陳波 張小勁

摘要：“趨利避害”的政績競爭動(dòng)機(jī)與“用腳投票”的社會(huì)認(rèn)可約束相互嵌套，兩者產(chǎn)生內(nèi)生性影響，決策者傾向于將其競爭政績的政策偏好通過戶籍改革政策表達(dá)出來，而在人口由“負(fù)擔(dān)”轉(zhuǎn)化為“資源”的背景下，社會(huì)個(gè)體“用腳投票”的自主性對決策者的任性干預(yù)設(shè)置了邊界。關(guān)于中國戶籍制度改革化解釋路徑，本文提出“內(nèi)部激勵(lì)+外部約束”的解析框架，包含了兩個(gè)維度的解釋變量交疊而成的四種改革類型。本文的貢獻(xiàn)在于，不僅為目前多樣性城市戶籍制度改革提供了清晰的學(xué)理性呈現(xiàn)，還揭示了戶籍改革在工具理性占優(yōu)的情況下所取得的邊際性突破之根源，提示了未來深化戶籍制度改革應(yīng)然性的前進(jìn)方向，并豐富了觀察中國的國家一社會(huì)關(guān)系的理論視角。

關(guān)鍵詞：城市戶籍制度;內(nèi)部激勵(lì);外部約束;多樣性改革;一般性邏輯

中圖分類號(hào)：D631.42 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1007-9092（2019）02-0088-010

一、引言

戶籍制度是中國最為獨(dú)特的社會(huì)治理制度之一，戶籍制度改革也是中國城市化進(jìn)程中的常備課題。然而在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)，由于地方政府在戶籍改革中的強(qiáng)干預(yù)性，改革呈現(xiàn)出“碎片化”特征。由此引發(fā)的日益復(fù)雜的政治經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，不僅強(qiáng)化了城鄉(xiāng)之間的二元分割，也加劇了城市化地區(qū)居民權(quán)利的二元分化，致使中國面臨著地區(qū)之間發(fā)展不平衡不充分的社會(huì)基本矛盾。面對戶籍制度及其改革的政策負(fù)外部性日益加劇，學(xué)者們紛紛提出應(yīng)然性的改革方向，但實(shí)際的復(fù)雜局面，讓我們很難用一個(gè)貫之始終的邏輯去描繪和理解其制度變革路線以及背后的驅(qū)動(dòng)機(jī)制，更無從談?wù)撊绾纬鴦冸x附加職能的應(yīng)然方向推進(jìn)改革。

在關(guān)于戶籍制度改革的研究中，頗具共識(shí)性的觀點(diǎn)是，戶籍制度是地方?jīng)Q策者表達(dá)其工具理性的重要途徑，戶籍制度改革也因此具有強(qiáng)烈的地方特色。有學(xué)者試圖對這種差異化特征進(jìn)行總結(jié)，提出“小城市改革力度最大，中等城市次之，大城市改革力度最小”。然而不同城市規(guī)模群組內(nèi)部也存在著不同路徑和取向的類型差異，正如有學(xué)者提醒道的，“城市戶籍制度改革不能一概而論，各城市之間存在微妙的類型差異，而這些差異既包含發(fā)展基礎(chǔ)和發(fā)展理念的不同，也意味著改革進(jìn)路和改革策略的差異”。總而言之，城市戶籍制度在地方政府的主導(dǎo)下進(jìn)行了多樣性的嘗試，但是始終處于亟待改革卻又難以取得突破的尷尬境地，日益強(qiáng)烈的改革需求與成效甚微的改革實(shí)踐之間的巨大落差，構(gòu)成當(dāng)前戶籍制度改革的現(xiàn)實(shí)困境。

為應(yīng)對這種改革困境，從2011年開始的新一輪城市戶籍制度改革被提上日程。如圖1所示，從2011年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》明確提出“戶籍改革歸中央事權(quán)”，到2013年十八屆三中全會(huì)將戶籍制度改革列入全面深化改革的政策議程，中央政府正式啟動(dòng)了新一輪的戶籍制度改革。與之相應(yīng)的是，諸如成都、武漢、杭州、南京、西安等大城市紛紛采取了具有實(shí)質(zhì)意義的改革舉措，甚至北京和上海這兩個(gè)戶籍改革的最后堡壘也加人到改革行列中來?？梢哉f戶籍改革已經(jīng)成為日益激烈的城市競爭的重要“競賽項(xiàng)目”。盡管新一輪的城市戶籍制度改革是中央與地方雙重驅(qū)動(dòng)的，但是地方政府依然在此輪改革中表現(xiàn)出了較強(qiáng)的自主性，集中體現(xiàn)為改革力度、改革方式以及初步改革成果的差異化展現(xiàn)。

