趙琳娜

在城鄉(xiāng)客運一體化發(fā)展政策引導下，道路客運逐漸呈現(xiàn)出城市公交公路化、公路客運公交化的發(fā)展趨勢，公交客運的公路通行管理也成為道路交通安全的新課題，2017年江西鷹潭“5·15”、河北張家口“7·21”重大道路交通事故的發(fā)生，均涉及城鄉(xiāng)公交，深刻揭示了加強公交客運公路通行管理的必要性和緊迫性。

一、國內(nèi)公交客運公路通行管理現(xiàn)狀

公交客運主要包括城鄉(xiāng)公交客運和城際公交客運，由于城際公交客運發(fā)展相對緩慢，本文重點討論城鄉(xiāng)公交客運的公路通行問題。城鄉(xiāng)公交客運是聯(lián)系城市與城鎮(zhèn)、農(nóng)村之間的重要公共交通方式，正逐步替代既有客運組織模式，成為中短途公路客運的主力軍。這些城鄉(xiāng)公交的運營體現(xiàn)了自身的特點，同時也增加了安全風險和管理難度。

城鄉(xiāng)公交客運呈現(xiàn)的特點

運營主體復雜。城鄉(xiāng)公交客運的運營主體既有公交企業(yè)又有公路客運企業(yè)，部分運營線路存在個體承包、掛靠經(jīng)營現(xiàn)象。

運營模式雜糅。城鄉(xiāng)公交運營距離集中在30公里至100公里，目前有按照城市公交由政府公共交通主管部門核發(fā)線路經(jīng)營許可證、按照道路客運班線由交通運輸部門核發(fā)道路運輸經(jīng)營許可證、沒有許可由政府兜底運營等模式。

票價機制特殊。城鄉(xiāng)公交客運有公益和盈利雙重屬性，通常由政府統(tǒng)一制定或指導制定，參照城市公交費率采用分段收費、多級票價機制，普遍低于道路客運班線票價，但沒有享受與城市公交同等額度的財政補貼。

城鄉(xiāng)公交客運面臨的風險

中短途客運公交化是未來城鄉(xiāng)客運演化的必然趨勢，綜合考量中短途客運事故傷亡、事故成因等因素，公交客運公路通行將面臨交通安全“三高”風險。

重特大道路交通事故發(fā)生風險高。運營距離在100km以內(nèi)的中短途公路客運是重特大道路交通事故重災區(qū)，2011年至2016年期間，104起重特大道路交通事故中有16起涉及中短途公路客車。

不良通行條件導致交通事故風險高。與城市道路通行環(huán)境不同，公路交通環(huán)境更為復雜，特別是急彎陡坡、臨水臨崖等危險路段集中，雨霧冰雪等惡劣天氣影響顯著。2011年至2016年期間，5起涉及中短途公路客車的重特大道路交通事故發(fā)生在長坡路段、4起發(fā)生在臨水臨崖路段、4起發(fā)生在雨雪天氣。

突出交通違法導致交通事故風險高。超員載客、超速行駛、占道行駛等交通違法導致的中短途客運安全風險尤為突出。2011年至2016年期間，10起重特大道路交通事故涉及中短途公路客車超員載客、3起涉及中短途公路客車超速行駛、1起涉及中短途公路客車違法占道行駛。

管理工作存在的難點

設(shè)置站立區(qū)的公交車違規(guī)公路通行現(xiàn)象大量存在。公交客車分為設(shè)有乘客站立區(qū)和未設(shè)置乘客站立區(qū)兩類車型。對于設(shè)置站立區(qū)的公交客車，在交通運輸部出臺的《關(guān)于穩(wěn)步推進城鄉(xiāng)交通運輸一體化提升公共服務(wù)水平的指導意見》及國標《機動車運行安全技術(shù)條件》（GB 7258-2012）都明確規(guī)定，應在城市建成區(qū)運行，不能在城區(qū)以外的公路通行。但在現(xiàn)實中，因為利益及政策理解有誤等原因，大量設(shè)置有站立區(qū)的城鄉(xiāng)公交車在公路通行，借公交車的名頭、混淆概念、多拉快跑。而各地也未能依照規(guī)定進行有效管理。

