qū)分不明顯，左右桶類別不固定等情況。

2.生活垃圾分類運(yùn)輸回收缺乏規(guī)范性

2018年，上海共有640余輛濕垃圾專用收運(yùn)車(chē)輛和3000余輛具有干垃圾識(shí)別性標(biāo)志的車(chē)輛。但在實(shí)際分類收運(yùn)中，由于環(huán)衛(wèi)作業(yè)人員操作不規(guī)范以及收運(yùn)系統(tǒng)的不合理導(dǎo)致“先分后混”的現(xiàn)象普遍存在。此外，對(duì)于可回收物的回收處理，因?yàn)槿狈Χ愂諟p免、財(cái)政補(bǔ)貼等政策且需要較大的場(chǎng)地空間，導(dǎo)致當(dāng)前全市垃圾分類回收主要由拾荒者承擔(dān)。但由于他們“挑肥揀瘦”，往往對(duì)低價(jià)值的廢品回收缺乏積極性，經(jīng)常被混在其他垃圾中送至填埋場(chǎng)。

3.生活垃圾分類資源利用缺乏持續(xù)性

目前，生活垃圾資源化途徑主要針對(duì)的是濕垃圾。但各區(qū)濕垃圾末端處置設(shè)施由于規(guī)劃選址和建設(shè)周期等原因，都不同程度地遇到設(shè)施建設(shè)滯后、處置能力不足的問(wèn)題，很大程度限制了分類處理進(jìn)度。此外，從目前濕垃圾處理的技術(shù)路線看，主要是用來(lái)制造肥料和飼料（飼料添加劑）。但由于國(guó)家在廚余果皮垃圾制造肥料和飼料方面尚未出臺(tái)相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，造成濕垃圾的再生產(chǎn)品難以取得許可證進(jìn)入市場(chǎng)，沒(méi)有合適去向，導(dǎo)致資源化處理后的產(chǎn)品無(wú)法有效利用。

4.生活垃圾分類政策實(shí)施缺乏約束性

上海激勵(lì)居民參與垃圾分類減量的主要抓手是“綠色賬戶”政策，但由于“綠色賬戶”的兌換周期長(zhǎng)、便捷度不高、獎(jiǎng)品有限，導(dǎo)致“綠色賬戶”對(duì)青年人和白領(lǐng)群體缺乏吸引力。此外，上海至今尚未正式出臺(tái)地方法規(guī)，未能形成法律威懾和高壓，基層嚴(yán)格執(zhí)法難。調(diào)研中，有不少居民區(qū)反映，由于缺乏法律依據(jù)，在推行垃圾分類時(shí)“腰板不硬不直”，只能通過(guò)說(shuō)教解決;也有居民反映，有了法律法規(guī)，垃圾分類就是居民應(yīng)盡的義務(wù)、應(yīng)履行的職責(zé)，而不是礙于居委會(huì)面子才實(shí)施分類。

四、關(guān)于推動(dòng)上海市生活垃圾分類的對(duì)策建議

針對(duì)目前全市生活垃圾分類存在的瓶頸和難點(diǎn)問(wèn)題，課題組就進(jìn)一步推動(dòng)全域分類以及資源化利用提出以下四點(diǎn)建議：

1.營(yíng)造浸入式宣傳環(huán)境，重在彌補(bǔ)垃圾分類“工作重視，氛圍缺失”的盲點(diǎn)，讓垃圾分類既有存在感又有時(shí)尚感

近幾年，上海垃圾分類工作得到各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)以及相關(guān)部門(mén)的高度重視，推進(jìn)力度之大史無(wú)前例，但對(duì)標(biāo)國(guó)際先進(jìn)城市，在宣傳氛圍、公民意識(shí)上差距還不小。因此，課題組建議要大力加強(qiáng)宣傳教育，營(yíng)造有力的氛圍，改變傳統(tǒng)的思想觀念，使垃圾分類成為老百姓自覺(jué)行動(dòng)。建議針對(duì)不同年齡群體，制作通俗易懂、喜聞樂(lè)見(jiàn)的公益廣告、動(dòng)漫畫(huà)等宣傳品，在電視、新媒體，在地鐵、公交、出租車(chē)，在戶外宣傳媒體等滾動(dòng)播放，使垃圾分類浸入城市生活的各個(gè)角落。在流動(dòng)人口較為集中的區(qū)域，加大有針對(duì)性的宣傳教育。建議通過(guò)組織形式多樣的垃圾分類公益活動(dòng)，讓垃圾分類知識(shí)“進(jìn)社區(qū)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)樓宇、進(jìn)商圈、進(jìn)工廠”，讓垃圾分類成為一種最為時(shí)尚的生活態(tài)度。建議加強(qiáng)典型引領(lǐng)示范，按照“全域分類”的要求，在居住為主的“生活圈”、白領(lǐng)工作的“辦公圈”、單位經(jīng)營(yíng)的“商業(yè)圈”等分別建立“垃圾分類示范展示基地”，通過(guò)“樣板展示”輻射帶動(dòng)相關(guān)單位與個(gè)人共同提升垃圾分類的意識(shí)，養(yǎng)成良好的垃圾分類習(xí)慣。

2.完善精準(zhǔn)化扶持政策，重在化解垃圾分類“標(biāo)準(zhǔn)不少，落地不易”的堵點(diǎn)，讓垃圾分類既有規(guī)范性又有持續(xù)性