那么，新一輪城市戶籍制度呈現(xiàn)出怎樣的多樣性局面？該如何對其進(jìn)行解釋？改革所取得的邊際性突破，是否意味著在地方政府決策中價(jià)值理性已經(jīng)優(yōu)先于工具理性？是否能夠從多樣性改革中抽離出清晰的一般性邏輯？探究這些問題，能夠?yàn)槲覀兝硇哉J(rèn)知當(dāng)前改革取得的成果以及未來深化改革的障礙提供理論依據(jù)，也可以由以探討中國的國家一社會(huì)關(guān)系在現(xiàn)代化進(jìn)程中的變化。同時(shí)，對于中國實(shí)現(xiàn)從“鄉(xiāng)土中國”到“城鄉(xiāng)中國”再到“城市中國”的歷史性跨越具有至關(guān)重要的政策價(jià)值。二、歷史回顧：改革的多樣性與政府理性

“對于許多長期持續(xù)的政治經(jīng)濟(jì)制度而言，人們時(shí)常會(huì)震驚于它們的變化那么少，又那么多”。對于戶籍制度而言，“變化那么少”是指它作為一項(xiàng)社會(huì)控制制度，依靠身份標(biāo)簽對人口進(jìn)行類型化管理的本質(zhì)特征并未發(fā)生重大變化;“變化那么多”是指在改革開放后地方政府的主導(dǎo)下，戶籍制度經(jīng)歷了形式豐富的制度變遷。

（一）多樣性與試驗(yàn)性：戶籍制度改革的基本特征

學(xué)術(shù)界對于戶籍制度改革的多樣性特征進(jìn)行了多元角度的論述，本文將其歸類為“改革力度”、“改革類型”、“改革路徑”。由于這種調(diào)試僅有“程度的差異”，并無“質(zhì)的區(qū)別”，本文將其改革的差異化特征歸結(jié)為多樣性和試驗(yàn)性。

從改革力度來看，全國不同城市的戶籍制度改革可以分為三種類型：以“最低條件，全面開放”為特點(diǎn)的小城鎮(zhèn)模式;以“取消限額，條件準(zhǔn)入”為特點(diǎn)的一般大、中城市模式;以“筑高門檻，開大城門”為特點(diǎn)的北京、上海等特大城市模式。有學(xué)者將其概括為“小而大，大而小”的總體特征。這類討論的焦點(diǎn)在于“戶口含金量”，也就是除登記人口職能之外，各項(xiàng)行政制度與利益分配制度附加于戶籍制度之上的“資格準(zhǔn)入”與“再分配利益”比重。一方面，戶口含金量越高意味著城市政府對轄區(qū)內(nèi)居民的承諾越多，政府的政策性負(fù)擔(dān)也就越重，這就涉及到地方政府進(jìn)行成本與收益的理性權(quán)衡;另一方面，戶口含金量越高，意味著城市對外來人口的吸引力越高，大量人口的涌人在帶來更多生產(chǎn)力和消費(fèi)力的同時(shí)，也會(huì)增加城市治理負(fù)擔(dān)。因此，城市戶籍制度改革類型的差異表面上體現(xiàn)為城市規(guī)模的大、中、小的區(qū)別，更深層原因在于城市經(jīng)營方式的差異，即以自我融資為主還是以再分配融資為主。

我們可以將戶籍人口規(guī)模視為行政規(guī)劃的力量，將常住人口規(guī)模視為社會(huì)個(gè)體“用腳投票”的自主性選擇，兩者之差值則代表了兩種力量之間的對沖。一般來說，常住人口規(guī)模大于戶籍人口規(guī)模的數(shù)值越大，則代表著其戶籍制度改革的空間越大。圖2所展現(xiàn)的狀況確實(shí)印證了此前學(xué)者的判斷，戶籍制度改革力度呈現(xiàn)出依城市規(guī)模的增大而逐漸降低的趨勢。

隨著小城鎮(zhèn)的一元化改革進(jìn)展順利，中小城市的戶籍政策進(jìn)一步放開，大城市的戶籍制度就成為深化改革的重點(diǎn)，那么大城市的戶籍制度改革是否可以用一句“改革力度最小”來概括呢？如圖3所示（數(shù)據(jù)來源于《2017年度中國城市研究報(bào)告》），我們選取了60個(gè)區(qū)域性中心城市，如果大城市的改革力度是較為一致的，指代新流人人口排名的黃色曲線應(yīng)該與指代常住人口排名的藍(lán)色直線基本重合。而事實(shí)上，各大城市的改革力度顯然與預(yù)期并不一致：一方面，諸如北京、上海、天津等城市并未容納與其常住人口規(guī)模相匹配的新流人人口;另一方面，諸如深圳、杭州、寧波等城市卻在大量集聚新流人人口，表現(xiàn)出了明顯的開放姿態(tài)。由此可見，深入探討大城市的類型化差異才是深化戶籍制度改革的關(guān)鍵所在。

