劉佳迪 周莉

近年來，隨著我國城市化進(jìn)程的飛速發(fā)展，各地城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品需求巨大，而地方政府由于其財政投資不能滿足城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的巨大需求，背負(fù)了巨大的債務(wù)。融資平臺公司作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要承擔(dān)者，在一定程度上擔(dān)負(fù)著政府投融資功能，而城市建設(shè)投資公司作為地方政府融資平臺的代言人，更面臨著嚴(yán)峻的融資問題，如何拓寬和創(chuàng)新融資模式，突破城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的資金短缺的“瓶頸”，至關(guān)重要。

一、城投公司定義

城投公司作為政府投融資平臺和資產(chǎn)市場化的載體，具有經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施的實力和權(quán)力，對資產(chǎn)配置起到優(yōu)化作用，具有保值增值作用。計劃經(jīng)濟(jì)體制下，城市建設(shè)的決策、投資、經(jīng)營、管理等職能均集中在政府部門手中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完全是政府行為，城投公司成立后，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資、建設(shè)等職能轉(zhuǎn)移到城投公司手中，城市建設(shè)中的政府行為轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)行為。

一般情況下，城市基礎(chǔ)設(shè)施項目共包括三大基本類型：

（1）經(jīng)營性項目，有一定的收費、還貸能力，能從中獲取利潤，可以市場運作的方式來合理配置，獲得投資回報，償還債務(wù)的能力非常強，如市政收費道路和橋梁等。

（2）準(zhǔn)經(jīng)營性項目，主要包括競爭性基礎(chǔ)設(shè)施項目和競爭性公益項目，如供水、供氣、醫(yī)療、教育產(chǎn)業(yè)化、輕軌系統(tǒng)等。這類項目建設(shè)周期長、資金投入多、風(fēng)險大，可部分收回投入成本，依靠市場機(jī)制達(dá)到供需平衡，需要政府適當(dāng)參與，貼息或給予政策優(yōu)惠，并且應(yīng)以控股和參股等方式進(jìn)行干預(yù)。

（3）非經(jīng)營性項目，是指旨在實現(xiàn)社會目標(biāo)和環(huán)境目標(biāo)，為社會公眾提供產(chǎn)品或服務(wù)的非盈利性投資項目，包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生保健、環(huán)境治理等項目。這些項目不能靠自身能力收回投資成本，難以發(fā)揮市場機(jī)制作用。

二、我國城投公司現(xiàn)行融資問題

（1）企業(yè)定位不明晰，權(quán)資不統(tǒng)一

作為投資主體，政府既是投資者，又是經(jīng)營者，政企不分，在競爭性項目上存在著用行政指令代替投資決策現(xiàn)象，有些城投公司屬于國企，政府附屬機(jī)構(gòu)的色彩極其濃厚，只能建設(shè)項目，無法開展管理工作。由于城投公司在企事業(yè)、行政單位之間的處境極其尷尬，很難繼續(xù)開展投融資工作。長期以來，基礎(chǔ)設(shè)施項目存在諸多問題，如效益非常差、決策失誤較多、結(jié)構(gòu)不合理等，實際上都和“政企不分”存在一定的關(guān)聯(lián)，投資效率不可能在短時間內(nèi)得到快速提高。

（2）城建基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)部門分散、管理分散、資金分散

城市投融資活動是一個連續(xù)有機(jī)的整體，需要由統(tǒng)一的政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，整體把握整個投融資平臺的運作，但目前城市投融資活動被人為割裂，陷入由計委、財政局、國有資產(chǎn)管理局、建設(shè)局、交通局等多個職能部門“條塊分割”管理的局面，對投資活動的開展產(chǎn)生一定的影響，無法達(dá)到有效銜接各環(huán)節(jié)的效果，而且對總體決策也會產(chǎn)生一定的負(fù)面效應(yīng)，根本不能發(fā)揮其應(yīng)有作用。

