郭睿

信訪是一項(xiàng)極具中國(guó)特色的社會(huì)制度，它在社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型期調(diào)和了部分社會(huì)矛盾。但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的蓬勃發(fā)展，信訪制度的本意逐漸偏離，信訪功能無(wú)法有效發(fā)揮，信訪領(lǐng)域亂象頻出。導(dǎo)致以上問(wèn)題的原因包括信訪與司法邊界不清、信訪部門權(quán)責(zé)不對(duì)等、領(lǐng)導(dǎo)接訪收效甚微、開(kāi)門接訪與限制上訪嚴(yán)重矛盾、土地依賴導(dǎo)致的社會(huì)矛盾難以消除等方面。要改變當(dāng)前信訪領(lǐng)域的混亂局面，亟待對(duì)我國(guó)信訪機(jī)制進(jìn)行有效改革。

一、信訪產(chǎn)生與亂象頻出

信訪是一項(xiàng)極具中國(guó)特色的社會(huì)制度，自20世紀(jì)50年代末“信訪”概念產(chǎn)生之初，其作為民意表達(dá)和對(duì)行政機(jī)構(gòu)監(jiān)督的渠道，在維護(hù)人民權(quán)利、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)、密切黨群關(guān)系、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面發(fā)揮著積極的作用，在社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型期調(diào)和了部分社會(huì)矛盾。

處于社會(huì)轉(zhuǎn)型加速期和改革發(fā)展關(guān)鍵時(shí)期的中國(guó)，面臨諸多接踵而來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)和隱患，如何預(yù)防和化解社會(huì)矛盾成為擺在各級(jí)政府面前的一大難題。近年來(lái)，從中央到地方對(duì)信訪工作的重視不斷強(qiáng)化，并將信訪工作情況納入政府績(jī)效考核，這一決策的初衷是為了引起各級(jí)政府的足夠重視，從根源上化解社會(huì)矛盾，拓寬群眾表達(dá)訴求的渠道。但從目前來(lái)看，信訪制度似乎正在逐漸偏離本意，甚至可能帶來(lái)濫用民主權(quán)利、干涉司法獨(dú)立、影響法治社會(huì)建立的亂象。

當(dāng)信訪干部被行外人問(wèn)起“信訪究竟能不能解決問(wèn)題”時(shí)，他們常常陷入“尷尬”而百感交集的狀態(tài)。電影《我不是潘金蓮》中，上訪戶李雪蓮認(rèn)為自己有理且無(wú)辜，政府部門認(rèn)為她無(wú)理且難纏，接著上訪戶滿世界的“跑”，信訪干部滿世界的“追”，看似荒誕，但現(xiàn)實(shí)確是如此。

信訪是為廣大群眾提供一個(gè)反映訴求并解決問(wèn)題的窗口，真正訴求合理的群眾基本都能在短時(shí)間內(nèi)得到預(yù)期的處理結(jié)果。讓地方政府、信訪部門頭疼的，往往是上訪多年的老戶，他們或是長(zhǎng)年以來(lái)堅(jiān)持不合理的訴求，或是訴求解決后反復(fù)向政府提出新要求，亦或是成為上訪戶們的“軍師”進(jìn)而從中得利。地方政府和信訪部門在考核通報(bào)的重壓之下，用盡渾身解數(shù)防止他們發(fā)生越級(jí)上訪或是進(jìn)京非訪，沒(méi)日沒(méi)夜的“維穩(wěn)”工作耗費(fèi)了大量精力和財(cái)力，基層領(lǐng)導(dǎo)干部長(zhǎng)期精神高度緊張。

二、信訪制度與功能缺陷

當(dāng)前我國(guó)信訪領(lǐng)域之所以出現(xiàn)如此亂象，存在許多根源上的原因：

（一）信訪與司法邊界不清。如果嚴(yán)格依照法律來(lái)看，有相當(dāng)一部分信訪問(wèn)題理應(yīng)通過(guò)法律訴訟或行政訴訟的途徑來(lái)解決。但由于復(fù)雜的歷史遺留原因和當(dāng)前信訪事項(xiàng)受理邊界仍存在模糊等因素的影響，許多應(yīng)依法解決的問(wèn)題仍在走信訪渠道，進(jìn)而產(chǎn)生“有理說(shuō)不清”的情況。同時(shí)，由于上訴或仲裁耗費(fèi)的時(shí)間、金錢、精力遠(yuǎn)比信訪多，且沒(méi)有互相“商量”的余地，凡是不合法或不合理的訴求就無(wú)法得到滿足或補(bǔ)償，絕大多數(shù)群眾在“權(quán)衡利弊”中產(chǎn)生信“訪”不信“法”的思想，一有矛盾糾紛不打官司，而是上訪。