對于大城市的戶籍制度改革類型，有學(xué)者以積分人戶制度為研究對象，進(jìn)行了類型化比較研究。張小勁和陳波采用混合研究方法和類型學(xué)技術(shù)，對14個(gè)大城市的積分入戶體系進(jìn)行了重構(gòu)，從而可以將之放于統(tǒng)一的框架內(nèi)進(jìn)行比較。兩位作者將戶籍制度改革政策界定為城市決策者政策偏好的制度性表達(dá)。從城市積分體系中可以抽離出決策者最為關(guān)心的兩條核心屬性——城市發(fā)展導(dǎo)向性和人口素質(zhì)篩選性，不同城市在這兩條維度上的微妙差異導(dǎo)致了其類型歸屬的不同，14個(gè)城市按照類型可以分成“特惠型”、“吸納型”、“阻滯型”和“普惠型”?？傮w而言，這項(xiàng)研究結(jié)果表明，積分入戶制度并未出離“決策者工具理性優(yōu)先于價(jià)值理性”的模式，其進(jìn)步意義在于決策者表達(dá)工具理性的方式更為透明、公開和制度化。

此外，還有作者從改革路徑的角度對戶籍改革進(jìn)行了歸納。其中，從時(shí)間先后順序上來看，戶籍改革可以分為“直接的戶籍準(zhǔn)人制”、“藍(lán)印戶口制”、“居住證轉(zhuǎn)辦制”和“積分制”。從戶籍結(jié)構(gòu)變動(dòng)的角度來看，改革可以分為“先三后一型”（小城鎮(zhèn)“自理口糧戶口”或“當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)戶口”同農(nóng)村戶口、城鎮(zhèn)戶口合并為城鎮(zhèn)戶口）、“以一化二型”（設(shè)置一定門檻將農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)戶口）、“三元過渡型”（在農(nóng)村和城市戶口之間構(gòu)建第三元過渡類型戶口）和“合二為一型”（統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口）。

（二）政府決策與工具理性：對改革特征的解釋路徑

相較于呈現(xiàn)戶籍制度的改革圖景，深入分析其背后的改革動(dòng)機(jī)具有更重要的學(xué)術(shù)與政策價(jià)值。回顧現(xiàn)有研究，學(xué)者們大多是從政府決策的單一視角考察地方政府的戶籍改革動(dòng)機(jī)，并將改革成效甚微的原因歸結(jié)為“工具理性優(yōu)先于價(jià)值理性”，采取了“避重就輕”的改革路線。這種理路有其合理性，因?yàn)楦骷壍胤秸越?jīng)濟(jì)發(fā)展為中心任務(wù)，采取“公司化”運(yùn)作方式，行政和社會(huì)事務(wù)的發(fā)包體制賦予了地方政府治理地方事務(wù)的充分權(quán)力?；仡櫦扔醒芯?，可以將其對改革路徑的解釋歸結(jié)為五種論斷。

首先，“戶口含金量論”主要追究了地方政府在控制落戶門檻的過程中怎么樣衡量改革的成本與收益問題。從這個(gè)角度看，戶籍制度的繼續(xù)存在必然會(huì)造成一種政策悖論：一方面，在戶口含金量高的城市，公民權(quán)利的差異化就會(huì)越高，社會(huì)治理成本就會(huì)越高;另一方面，戶口含金量越高，其人口集聚能力就越強(qiáng)，戶籍政策的松動(dòng)必然會(huì)造成越多的人口涌人。這類研究將戶籍制度改革的重點(diǎn)聚焦于落戶門檻的制定，認(rèn)為關(guān)鍵在于地方政府把握戶籍政策松緊之間的微妙平衡。

其次，“城市類型論”將改革的關(guān)鍵點(diǎn)從落戶門檻的松緊轉(zhuǎn)向了地方政府對于人口的偏好。這類研究從不同的城市戶籍政策中抽離出的兩條核心屬性——篩選性和導(dǎo)向性。雖然這兩種屬性之間的邊界是清晰的，但從本質(zhì)上來說，兩者都是城市決策者對于人口的偏好，城市改革類型的差異取決于決策者的目標(biāo)是傾向于“秩序穩(wěn)定”還是“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”。

再次，“人口紅利論”認(rèn)為，戶籍制度是中國充分利用人口紅利的重要制度手段，間接貢獻(xiàn)于中國的經(jīng)濟(jì)奇跡，戶籍制度就成為勞動(dòng)力市場分割的行政化助力，既符合企業(yè)主體的利潤需求，也符合本地居民的收入需求，戶籍制度的改革服從于地方政府追求經(jīng)濟(jì)增長的需求。

復(fù)次，“財(cái)政理性論”可以追溯至蒂布特，地方政府通過相應(yīng)的稅收和公共品供給展開對高稟賦人口的競爭。國內(nèi)學(xué)者認(rèn)為地方政府作為地方公共服務(wù)的提供主體，主動(dòng)選擇戶籍作為提供公共服務(wù)的依據(jù)，皆源于財(cái)政體制約束下戶籍制度的效率優(yōu)勢。地方政府在享受人口流動(dòng)收益的同時(shí)主動(dòng)選擇利用戶籍制度避免承擔(dān)“不必要”的支出責(zé)任。同時(shí)，設(shè)置一定的落戶門檻可以降低由人口流入引發(fā)的公共品外部性，防止本地居民利益被稀釋。

