李懌　張仲濤

摘 ? 要：隨著我國社會轉(zhuǎn)型，現(xiàn)代城市發(fā)展迫切要求改變傳統(tǒng)的城市社區(qū)管理模式，社區(qū)多元主體間相互協(xié)調(diào)并管理社區(qū)的公共事務(wù)成為發(fā)展形勢的必然。通過對城市社區(qū)治理主體間關(guān)于協(xié)同關(guān)系的已有文獻(xiàn)進(jìn)行梳理，歸納出國內(nèi)外關(guān)于研究現(xiàn)狀和結(jié)果的四個方面內(nèi)容：社區(qū)治理的體制、多元主體、模式以及協(xié)同治理。

關(guān)鍵詞：城市社區(qū);治理;主體;多元協(xié)同治理

中圖分類號：C916 ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2019.02.019

文章編號：1009-6922（2019）02-101-07

協(xié)同治理理論在協(xié)同理論和治理理論的基礎(chǔ)上，以其獨(dú)特的分析視角，為理順社區(qū)治理多元主體間的關(guān)系搭建了具有其內(nèi)涵的分析框架。在共同處理社區(qū)公共事務(wù)的過程中，各個主體平等進(jìn)行公開對話和協(xié)商，形成深層次的信任和理解，從而建立社區(qū)治理主體間的協(xié)同關(guān)系。借助資源共享等方式，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，使城市社區(qū)可持續(xù)發(fā)展，彌補(bǔ)政府單一治理主體的局限性。

一、國外研究現(xiàn)狀

西歐最先開始研究了現(xiàn)代意義上的社區(qū)概念和理論，緊接著這些理論在美國得到了進(jìn)一步發(fā)展。滕尼斯的《共同體與社會》一書開啟了學(xué)者們對社區(qū)的系統(tǒng)研究。早期的城市社區(qū)主要對貧民的生活狀況以及其他相關(guān)的問題給予了較多的關(guān)注。二戰(zhàn)后，西方發(fā)達(dá)國家普遍面臨著經(jīng)濟(jì)蕭條、失業(yè)與貧困人口增多、社會秩序惡化等諸多問題，單純依靠政府不能解決這些問題。許多國家的政府逐漸意識到社區(qū)的重要性并大力推行社區(qū)建設(shè)，社區(qū)理論研究的進(jìn)程隨之加快，所以國外學(xué)者對社區(qū)治理的研究也相對超前。隨著治理理論的發(fā)展，學(xué)者們在20世紀(jì)90年代之后也越來越多地將其應(yīng)用于城市社區(qū)治理。近幾年來，國外學(xué)者主要對城市社區(qū)治理中的社區(qū)治理體制、多元主體、治理模式和協(xié)同治理四個方面進(jìn)行了重點(diǎn)研究。

（一）關(guān)于社區(qū)治理體制的研究

西方民主社會發(fā)展的一大特點(diǎn)便是社區(qū)的自治及居民參與積極性高，這也是現(xiàn)代公民社會的實(shí)踐起點(diǎn)。它在西方國家的發(fā)展大致分為了三個階段。第一階段從19世紀(jì)末到二戰(zhàn)結(jié)束，目標(biāo)是彌補(bǔ)救濟(jì)制度的不足，以社區(qū)救助為主來改善弱勢群體的生活環(huán)境，提高生活質(zhì)量與福利水平。在20世紀(jì)初，工業(yè)化和城市化帶來了諸如失業(yè)、、犯罪等社會問題，各種社團(tuán)用不同的方式走進(jìn)社區(qū)進(jìn)行解決，“鄰里運(yùn)動”和“社區(qū)福利中心”等運(yùn)動隨之產(chǎn)生。此時社區(qū)的救助主要依靠政府和社區(qū)。第二階段是以發(fā)展社區(qū)為主，解決第二次世界大戰(zhàn)后許多發(fā)展中國家所遭受的失業(yè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢等問題。此時，依靠政府自身的努力，這些問題無法解決。政府的有關(guān)機(jī)構(gòu)通過與社區(qū)內(nèi)的民間團(tuán)體等合作，使全體居民積極參與到自身社區(qū)的建設(shè)中來。該階段中，社區(qū)建設(shè)通過教育社區(qū)居民，從而改變他們對決策者的傳統(tǒng)觀念與態(tài)度，通過自我?guī)椭c互助等方式解決問題。隨后，社區(qū)建設(shè)在各國普遍實(shí)施，促進(jìn)了國家發(fā)展與社會變遷，主體由原來的政府、社區(qū)擴(kuò)展到政府、社區(qū)和非政府組織三方力量。第三階段是20世紀(jì)80年代以英國等發(fā)達(dá)國家實(shí)施社區(qū)重建戰(zhàn)略拉開了序幕。為了解決因?yàn)樾碌慕?jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動帶來的一些社會問題，國家提出了對社區(qū)進(jìn)行重建，目的在于培養(yǎng)公民對社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感，使居民可以更積極地參與社區(qū)治理。