（3）償債機(jī)制不健全，缺乏中長期規(guī)劃和風(fēng)險防范體系

1.突擊式融資，缺乏戰(zhàn)略性。政府在對基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行融資時沒有充分考慮到城市規(guī)劃的長期性戰(zhàn)略部署，而是突擊對融資平臺下達(dá)融資任務(wù)，導(dǎo)致融資平臺只能力爭短時間內(nèi)迅速融入到資金，無法充分考慮融資成本，極易造成融資成本過高問題。

2.項目貸款的借款主體、還款主體、抵質(zhì)押物不明晰。融資平臺實際在使用資金，而地方政府卻是信用主體和還款主體，雖然抵押物在名義上歸屬于銀行，卻是地方政府有關(guān)部門擁有實際處置權(quán)，項目貸款的責(zé)權(quán)利處于不對等的局面。

3.政府信用難以確保貸款的如期償還。政府承諾以財政為融資平臺擔(dān)保，將貸款本息列入財政預(yù)算支出，但這并不表示政府一定有能力完全兌現(xiàn)信用，一旦地方政府信用無法兌現(xiàn)，將會給銀行帶來巨大貸款風(fēng)險。

三、地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型

（1）撤銷轉(zhuǎn)貸型城投

轉(zhuǎn)貸型城投，指的是主要負(fù)責(zé)資金籌集，然后拆借給地方政府的城投公司，還款來源主要依靠地方政府。由于不從事具體的業(yè)務(wù)，只是地方財政舉債融資的通道，這種類型的城投又被稱為“空殼類”平臺公司。隨著地方政府債券發(fā)行、PPP模式的推廣，地方政府對轉(zhuǎn)貸型城投的依賴降低，加之對違規(guī)舉債的問責(zé)不斷升級，轉(zhuǎn)貸型城投很可能的命運是被撤銷。

（2）根據(jù)業(yè)務(wù)，重組整合

重組整合是轉(zhuǎn)型的重要方式，主要方式有以下四種：

1.合并城投。組建新的綜合性集團(tuán)對于轄區(qū)內(nèi)擁有較多城投公司，而且業(yè)務(wù)比較分散的地區(qū)，可以將業(yè)務(wù)相同或者互補的城投公司合并，組建新的綜合性城投集團(tuán)。

2.以大并小，做大做強大型城投。這種方式易于操作，便于戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，容易落實地方政府的轉(zhuǎn)型政策，對于大型城投而言，注入其它城投后業(yè)務(wù)多元化，通過產(chǎn)業(yè)鏈整合、業(yè)務(wù)協(xié)同等方式，降低成本，提高融資能力。

3.多家城投重組整合，成立一批新城投。對于轄區(qū)內(nèi)擁有多家城投公司，且不同城投公司有業(yè)務(wù)重疊的地區(qū)，可以通過股權(quán)劃撥的方式，將業(yè)務(wù)相同、相似，或者互補性較強的板塊重組整合，成立一批新的城投公司。

（3）開辟新業(yè)務(wù)

1.實體投資

城投公司市場化轉(zhuǎn)型之后，與一般的生產(chǎn)經(jīng)營性企業(yè)一樣，面臨著競爭。同時，可能還需要繼續(xù)承擔(dān)一些兼具民生性質(zhì)的任務(wù)。在這個過程中，如何在兼顧公益的同時追逐利潤最大化，是城投公司需要考慮的問題。

2.開展金融業(yè)務(wù)

銀監(jiān)會要求各銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)按照“總量控制、分類管理、區(qū)別對待、逐步化解”的原則，管控地方政府融資平臺的貸款風(fēng)險。地方投融資平臺大規(guī)模債務(wù)風(fēng)險的積聚，是引發(fā)當(dāng)前地方政府債務(wù)危機(jī)的重要隱患。在治理和防范地方政府債務(wù)風(fēng)險的同時，地方投融資平臺對地方政府造成的隱性債務(wù)風(fēng)險不容忽視。