最后，“政治考量論”認(rèn)為，除了經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，政治與社會(huì)穩(wěn)定也是決定戶籍制度改革方向的重要因素。通過戶籍制度控制鄉(xiāng)一城流動(dòng)人口是出于對大城市的“恐懼”，因?yàn)榇笠?guī)模人口集聚在有限的空間內(nèi)會(huì)使得發(fā)生失控的集體行動(dòng)的概率大大增加。甚至在某些情況下，獲取政績這樣的進(jìn)取性因素要讓位于風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避這樣的防御性因素。在各類可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)中，最被政府所重視的當(dāng)屬政治風(fēng)險(xiǎn)。對于擁有戶籍改革主導(dǎo)權(quán)的地方政府來說，“計(jì)劃生育超生率和突發(fā)事件發(fā)生率”在績效考核中具有“一票否決”的關(guān)鍵作用，因此限制流動(dòng)人口以提升績效考核，并進(jìn)一步提升各項(xiàng)人均指標(biāo)的考量也在地方主政者的決策中占有重要地位。持這一觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為改革開放后戶籍制度化水平的提升體現(xiàn)為加強(qiáng)了對重點(diǎn)人口的管控。

基于上述探討可以看出，大多數(shù)研究都隱含著一個(gè)假設(shè)：戶籍制度是出于社會(huì)控制的需要而設(shè)立的一種正式的制度安排，在其實(shí)施過程中，“國家”（包括中央層級和地方層級）擁有制度調(diào)試和政策調(diào)整的自主權(quán)，國家在當(dāng)代中國戶籍制度的變遷占據(jù)主導(dǎo)地位，一方面國家自上而下地控制資源，另一方面政治權(quán)力在市場化過程中完成了重新配置。因此，在這些研究中，我們看到的是一個(gè)個(gè)公司化經(jīng)營的地方政府，在現(xiàn)有政治體制下，在戶籍改革方面擁有不受約束的任性干預(yù)的權(quán)力;而被制度規(guī)訓(xùn)的主體只能被動(dòng)地接受約束，他們是一群“沉默的主體”。三、本文的解釋視角：內(nèi)部激勵(lì)與外部約束

從地方政府動(dòng)機(jī)與意圖著手，理解影響地方政府行為的根本激勵(lì)機(jī)制以及約束機(jī)制是探討戶籍制度改革繞不過的理論問題。而現(xiàn)有研究從單一維度政府動(dòng)機(jī)的“揣度式”研究缺陷有二：首先，容易陷入“以結(jié)果倒推原因”歷史決定論陷阱，將國家相對于社會(huì)的“自治”設(shè)定得過于負(fù)面化，因此會(huì)給讀者一種錯(cuò)誤的觀感，“認(rèn)為無論發(fā)生什么，都不過是某些人精心設(shè)計(jì)的結(jié)果”，即政府的理性決策就是戶籍制度改革的必要且充分要素;其次，將政府理性決策進(jìn)一步“黑箱”化，不利于揭示戶籍改革的驅(qū)動(dòng)機(jī)制，以及類型差異的產(chǎn)生機(jī)制。

戶籍制度的改革是一個(gè)內(nèi)生性制度變遷，這其中既有政府行為動(dòng)機(jī)的驅(qū)動(dòng)，也有來源于社會(huì)和市場的適應(yīng)性反饋與柔性反抗，前者是來自內(nèi)部的激勵(lì)，而后者是來自外部的約束?！坝螒虻囊?guī)則并不是靜止不變的，而是隨著國家和非國家行動(dòng)者的互動(dòng)而不停地重新談判協(xié)商著?！币环矫?，政府具有充分發(fā)揮戶籍制度“工具價(jià)值”的沖動(dòng)，傾向于將其追求政績的政策偏好通過戶籍改革政策表達(dá)出來;另一方面，在市場化程度日益加深的條件下，社會(huì)個(gè)體可以通過資源的自我整合實(shí)現(xiàn)自我城市化，在人口形勢日趨嚴(yán)峻、人口由“負(fù)擔(dān)”變成“資源”的條件下，市場化進(jìn)程給社會(huì)個(gè)體帶來的“用腳投票”權(quán)利可以視為對政府政績競爭的一種外在約束。因此，本文傾向于將戶籍制度改革的決定性因素由單一政府動(dòng)機(jī)擴(kuò)充為“政府競爭+社會(huì)約束”的“激勵(lì)+約束”機(jī)制。

（一）趨利避害——政績競爭動(dòng)機(jī)的擴(kuò)充

在根本性制度結(jié)構(gòu)所決定的橫向競爭壓力下，地方政府及其官員往往會(huì)削尖腦袋在較短地政治周期內(nèi)拉動(dòng)屬地經(jīng)濟(jì)的增長，以此尋求更大的可測量的政績——這正是我國根本性制度結(jié)構(gòu)所決定的強(qiáng)激勵(lì)機(jī)制的具體表現(xiàn)。環(huán)境保護(hù)、醫(yī)療、教育、社會(huì)保障、市場監(jiān)管等維度在官員政績考核中屬于“軟指標(biāo)”，其權(quán)重與經(jīng)濟(jì)發(fā)展等“硬指標(biāo)”比較起來則相形見絀。在這種條件下地方?jīng)Q策者缺乏增加公共物品供給的激勵(lì)，再考慮到事權(quán)與財(cái)權(quán)失衡，地方政府傾向于將公共物品劃分為“排他性”和“非排他性”兩類，將外來流動(dòng)人口排除在本地福利供給范圍之外。