（二）關(guān)于社區(qū)治理多元主體的研究

美國帕特南認(rèn)為，民主的社區(qū)治理需要政府充分利用參與主體的相互關(guān)系，促進(jìn)自發(fā)合作。隨著20世紀(jì)80年代“結(jié)社革命”的興起，國外學(xué)者們逐漸展開了對社會組織參與社區(qū)治理的研究。保羅·斯特里滕從社會學(xué)角度對社會組織進(jìn)行了研究，認(rèn)為“社會組織主要是進(jìn)行社會服務(wù)和管理，滿足社區(qū)公民的服務(wù)需求，它在本質(zhì)上是一種中介組織，將家庭、社區(qū)、社會相聯(lián)系”。戈登·懷特指出，社會組織有助于公民社會的形成，它是國家與個體間的中介。萊斯特·薩拉蒙指出，社會組織不僅僅是就業(yè)渠道，它們既可以提供大量的社會基本公共服務(wù)，也能夠行使更廣泛的表達(dá)功能，促進(jìn)公民社會的形成。麥克德莫特、胡克、布蘭迪、麥肯齊等來自不同國家和地區(qū)的學(xué)者探討了各自國情下社區(qū)治理主體的組織形式，與政府和市場間的關(guān)系以及各組織間的關(guān)系，分析評估了社區(qū)組織在社區(qū)治理中的作用、存在的問題及相應(yīng)的解決方法。20世紀(jì)初，托克維爾提出了公民參與是民主制度的核心;約翰·杜威認(rèn)為“民主必須始于社區(qū)，在社區(qū)中各家庭和鄰里組織的幫助下有助于形成公民性格，從而確立公民的草根思想”。20世紀(jì)中葉后，英國吉登斯認(rèn)為，加強(qiáng)社區(qū)民主參與，有助于提高社區(qū)居民的生活質(zhì)量，并且可以直接或間接地促進(jìn)社會公正。弗朗西斯·福山號召“社區(qū)與社會，再來一次”，他認(rèn)為社區(qū)治理若想得到發(fā)展，公民參與是其內(nèi)在動力。美國喬治·布萊爾論述了居民如何獲取公共信息、參與公共決策以及協(xié)同治理，對社區(qū)居民參與社區(qū)決策進(jìn)行了探討。社區(qū)的治理和公民參與，再次成為20世紀(jì)90年代西方學(xué)術(shù)界的熱門話題。以理查德·博克斯為代表的學(xué)者們正在試圖改變傳統(tǒng)角色的定位，使公民成為社區(qū)公共事務(wù)的主要決策者，相互協(xié)同治理并建立起相應(yīng)的社區(qū)治理模型，以期發(fā)揮更加重要的作用。

（三）關(guān)于社區(qū)治理模式的研究

社區(qū)的治理模式有行政主導(dǎo)型、混合型和自治型三種較為典型的模式。

以新加坡為代表的國家，采用行政主導(dǎo)的治理模式。政府在社區(qū)內(nèi)設(shè)立了許多派出機(jī)構(gòu)，派出機(jī)構(gòu)由政府自上而下組織而成，結(jié)構(gòu)嚴(yán)密、職能清晰，社區(qū)管理官方性強(qiáng)。新加坡政府一直以提供資金支持主導(dǎo)著社區(qū)治理。

以澳大利亞、日本為代表的國家，采用混合治理模式，將政府治理與民主治理相互結(jié)合。澳大利亞政府對社區(qū)管理提供了有力支持，社區(qū)自治力量得到壯大。除了實(shí)施上級政府的政策和服務(wù)以外，社區(qū)治理還保障了社區(qū)居民在社區(qū)治理中的合法權(quán)利。日本政府主要為社區(qū)提供相應(yīng)的規(guī)劃與指導(dǎo)，其功能相對簡單。在混合治理的模式下，政府的目的主要是鼓勵居民積極參與社區(qū)事務(wù)，培養(yǎng)其自治能力。國家對社區(qū)發(fā)展提供一定的財(cái)政支持，政府只負(fù)責(zé)招標(biāo)，具體執(zhí)行由非政府服務(wù)機(jī)構(gòu)完成。