公路通行公交客運的核載人數(shù)存在爭議。公路通行的公交客運核載乘客數(shù)是按照城市公共汽車標準認定還是按照公路客車標準認定，目前還存在爭議。若僅按城市公共汽車標準認定核載，乘客站立區(qū)每平方米站立8人，在通行速度較高時車廂內(nèi)站立乘客安全得不到保障，容易滋生安全隱患；若僅按公路客車標準認定核載，按照座位數(shù)認定核載人數(shù)，間接提高了城鄉(xiāng)公交運營成本，容易滋生超員載客等違法行為。

公路通行公交客運的監(jiān)管責任不明晰。公路通行公交客運兼具城市公交和公路客運二者特性，其安全監(jiān)管機制、模式及方法還處于探索階段，仍存在諸多薄弱環(huán)節(jié)，包括：管理主體不統(tǒng)一、監(jiān)管標準不統(tǒng)一、部門職責分工不明晰等。

二、國外管理城鄉(xiāng)公交公路通行經(jīng)驗做法

針對上述現(xiàn)狀和問題，筆者查閱了國外相關(guān)的管理做法，發(fā)現(xiàn)國外的管理方式注重區(qū)域化、一體化、規(guī)范化，具體做法有：

通過公共交通立法規(guī)范城鄉(xiāng)公交運營

對城鄉(xiāng)公交客運管理權(quán)責、經(jīng)營與營運、車輛與設(shè)施使用維護等方面進行明確要求。如德國《公共市郊客運法》對城郊公交運營資質(zhì)、駕駛?cè)藴嗜霔l件和車輛安全條件進行限定，《旅客運輸法案》規(guī)定運輸距離超過50公里時方允許開通城際公交線路；如美國《聯(lián)邦公共交通管理法案》將城郊（城際）公交定義為常規(guī)地面公交服務(wù)，對公交線路、班次、站點設(shè)置等進行要求。

明晰城鄉(xiāng)公交運營管理主體。如法國公交所有權(quán)歸政府，經(jīng)營權(quán)歸企業(yè)，政府制定公交運營范圍、線路及票價，企業(yè)在政府指導下提供城際、城鄉(xiāng)客運服務(wù)；如日本不分城市公交和公路客運，將道路客運統(tǒng)一納入公共交通范疇，由國土交通部門進行運營監(jiān)管。

強化突出城鄉(xiāng)公交客運的公益性質(zhì)。如德國建立國家、州、城市的多級公交財政補貼機制及監(jiān)督機制，城郊公交與城市公交享有同等補貼；如美國《21世紀交通平衡法》明確對城市與鄉(xiāng)村地區(qū)公交客運的扶持政策，公交經(jīng)營性補貼向小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村傾斜。

制定較高技術(shù)標準提升公交公路運營安全

公路通行的公交車輛技術(shù)標準高。如日本城際公交分為日間、夜間和全時段三種運營模式，日間公交采用一排4個座椅的客車，夜間公交和全時段公交采用一排3個座椅、1至2個通道的客車；如美國規(guī)定城際公交車長在12.2 至13.7米，車寬在2.4至2.6米，車型與長途客車相仿，車廂內(nèi)不設(shè)立乘客站立區(qū)。

公交客車在公路通行的道路技術(shù)要求高。如美國高速公路設(shè)有路肩公交專用道和路中公交專用道兩種形式，哥倫布、邁阿密等城市在易擁堵高速路段上設(shè)置3至3.5米寬的路肩公交專用道，并規(guī)定當主干道車速低于56km/h，公交客車才可使用路肩專用道。

公路沿線公交站點設(shè)置標準高。如美國聯(lián)邦高速公路管理局要求公路沿線公交站距應在800米以上，站點處的道路寬度應在10米以上，站點內(nèi)應設(shè)置公交標志牌和線路圖、候車區(qū)、遮蓬、照明等設(shè)施。

建立長效機制強化公交公路運營監(jiān)管

建立區(qū)域組織統(tǒng)一管理城鄉(xiāng)公交運營。如美國建立芝加哥大都市區(qū)公交委員會、德國建立慕尼黑大都市區(qū)公交聯(lián)合體等區(qū)域公交組織，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域范圍內(nèi)的公交運營安全、線路規(guī)劃、票價制定等問題。

強化城市公交企業(yè)的長效監(jiān)督。如美國國家交通安全委員會定期發(fā)布公交客車通行安全情況，針對駕駛?cè)似隈{駛、公交車輛問題、駕駛?cè)松眢w狀況不佳等事故成因制定監(jiān)管措施建議；美國聯(lián)邦汽車運輸安全局要求城鄉(xiāng)公交車輛需登記注冊，符合通行安全要求后方能上路行駛，重視對城鄉(xiāng)公交運營企業(yè)的安全檢查，企業(yè)一旦因安全問題被停業(yè)后很難再參與行業(yè)競爭。