值得注意的是，政績需求不同，所對應(yīng)的政績沖動(dòng)的具體行為也不同。不同時(shí)期中央政策的重點(diǎn)指導(dǎo)思路的差異也決定了政績內(nèi)容的差異以及實(shí)現(xiàn)政績內(nèi)容的手段方式的差異。梳理中央關(guān)于干部績效考核的文件，在對對黨政干部的政績考核指標(biāo)中，關(guān)于社會(huì)民生的指標(biāo)數(shù)量呈現(xiàn)逐年上漲的趨勢。在1988年中組部頒布的《縣（市、區(qū)）黨政領(lǐng)導(dǎo)干部年度工作考核方案（試行）》中，絕大多數(shù)為經(jīng)濟(jì)類指標(biāo)，只有三個(gè)與民生相關(guān)。1995年中組部下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和完善縣（市）黨委政府領(lǐng)導(dǎo)班子工作實(shí)績考核的通知》中，列舉了24項(xiàng)可量化操作的考核指標(biāo)，其中社會(huì)民生事項(xiàng)有9個(gè)。到2009年頒發(fā)的同類文件中，社會(huì)民生類指標(biāo)數(shù)量已經(jīng)超過經(jīng)濟(jì)類指標(biāo)。2013年中央頒布了《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》，文件強(qiáng)調(diào)政績考核要突出科學(xué)發(fā)展導(dǎo)向，地方各級黨委政府不能簡單地以地區(qū)生產(chǎn)總值及增長率排名評定下級領(lǐng)導(dǎo)干部的政績和考核等次。

從十八大以來的意識(shí)形態(tài)和指導(dǎo)方針來看，克服發(fā)展不平衡問題被提到了前所未有的重要位置，強(qiáng)調(diào)民生供給和社會(huì)公平將引發(fā)地方政績競爭動(dòng)機(jī)集的轉(zhuǎn)換與擴(kuò)充。也就是說，在當(dāng)前戶籍制度改革過程中，地方政府在主導(dǎo)屬地經(jīng)濟(jì)增長同時(shí)，也會(huì)盡可能提升公共物品供給水平以及完善公共服務(wù)體系。因此，政績競爭所涵蓋內(nèi)容也超出了單純的GDP指標(biāo)，進(jìn)而提供公共物品、完善公共服務(wù)體系、改善社會(huì)再分配、消除市場失靈、弱化市場機(jī)制負(fù)外部性等等能力與成績也被逐步納入到政績考察中來?，F(xiàn)在已有部分實(shí)證研究表明，地方政府的合法性的首要來源已經(jīng)由經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效轉(zhuǎn)換為民生治理績效。

當(dāng)然，中國的單一制并不意味著地方政府就是中央在地方的忠誠代理人，地方政府有著越來越強(qiáng)的自主性，而這種自主性進(jìn)一步發(fā)揮的空間在于社會(huì)民生領(lǐng)域的改進(jìn)與創(chuàng)新。郁建興等人的研究表明，“政府從遏制農(nóng)民市民化到積極推進(jìn)農(nóng)民市民化，是城市化和土地財(cái)政雙重誘因下的政策選擇”，以社會(huì)政策的創(chuàng)新帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是發(fā)展型政府進(jìn)一步演化的新形態(tài)。隨著中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，“人口”本身已經(jīng)變成了一種日益稀缺的資源，從而成為地方政府進(jìn)行爭奪的對象。因?yàn)橹挥斜ＷC一定規(guī)模的人口，才能充分發(fā)揮城市的經(jīng)濟(jì)集聚效應(yīng)，降低非排他性公共產(chǎn)品的人均成本，并保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)活力。從現(xiàn)實(shí)情況來看，對人口資源的爭奪已經(jīng)成為改變中國城市競爭格局的因素，其結(jié)果已經(jīng)逐步顯現(xiàn)。根據(jù)六普數(shù)據(jù)，二十一世紀(jì)前十年，人口增速最快的城市有廈門、蘇州、深圳、北京、上海、佛山、鄭州、天津、廣州和東莞，其中只有鄭州和北京位處華北內(nèi)陸，北京作為國家首都的政治經(jīng)濟(jì)地位自不必多言，鄭州也位列國家中心城市，成為此輪城市競爭中的優(yōu)勝者之一。與之形成鮮明對比的則是東北地區(qū)，人口的凈流出與生育率低下，導(dǎo)致東北地區(qū)的部分城市出現(xiàn)了常住人口多于戶籍人口的狀況，經(jīng)濟(jì)增長的低迷狀況與人口流失的共時(shí)性與同步性，使得我們不能不懷疑兩者之間的密切關(guān)聯(lián)。

（二）用腳投票——社會(huì)認(rèn)可約束的顯現(xiàn)