以加拿大、美國為代表的國家，采用自治治理模式。居民通過自治完成社區(qū)內(nèi)所有具體事務(wù)。加拿大的社區(qū)治理具有很強(qiáng)的自主性和自治性，其在政治、法律方面的架構(gòu)和行政區(qū)劃都是在社區(qū)管理的基礎(chǔ)上發(fā)展而來。美國政府支持社區(qū)工作主要是通過制定法規(guī)，而不是直接對社區(qū)進(jìn)行管理。在自治型治理模式下，社區(qū)居民積極關(guān)注社區(qū)事務(wù)和參與活動，政府和非營利性機(jī)構(gòu)共同提供社區(qū)服務(wù)資金。

（四）關(guān)于協(xié)同治理的研究

近30年來，社會問題日益復(fù)雜，政府的能力和資源有限，倒逼政府、企業(yè)、社會組織、公民合作來應(yīng)對各類問題，于是出現(xiàn)了公私伙伴關(guān)系、網(wǎng)絡(luò)治理、協(xié)作性公共管理等概念，西方理論界對此也展開了大量研究。目前，西方學(xué)者對協(xié)同治理的研究主要分為四個部分：

1.對協(xié)同治理內(nèi)涵的研究。湯姆森認(rèn)為，協(xié)同是指行動者通過商談共同制定出相關(guān)的規(guī)則，確定彼此的關(guān)系并對共同關(guān)心的話題進(jìn)行決策與行動，使他們在此過程中共同受益。安賽爾和蓋什指出，協(xié)同治理通過協(xié)商、對話和承諾，在第一、第二及第三部門均失靈的情況下，多元主體履行各自的責(zé)任，充分發(fā)揮優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)“整體功能大于局部之和”的效果?？肆_斯比、布賴森和斯通認(rèn)為，協(xié)同治理是指因單一部門無法完成目標(biāo)從而需要兩個或兩個以上的部門進(jìn)行信息共享的共同行動。

2.對協(xié)同治理主體的研究。許多學(xué)者認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)者和參與者都是協(xié)同治理的主體。其中，領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)威來自權(quán)力、資源與合法性，并作用于參與者、協(xié)同過程和協(xié)同事項(xiàng)。參與者通常包含決策者、利益相關(guān)者和社會公眾，利益相關(guān)者與社會公眾不只提供政策咨詢也直接參與決策。領(lǐng)導(dǎo)者的主要作用是相互協(xié)調(diào)，而不是直接命令。

3.對協(xié)同治理動因的研究。協(xié)同治理的驅(qū)動因素包括外部環(huán)境、各協(xié)同主體之間的相互依賴性、權(quán)力和資源的相對不平衡性和聯(lián)合行動能力等。其中，制度和信任是深層次的決定性因素。制度規(guī)范了協(xié)同治理過程，信任關(guān)系提升了參與的質(zhì)量與可持續(xù)性。正如帕特南和福山所說：“在多元主體的形勢下，若雙方對彼此越加信任，那么進(jìn)行合作的可能性就越大”，“信任就像潤滑劑，可以使任意的群體或組織的運(yùn)轉(zhuǎn)變得更有效”。

4.對協(xié)同治理模型和結(jié)構(gòu)的研究。安賽爾、蓋什在對百余個案例研究的基礎(chǔ)上，提出了包含啟動條件、制度設(shè)計(jì)、協(xié)作過程等內(nèi)容的協(xié)同治理過程模型（SFIC）。斯通、克羅斯比和布賴森提出了跨部門協(xié)同（cross-sector collaboration）分析模型。還有學(xué)者對協(xié)同治理的結(jié)構(gòu)或機(jī)制進(jìn)行了研究：阿格拉諾夫提出通過信息、行動及發(fā)展等網(wǎng)絡(luò)形式建立協(xié)作結(jié)構(gòu);奧蘭·揚(yáng)則提出了對程序、管制和項(xiàng)目等建立實(shí)施協(xié)作體制。

二、國內(nèi)研究現(xiàn)狀

隨著社會轉(zhuǎn)型，社區(qū)治理在基層社會治理中的作用更加明顯，社區(qū)概念和治理研究持續(xù)受到學(xué)者的關(guān)注。在20世紀(jì)30年代，中國逐漸對社區(qū)這個話題展開了研究，吳文藻最先提出了社區(qū)研究并創(chuàng)立了相應(yīng)的理論體系，為中國社區(qū)研究提出了具體方案。20世紀(jì)90年代初，民政部提出“社區(qū)建設(shè)”，對于城市社區(qū)的研究逐步滲入社會學(xué)、地理學(xué)、政治學(xué)等學(xué)科，并成為這些領(lǐng)域研究的重點(diǎn)。近幾年來，我國的研究重點(diǎn)主要分布為社區(qū)治理體制、多元主體間關(guān)系、治理模式和協(xié)同治理這四個方面。