垃圾分類工作是一項(xiàng)涉及生態(tài)發(fā)展的民生工程，多年來(lái)出臺(tái)了多個(gè)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和要求，《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱“條例”）也將于不久后正式出臺(tái)，“條例”具體執(zhí)行和落實(shí)還需要精準(zhǔn)度高、針對(duì)性強(qiáng)的配套政策，否則存在“落地難”的窘境。因此，課題組建議要充分發(fā)揮政策資金的導(dǎo)向杠桿作用，打通垃圾分類“最后一公里”的堵點(diǎn)，使垃圾分類工作良性循環(huán)，持續(xù)發(fā)展。對(duì)照“條例”的相關(guān)要求，針對(duì)目前垃圾回收行業(yè)不規(guī)范的問(wèn)題，建議將垃圾分類減量指標(biāo)與企業(yè)獲取補(bǔ)貼結(jié)合起來(lái)，盡快制定垃圾回收的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，大力支持資源回收技術(shù)研發(fā)，扶持資源回收類企業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)和鼓勵(lì)更多社會(huì)資金進(jìn)入資源回收行業(yè)。針對(duì)目前濕垃圾末端處置能力不足的問(wèn)題，建議加快推進(jìn)濕垃圾資源化末端處置能力建設(shè)，對(duì)引進(jìn)、吸收和應(yīng)用濕垃圾末端處置技術(shù)的單位與企業(yè)按照處置量給予一定的資金補(bǔ)貼。針對(duì)目前普遍反映的資源化產(chǎn)品出路難的問(wèn)題，建議及時(shí)對(duì)濕垃圾轉(zhuǎn)化有機(jī)肥的安全性制定檢測(cè)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，助力末端處置的企業(yè)持續(xù)運(yùn)作，從而在上海形成垃圾資源化處理的完整“閉環(huán)”。

3.構(gòu)建共治型參與體系，重在緩解垃圾分類“政府主動(dòng)，社會(huì)被動(dòng)”的痛點(diǎn)，讓垃圾分類既有知曉率也有參與率

在上海，垃圾分類不是一個(gè)簡(jiǎn)單的環(huán)境問(wèn)題，而是一個(gè)綜合治理問(wèn)題，是一個(gè)政府、市場(chǎng)、社會(huì)協(xié)同治理的問(wèn)題。因此，課題組建議盡快構(gòu)建“黨建引領(lǐng)、政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、部門(mén)配合、全民參與”的垃圾分類共治體系。進(jìn)一步完善政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)清單，培育一批專業(yè)、創(chuàng)新、具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的垃圾分類第三方社會(huì)組織或企業(yè)，形成統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序、誠(chéng)信規(guī)范的生活垃圾分類第三方參與機(jī)制。充分運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”思維，促進(jìn)前臺(tái)積分便捷化、平臺(tái)管理智能化、后臺(tái)運(yùn)作市場(chǎng)化、專項(xiàng)服務(wù)社會(huì)化。大力推廣綠色賬戶與“支付寶”等互聯(lián)網(wǎng)金融進(jìn)行對(duì)接，通過(guò)垃圾分類獲得的信用積分，可用于信用支付，增強(qiáng)對(duì)青年人和白領(lǐng)群體的吸引力。探索將垃圾分類減量納入小區(qū)綜合治理范疇，將垃圾分類源頭容器設(shè)置、分類駁運(yùn)義務(wù)條款納入物業(yè)管理格式合同和居村公民公約。建議落實(shí)物業(yè)作為垃圾分類源頭的責(zé)任主體，配備專職人員，統(tǒng)一硬件配置和標(biāo)識(shí)，確?！岸〞r(shí)定點(diǎn)+定人定桶”。

4.強(qiáng)化獎(jiǎng)懲制法治保障，重在攻克垃圾分類“只有激勵(lì)，沒(méi)有約束”的難點(diǎn)，讓垃圾分類既有軟引導(dǎo)也有硬約束

要切實(shí)解決垃圾分類的“最后一公里”光靠軟性的激勵(lì)引導(dǎo)還不夠，還需要相關(guān)法規(guī)制度的“硬約束”保障。因此，課題組建議要借“條例”出臺(tái)的東風(fēng)，進(jìn)一步明確政府、收運(yùn)處企業(yè)、物業(yè)、社區(qū)和居民在垃圾分類減量中的責(zé)任和義務(wù)，規(guī)定具體的行政處罰、經(jīng)濟(jì)制裁和刑事責(zé)任。建議針對(duì)一些企業(yè)主體存在的過(guò)度包裝現(xiàn)象，鼓勵(lì)包裝簡(jiǎn)約化。建議探索建立具有可操作性的工作評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)各類單位主體予以科學(xué)評(píng)價(jià)。建議加強(qiáng)生活垃圾數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)審核管理，加快信息化監(jiān)管體系建設(shè)，運(yùn)用信息化手段實(shí)時(shí)了解并定期向社會(huì)公布，接受公眾的監(jiān)督。建議試點(diǎn)垃圾分類實(shí)名制，將垃圾分類情況納入居民信用檔案，實(shí)施聯(lián)合懲戒。進(jìn)一步鼓勵(lì)居民、媒體、黨代表、人大代表、政協(xié)委員、社會(huì)組織對(duì)垃圾分類減量工作進(jìn)行監(jiān)督，加強(qiáng)人大執(zhí)法監(jiān)督和政協(xié)民主監(jiān)督。

（作者系中共上海市委黨校第56期中青班學(xué)員）

（責(zé)任編輯? 矯海霞）