戶籍制度具有“制度串聯(lián)性”和“利益粘附性”，其改革具有牽一發(fā)而動(dòng)全身的前置性地位，特別是在改革開放之后，戶籍政策的調(diào)整往往被視為地方政府追求經(jīng)濟(jì)增長的配套性政策。然而，制度的“汲取性”特征不會(huì)自動(dòng)消除，包容性的替代制度也不會(huì)從天而降，這一切都將改革的焦點(diǎn)落在了政府身上，特別是集行政權(quán)力與經(jīng)濟(jì)資源于一身的地方政府。關(guān)鍵在于如何讓政府調(diào)控戶籍政策的“有形之手”，由潛在的“掠奪之手”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皫椭帧薄?/p>

蒂伯特最早探討了“用腳投票”對地方政府提供公共物品的影響，他認(rèn)為選民用腳投票（人員的跨地區(qū)流動(dòng)）引發(fā)的地方競爭可以保證地方政府不會(huì)過度征稅，且保證了地方公共產(chǎn)品的有效供給。蒂伯特模型適用性的前提在于社會(huì)個(gè)體擁有充分的自由流動(dòng)權(quán)利，而在嚴(yán)格的戶籍制度約束下，其適用性和解釋力都不足。即便是在二十世紀(jì)八十年代中期不遷移戶口的人口流動(dòng)得到官方認(rèn)可之后，流動(dòng)人口依然是被制度規(guī)訓(xùn)的“沉默群體”，在正式制度的管控下幾乎沒有選擇余地。因?yàn)橥ㄟ^進(jìn)城務(wù)工獲得非農(nóng)收入是其掙脫貧困并提升其家庭在農(nóng)村社會(huì)地位的重要途徑，這導(dǎo)致第一代進(jìn)城務(wù)工人員在城市的保留效用普遍較低，也愿意忍受因戶籍身份導(dǎo)致的社會(huì)與工作歧視。但當(dāng)市場化的歷史車輪繼續(xù)往前推進(jìn)，進(jìn)城務(wù)工人員的代際革命以及宏觀人口形勢的變化賦予了流動(dòng)人口更多“用腳投票”的權(quán)利，從而形成了城市戶籍制度改革的外在社會(huì)認(rèn)可約束。

進(jìn)城務(wù)工人員發(fā)生了代際革命。中國的城鄉(xiāng)關(guān)系終于在2003-2010期間出現(xiàn)革命性的躍遷，進(jìn)入我們所稱的“城鄉(xiāng)中國”階段。所謂“農(nóng)二代”與農(nóng)地和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)逐步疏離，其人力資本的積累方式發(fā)生了重大變化。因此，他們亟待想要融人城市生活，改變“經(jīng)濟(jì)上被接納，制度上被排斥”的尷尬境地。在生活和生產(chǎn)方式上完成“內(nèi)在城市化”也就意味著，流動(dòng)人口更加關(guān)注工作類型和職業(yè)性質(zhì)而不是單純的現(xiàn)金收入，諸如擴(kuò)大閱歷、積累經(jīng)驗(yàn)、提高個(gè)人素質(zhì)，學(xué)習(xí)專業(yè)技能，甚至期望工作本身要“有趣”等等，都成為職業(yè)選擇的參考因素。同時(shí)，舉家遷移比例的提高，也預(yù)示著“農(nóng)二代”更為注重生活品質(zhì)和子女的教育問題。在這種條件下，所謂的“戶口含金量”才成為影響人口遷移的重要變量，戶籍制度開始從單純限制性轉(zhuǎn)變?yōu)檫x擇性吸引。

中國人口形勢發(fā)生重大變化。早在2005年，蔡防團(tuán)隊(duì)就提出中國的“劉易斯拐點(diǎn)”即將到來。此后蔡防估算出農(nóng)村只有不到1.2億剩余勞動(dòng)力，剩余比例是23.5%，其中一半超過40歲。到2010年出現(xiàn)“漲薪潮”，關(guān)于“劉易斯拐點(diǎn)”已經(jīng)到來的觀點(diǎn)逐漸成為主流。隨著人口形勢的嚴(yán)峻程度逐步加劇，以及由此導(dǎo)致的負(fù)面結(jié)果的逐步顯現(xiàn)，通過制度改革深挖人口紅利幾乎是必然趨勢。在這種條件下，人口從“負(fù)擔(dān)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤百Y源”也將是大勢所趨。正如杰里米·華萊士分析道的，“戶籍制度改革的合理路徑可能源于政府刺激消費(fèi)的需求，流動(dòng)人口向城市的遷移及其市民化，會(huì)讓他們提高收入并享受到社會(huì)保障，這些將會(huì)提升他們的消費(fèi)能力”。