（二）信訪部門權(quán)責(zé)不對(duì)等。信訪是群眾向各級(jí)人民政府、工作部門反映情況，提出建議、意見(jiàn)或者投訴請(qǐng)求，主要針對(duì)政府的行政行為。事實(shí)上，很大一部分訴求產(chǎn)生的主要原因是政府部門行政行為存在瑕疵或失誤，導(dǎo)致上訪戶個(gè)人或群體利益受損，因此信訪部門在表面上承擔(dān)著為行政行為“糾偏”的責(zé)任。但實(shí)際上，信訪部門的職能僅僅是受理、轉(zhuǎn)送、交辦、督辦信訪事項(xiàng)，無(wú)法解決任何實(shí)質(zhì)問(wèn)題，并且由于督辦的對(duì)象為本級(jí)人民政府或同級(jí)單位，“監(jiān)督”效力微乎其微，讓信訪局成為吃力不討好，各單位進(jìn)而遠(yuǎn)之的“尷尬”部門。

（三）領(lǐng)導(dǎo)接訪成為“雞肋”。從中央到地方要求各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)定期接訪下訪，一些領(lǐng)導(dǎo)了盡快打發(fā)走上訪戶，在沒(méi)搞清楚狀況的情況下，作出敷衍了事的簽批，轉(zhuǎn)錯(cuò)部門、缺乏法律常識(shí)的狀況時(shí)有出現(xiàn)，既浪費(fèi)群眾的時(shí)間，也浪費(fèi)公共資源，甚至有上訪老戶長(zhǎng)期“收集”領(lǐng)導(dǎo)簽批，作為和政府部門談判的籌碼，助長(zhǎng)了不良風(fēng)氣。

（四）開(kāi)門接訪與限制上訪嚴(yán)重矛盾。國(guó)家從政策上鼓勵(lì)開(kāi)門接訪，歡迎群眾上訪，不得攔訪截訪，但內(nèi)部又要求各級(jí)每年上訪總量下降，每月通報(bào)各地來(lái)訪數(shù)量，上訪多的要通報(bào)批評(píng)，要在績(jī)效考評(píng)上扣分，存在極其明顯的矛盾?！皩俚毓芾?、分級(jí)負(fù)責(zé)”的原則，導(dǎo)致地方一級(jí)壓一級(jí)，基層耗費(fèi)大量人力、物力、精力搞維穩(wěn)，實(shí)際問(wèn)題往往得不到及時(shí)的解決。

（五）土地依賴導(dǎo)致的社會(huì)矛盾難以消除。從信訪大數(shù)據(jù)來(lái)看，信訪問(wèn)題的高發(fā)區(qū)多是城市建設(shè)開(kāi)發(fā)的“熱土”，征地拆遷引發(fā)的信訪問(wèn)題占到相當(dāng)大的比例。由于目前地方財(cái)政對(duì)土地過(guò)于依賴，重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目必須限期完成土地征收，征收過(guò)程中必定有很大一部分涉遷戶對(duì)安置補(bǔ)償政策不滿，為了按時(shí)完成征遷任務(wù)，政府不得不在雙方未談妥的情況下實(shí)施保護(hù)性拆除（強(qiáng)拆），進(jìn)而激化矛盾，也留下有“瑕疵”的行政行為，涉遷戶順理成章就成了上訪戶。若是“土地財(cái)政”無(wú)法得到根治，新舊拆遷政策的差異必定引發(fā)“翻燒餅”問(wèn)題，由此產(chǎn)生的社會(huì)矛盾和信訪問(wèn)題將越來(lái)越多，越來(lái)越突出。

三、改革與解決路徑

要改變目前信訪領(lǐng)域的混亂局面，必須對(duì)現(xiàn)行的機(jī)制進(jìn)行徹底改革。筆者認(rèn)為，一方面要縮小信訪涉足的領(lǐng)域，以嚴(yán)肅的法律條文形式明確職責(zé)，將原來(lái)的信訪訴求向法律訴訟、仲裁渠道和行政便民服務(wù)渠道兩頭分流。原則性問(wèn)題通過(guò)法定途徑解決，一般性問(wèn)題以便民服務(wù)形式受理辦理。另一方面要明確信訪的服務(wù)功能，不與維穩(wěn)等社會(huì)治理責(zé)任進(jìn)行捆綁，取消層層施壓的通報(bào)制度，將工作重點(diǎn)放在規(guī)范工流程、提高辦事效率上，回歸純粹的窗口單位。同時(shí)，通過(guò)全面深化改革轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展實(shí)業(yè)，降低地方政府、財(cái)政對(duì)土地的依賴度，從根源上消除土地引發(fā)的社會(huì)矛盾。

四、結(jié)語(yǔ)

信訪領(lǐng)域亂象的產(chǎn)生是多方面因素共同作用的結(jié)果，既深刻反映出我國(guó)信訪制度不健全、信訪功能模糊、機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)不清、法制建設(shè)不足等長(zhǎng)久以來(lái)的“硬傷”，也側(cè)面反映政府對(duì)“土地財(cái)政”過(guò)分依賴可能引發(fā)系列社會(huì)矛盾。因此，從根源上治理信訪亂象問(wèn)題，對(duì)于各級(jí)政府，都是當(dāng)前一個(gè)重要并且緊迫的課題。（作者單位：福州大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）