（一）關(guān)于社區(qū)治理體制的研究

街居制在中華人民共和國成立后逐漸形成，街區(qū)內(nèi)的治理主體是街道辦和居委會，社會管理思想主要以對居民個人的管理為基礎(chǔ)。

改革開放以來，“社區(qū)人”和社區(qū)事務(wù)陡然增加，街道職能強(qiáng)化、單位外的非營利組織進(jìn)入社區(qū)，多元化的社區(qū)主體逐漸將社區(qū)治理結(jié)構(gòu)從行政縱向系統(tǒng)演變?yōu)闄M向和縱向交織的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，1991年我國提出了“社區(qū)建設(shè)”的發(fā)展思路，通過減少國家干預(yù)，使得公民增加歸屬感與認(rèn)同感的同時，通過自我?guī)椭?、互相幫助以及他方幫助加?qiáng)了對社區(qū)的服務(wù)與管理，從而逐漸實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治。這也標(biāo)志了城市基層管理體制進(jìn)入了新的階段。

進(jìn)入21世紀(jì)，隨著市場經(jīng)濟(jì)的逐步發(fā)展，社區(qū)治理結(jié)構(gòu)發(fā)生了相應(yīng)的變化。一方面，原有的自上而下的行政命令方式得以改變，政府通過下放權(quán)力使社區(qū)黨組織、街道辦、居委會都參與社區(qū)建設(shè)相關(guān)政策的制定，與政府共同指導(dǎo)并干預(yù)具體的社區(qū)建設(shè);另一方面，政府開始鼓勵社區(qū)中非政府性質(zhì)的組織承擔(dān)社區(qū)內(nèi)的公共服務(wù)職能，并允許他們帶領(lǐng)居民開展活動。由于國家與社會關(guān)系的調(diào)整，社區(qū)內(nèi)以居民自治為基礎(chǔ)的志愿團(tuán)體大量涌現(xiàn)。多元主體的出現(xiàn)使得社區(qū)治理主體間的平等互動關(guān)系不可避免。

（二）關(guān)于社區(qū)治理多元主體間關(guān)系的研究

在我國，多元主體間基于何種關(guān)系實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)合作是近年來學(xué)者探討的主要問題。從利益相關(guān)者的角度，陳偉東和李雪萍提出，社區(qū)的利益相關(guān)者是那些與社區(qū)直接需求或間接需求相關(guān)的個人和組織。從政府分權(quán)的角度，黃琴等學(xué)者認(rèn)為政府不再一力承擔(dān)城市社區(qū)治理，各個主體應(yīng)該相互分擔(dān)一定的社區(qū)治理的責(zé)任，由政府“一家獨(dú)大”轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸嘣獏⑴c”。

隨著我國住房制度的改革，業(yè)主和業(yè)主委員會兩大社區(qū)治理主體應(yīng)運(yùn)而生，學(xué)者們也逐漸對居委會、業(yè)委會、物業(yè)公司三者間關(guān)系進(jìn)行了一定的研究。任曉春認(rèn)為，社區(qū)治理中的主體是黨組織、基層政府、企業(yè)、社區(qū)自治組織和中介組織，并在政治、經(jīng)濟(jì)、社會等方面相互形成了體系。林尚立和陳偉東認(rèn)為，對居委會的研究需要考察居委會的歷史演變，在政治層面即居委會的選舉方也應(yīng)該給予關(guān)注。業(yè)委會是城市新型商品房社區(qū)的產(chǎn)物，大多由業(yè)主們自發(fā)建立，目的是為了業(yè)主的利益服務(wù)。業(yè)委會擔(dān)任著非常重要的角色：楊敏認(rèn)為它可以集合業(yè)主的意見，可以動員業(yè)主從而對社區(qū)居委會施加壓力，可以阻止物業(yè)公司侵犯業(yè)主利益;夏建中也強(qiáng)調(diào)了在社區(qū)治理中業(yè)主委員會的重要性，認(rèn)為業(yè)委會是一個真正通過居民進(jìn)行自治的組織，從而形成了其與居委會、物業(yè)公司三者之間相互競爭、合作與協(xié)調(diào)的多樣關(guān)系。