（三）試錯(cuò)反饋——分散試驗(yàn)成果的擴(kuò)散

現(xiàn)有研究大多從負(fù)面角度論述了目前地方政府主導(dǎo)的戶籍制度改革的多樣性，卻忽略了其正面意義。戶籍改革政策在地區(qū)層面的分散化試驗(yàn)和多樣性演化降低了國家層面系統(tǒng)犯錯(cuò)的風(fēng)險(xiǎn)，不同地區(qū)間的激烈競爭也為各地區(qū)改革政策的工具選擇、政策執(zhí)行、學(xué)習(xí)糾錯(cuò)注入了更多市場競爭的因素。這也是“內(nèi)部政績競爭動(dòng)機(jī)集的擴(kuò)充”與“外部社會(huì)認(rèn)可約束的顯現(xiàn)”發(fā)生內(nèi)生性相互作用、并由此導(dǎo)致地方橫向競爭的重要機(jī)制。

哈耶克強(qiáng)調(diào)地方分權(quán)和決策分散化對于提供地方信息的重要性，分散化的市場被認(rèn)為是一個(gè)提供地方性信息、進(jìn)行信息反饋的機(jī)制。周黎安認(rèn)為，在中國地方分權(quán)的治理框架下，中央政府可以鼓勵(lì)局部地區(qū)進(jìn)行政策試驗(yàn)，通過分散化和多樣性的試驗(yàn)和地區(qū)競爭，摸索和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)在中央層面凝聚共識(shí)，進(jìn)一步推動(dòng)更大范圍的體制改革。這與周其仁對中國改革邏輯的總結(jié)不謀而合，改革就是將地方創(chuàng)造的有效做法合法化的過程。

改革開放以來中國的制度創(chuàng)新并不是外生的，而是在制度框架內(nèi)部通過不斷的“試錯(cuò)”過程來實(shí)現(xiàn)的政策創(chuàng)新。在這個(gè)過程中，諾頓將中國的地方政府比喻成具有創(chuàng)新和冒險(xiǎn)精神的“企業(yè)家”，中國的國家規(guī)模和政府結(jié)構(gòu)也為地方“企業(yè)家們”提供了試錯(cuò)的廣闊空間，即便失敗也不會(huì)造成災(zāi)難性的后果。在戶籍制度改革過程中，這類例子比比皆是。例如2001年鄭州進(jìn)行了“降低入戶門檻，吸引高層次人才”的戶籍制度改革，但是公共物品的供應(yīng)在短時(shí)間內(nèi)難以適應(yīng)規(guī)模龐大的人口增長，2004年鄭州戶籍制度改革被迫叫?！，F(xiàn)在為中央大力推廣的積分入戶制度正在各大城市普及開來，而這項(xiàng)制度創(chuàng)新來源于2009年中山市的試驗(yàn)性創(chuàng)新。

在戶籍制度改革中，地方政府擁有足夠的自主權(quán)利用信息優(yōu)勢進(jìn)行分散化和多樣性的地區(qū)試驗(yàn)，中央政府在獲得分散化試驗(yàn)的反饋信息后對其中的成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行推廣。在這樣的運(yùn)作模式中，地方政府之間會(huì)形成橫向競爭，因此我們會(huì)看到地方政府在戶籍制度改革中呈現(xiàn)出不同的類型，有的城市是在示范意識(shí)的驅(qū)動(dòng)下進(jìn)行探索式改革，有的城市是在追趕意識(shí)下進(jìn)行模仿式改革。四、地區(qū)差異：對改革多樣性的重新思考

上述探討呈現(xiàn)出來的內(nèi)部激勵(lì)與外部約束的內(nèi)生性影響機(jī)制，似乎表明城市戶籍制度改革的春天已經(jīng)到來，以往實(shí)行嚴(yán)格限制性戶籍政策的大城市將逐漸降低落戶門檻，從而拔除長久以來難以解決的改革“釘子戶”。但實(shí)際情況并非如此，以2017年為例，成都、武漢、杭州、西安、長沙等城市戶籍人口增加規(guī)模分別為36.43萬、19.81萬、23.8萬、25.7萬、27.3萬，多個(gè)區(qū)域性中心城市同時(shí)大規(guī)模擴(kuò)充戶籍人口，這種情況在戶籍制度的改革歷程尚屬首次;與之形成對比的是，北京和上海出現(xiàn)了40年來首次常住人口同時(shí)負(fù)增長的情況，兩者2017年常住人口較2016年下降規(guī)模分別為2.2萬、1.37萬（數(shù)據(jù)來源于各城市2018年城市統(tǒng)計(jì)年鑒）。

前文所述是從改革的整體特征和大范圍的平均趨勢入手，但不同的城市在內(nèi)在政績競爭動(dòng)機(jī)、外在社會(huì)認(rèn)可約束以及兩者互動(dòng)機(jī)制方面存在差異。因此，本文提出的“內(nèi)部競爭+外部約束”的框架為解釋地區(qū)間差異留下了空間。