三、我國公交客運公路通行管理應從哪些方面入手

完善法規(guī)與標準制定

從頂層設(shè)計強化公交客運公路通行管理

面對公交客運公路通行管理這一新生問題，筆者認為，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城市公共交通、城際客運和農(nóng)村客運發(fā)展是大勢所趨，確保民眾“行有所乘”是政府提高服務(wù)力的必然要求。完善公交客運公路通行管理應從發(fā)展定位、車輛標準、通行規(guī)則等方面著手，首要的一點是建立政策制度保障。

強化城鄉(xiāng)公交公益屬性定位。公益屬性決定了城鄉(xiāng)公交客運中應由政府主導，社會參與。加大財政投入和政策支持力度，規(guī)避出現(xiàn)多拉快跑的市場惡性競爭。

提高公路通行公交車輛技術(shù)標準。從國外的經(jīng)驗來看，均建立了相應的公路通行公交客車技術(shù)標準，在制動器、車載定位系統(tǒng)等方面提高技術(shù)標準，強化車輛主動安全性能要求。

通過法律標準明確公交客運公路通行規(guī)則。加強公交客運線路的標準化、規(guī)范化運營，明確未設(shè)置乘客站立區(qū)的公共汽車通行規(guī)則。當?shù)卣畱M織評估公交化運營班線，對于出行需求較小且相對分散的偏遠地區(qū)，建議開展預約、定制式等個性化客運服務(wù)。

從源頭排查隱患 保障公交客運公路通行條件

安全隱患排查治理是預防和減少道路交通事故的重要手段，特別是公路通行環(huán)境復雜，在公交客車上路之前應排除道路、駕駛?cè)?、車輛的隱患。

推進公路安全隱患治理。重點結(jié)合公交客運公路通行線路，多部門聯(lián)合梳理摸排沿途急彎陡坡、臨水臨崖等危險路段，增設(shè)防護欄、防撞樁、警示標牌、減速帶等安全設(shè)施。對不滿足安全通行要求的窄路基路面公路要實施加寬改造。完善交通標志標線，建立配套管理機制。

加強公交駕駛?cè)吮O(jiān)管培訓。建立公交駕駛?cè)酥攸c監(jiān)管機制，對于超速行駛、超員載客、不按規(guī)定線路運行等交通違法及時轉(zhuǎn)遞客運企業(yè)。督促企業(yè)定期組織公交駕駛?cè)寺殬I(yè)培訓，結(jié)合公路通行特點強化防御性駕駛技巧、應急處置措施。

推進公交車輛隱患排查。公交客運企業(yè)應落實主體責任，定期檢測公交客車安全技術(shù)條件，定期檢查公路沿線公交站點設(shè)施情況，強化公路通行公交客車動態(tài)監(jiān)管。

強化執(zhí)法 確保公交客運公路通行安全

在保證公交客運公路通行安全方面，對于經(jīng)營行為不規(guī)范、不履行普遍服務(wù)責任、存在重大安全隱患和突出交通違法行為的經(jīng)營主體及其車輛，要依法嚴格處理。實現(xiàn)系統(tǒng)實時監(jiān)控、路面及時查糾，強化公交客運公路通行安全監(jiān)管。

依托公路交通安全防控體系主動防范公交客車安全風險。公路通行公交客車建議納入重點車輛管理，公交客車號牌號碼錄入緝查布控系統(tǒng)，一旦出現(xiàn)超速行駛、不按規(guī)定車道行駛、占用應急車道等交通違法行為時，實現(xiàn)系統(tǒng)自動報警、自動記錄，公安交管部門可將交通違法記錄及時轉(zhuǎn)遞告知公交客運企業(yè)。

強化路面攔截檢查精準打擊超員載客違法行為。通過加強執(zhí)法來規(guī)范公交客運公路運營行為，在高速公路出入口、國省道交匯口、通客縣鄉(xiāng)道等重點路口路段設(shè)立卡口攔截檢查公交客車，重點檢查駕駛?cè)笋{駛資格、車輛定期檢驗情況、是否超載等情況，同時提示和檢查乘客的安全帶使用。