公民的參與在社區(qū)逐漸實(shí)現(xiàn)多元主體共同治理的情況下顯得更為重要。徐勇、陳偉東認(rèn)為，居民參與社區(qū)的治理會因不同類型的社區(qū)而受影響，并劃分出了傳統(tǒng)的街坊型、單一的單位型和綜合型等七種類型的社區(qū)。陳麗霞指出，影響公民是否參與社區(qū)治理及參與的深度主要有三個因素，分別是社區(qū)的性質(zhì)、所屬的公共政策屬性以及所住居民的素質(zhì)。張紅霞通過調(diào)查和分析上海的兩個有代表性的社區(qū)居民的參與情況，證明了在不同的社區(qū)中，居民的收入狀況、受教育水平以及社區(qū)認(rèn)同感等都會對居民參與社區(qū)治理以及參與的領(lǐng)域有著極大的影響。學(xué)者們進(jìn)一步的研究結(jié)論主要集中在：社區(qū)居民不能積極參與社區(qū)管理，參與人數(shù)與事務(wù)領(lǐng)域所需的分布狀況也參差不齊;社區(qū)整體的參與程度仍然較低，實(shí)質(zhì)性參與決策與管理的人數(shù)較少。

三、評述

通過對已有文獻(xiàn)的梳理和總結(jié)，國內(nèi)外學(xué)者從多個角度研究了城市社區(qū)治理和協(xié)同治理，取得了一定的成果。這為進(jìn)一步理順我國城市社區(qū)治理主體關(guān)系、實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理提供了很多經(jīng)驗(yàn)，但也存在著許多不足，需要對以下幾個方面進(jìn)行更深入的研究。

（一）對協(xié)同主體關(guān)系的再探索

學(xué)者們已經(jīng)普遍認(rèn)同黨、政府、企業(yè)、社會組織和公民都是協(xié)同治理的主體，也探討了不同主體在協(xié)同治理中所扮演的角色和各自承擔(dān)的職責(zé)。但是，目前對主體間協(xié)同關(guān)系的研究主要停留在理念層面、原則層面，深度仍然不足。因此，在共同治理公共事務(wù)的過程中，特別是對權(quán)力關(guān)系的制度化和法制化的研究，應(yīng)該更多地探索多元主體的權(quán)限邊界、責(zé)任分工、利益分配等等。

（二）對協(xié)同治理機(jī)制研究的再深入

建立協(xié)同關(guān)系及其良性發(fā)展都需要協(xié)同機(jī)制的保障。雖然學(xué)者們從不同角度嘗試提出協(xié)同治理機(jī)制的建構(gòu)路徑，但尚未形成完整、規(guī)范的框架體系，且建議往往過于原則和籠統(tǒng)，難以解決具體問題。協(xié)同治理的表現(xiàn)形式可以通過公私部門之間的合作來橫向表現(xiàn)，也可以從不同層級之間政府的合作縱向表現(xiàn)。因此，應(yīng)該根據(jù)具體情況有針對性地構(gòu)建起縱向、橫向乃至網(wǎng)絡(luò)化的協(xié)同治理機(jī)制。

（三）協(xié)同治理理論在城市社區(qū)治理中的進(jìn)一步實(shí)踐與應(yīng)用

近年來，學(xué)界關(guān)于協(xié)同治理、社區(qū)治理的研究成果十分豐富，但是將二者有機(jī)結(jié)合，選擇城市社區(qū)治理中的主體間協(xié)同關(guān)系作為研究切入點(diǎn)進(jìn)行城市社區(qū)治理的研究則相對較少。目前，關(guān)于多元主體在社區(qū)治理中所處的地位、扮演的角色、互動關(guān)系等問題進(jìn)行深入研究的比較少，大多數(shù)屬于原則性討論。因此，應(yīng)探索如何搭建各主體間互動協(xié)商平臺，增進(jìn)彼此間的了解，解決實(shí)際矛盾，強(qiáng)化協(xié)同治理。

從實(shí)際角度來看，各主體之間的關(guān)系對社區(qū)治理的有效性有著直接影響。在當(dāng)前背景下，社區(qū)發(fā)展需要各主體間建立協(xié)作發(fā)展的關(guān)系，使各自利益相互平衡協(xié)調(diào)，促進(jìn)社區(qū)和諧發(fā)展。雖然各主體間存在很大的協(xié)作發(fā)展空間，但實(shí)際進(jìn)展仍然還存在較大的困難。各主體因各自不同的利益和不平等地位在短時間內(nèi)還不能進(jìn)行良好的協(xié)作互動，這需要時間和經(jīng)驗(yàn)的積累，需要各主體不斷溝通和磨合。因此，城市社區(qū)治理主體間的協(xié)同關(guān)系與社區(qū)的協(xié)同治理仍是一個需要長時間探討并進(jìn)行深入研究的課題。

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