根據(jù)上述討論，地方政府在戶籍制度改革方面的政績競爭動(dòng)機(jī)取決于三方面因素：首先，人口競爭壓力與政治激勵(lì)之間的關(guān)聯(lián)程度。本文所探討的大城市多為區(qū)域性中心城市，它們的競爭壓力多來源于全國范圍內(nèi)同級別城市。這種競爭是壓力型體制下普遍存在的現(xiàn)象，在政治錦標(biāo)賽的競爭中，對人口的爭奪成為了一項(xiàng)新的“競賽項(xiàng)目”，但不同的城市在人口競爭與政治激勵(lì)的關(guān)聯(lián)程度上存在差異，這會(huì)導(dǎo)致地方主政者制定差異化的戶籍改革政策。其次，央地關(guān)系中的地方政府自主性。行政分權(quán)是二十世紀(jì)八十年代后戶籍制度改革出現(xiàn)多樣性特征的主要原因，但是行政分權(quán)并不意味著各個(gè)城市在央地關(guān)系中都有著程度相當(dāng)?shù)南鄬ψ灾餍裕袚?dān)著特定歷史角色的城市往往會(huì)在政治自主性方面表現(xiàn)出較大的差異，比如北京作為首都最為強(qiáng)調(diào)社會(huì)秩序的穩(wěn)定，而深圳作為改革排頭兵擁有最充足的改革創(chuàng)新意識(shí)。再次，城市發(fā)展面臨的轉(zhuǎn)型壓力。改革開放40年的輝煌成就堅(jiān)定了中央決策者“讓市場起決定性作用”的信念，“自我融資型”城市和“再分配型”城市面臨的市場壓力存在差異，前者需要進(jìn)一步擴(kuò)充城市規(guī)模，從而充分發(fā)揮人口集聚帶來的規(guī)模效應(yīng);后者則需要及時(shí)轉(zhuǎn)變城市發(fā)展策略，以減少在城市競爭中因人口流失所帶來的損失。

如果依照經(jīng)典的人口遷移“推一拉”模型進(jìn)行論證，新一輪城市競爭中人口的流動(dòng)主要來源于“拉力”，即人口對新流人地的認(rèn)可程度，或者說城市新的改革舉措吸引了人口流入，這主要體現(xiàn)在城市的戶口含金量方面，具體來說取決于兩個(gè)因素。首先，城市戶口的“絕對含金量”，即從全國范圍內(nèi)的橫向比較來看，城市戶籍身份所能帶來的各項(xiàng)資格準(zhǔn)人權(quán)利與再分配福利。戶口含金量是吸引人口的重要因素，但含金量越高則意味著政府的政策性負(fù)擔(dān)越中，因此也就意味著取得本地戶口的難度越大。其次，城市戶口的“相對含金量”，即在城市內(nèi)部，公民權(quán)利與城市福利在“本地人”與“外地人”之間的差異程度。這是影響流動(dòng)人口對城市公平性認(rèn)知的重要衡量指標(biāo)。綜合考慮各城市在“政府績效競爭動(dòng)機(jī)”與“城市戶口含金量”兩方面的異質(zhì)性，會(huì)形成四種城市類型（如圖4所示）。

首先，圖4左上角對應(yīng)著政府績效競爭動(dòng)機(jī)弱且城市戶口含金量低的城市類型，以東北地區(qū)城市為代表。在結(jié)構(gòu)性的城市差異化格局中，這類城市扮演著“人口輸出”的角色，地理區(qū)位條件的偏僻、對再分配資源的依賴導(dǎo)致這類城市在日益激烈的城市競爭中處于劣勢地位。因此，對于這類城市的戶籍制度改革來說，其“止損”的重要性優(yōu)先于“競爭”。進(jìn)入新世紀(jì)以來，整個(gè)東北地區(qū)呈現(xiàn)出人口凈流出的態(tài)勢，2000年和2010年進(jìn)行的第五次和第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，東北地區(qū)人口總量占全國比重由8.42%降至8.22%。根據(jù)2018年的人口數(shù)據(jù)，2017年遼寧、黑龍江和吉林人口分別減少4.6萬、12.18萬、20.29萬人，三省合計(jì)減少37.07萬人;作為省會(huì)的哈爾濱和長春人口規(guī)模分別減少7.05萬和4.5萬，只有沈陽增長了3.2萬（數(shù)據(jù)來源于各城市2018年城市統(tǒng)計(jì)年鑒）。

其次，圖4右上角對應(yīng)著政府績效動(dòng)機(jī)強(qiáng)且城市戶口含金量低城市類型，以西安、武漢等城市為代表。此類城市沿著改革開放以來的城市升級與發(fā)展路線前進(jìn)，追求不斷提升城市的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和競爭潛力，競爭內(nèi)容由短期、可見的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)轉(zhuǎn)換為長期、隱性的人力資本，這在客觀上推動(dòng)了這些城市在戶籍制度改革方面采取具有實(shí)質(zhì)進(jìn)步意義的舉措。以西安、成都、武漢等為代表的擴(kuò)張型城市正是此類發(fā)展機(jī)制的現(xiàn)實(shí)案例。同時(shí)，城市發(fā)展模式的轉(zhuǎn)換也進(jìn)一步造就了城市主政者的城市總體治理思路和現(xiàn)實(shí)治理措施的大調(diào)整，更加重視以人為中心的城市治理，表現(xiàn)為民生福利投入的增加和民生治理績效的提升。因此，短時(shí)間內(nèi)戶口含金量的大幅度提升、落戶門檻的降低使得這類城市成為此輪城市競爭中的獲益者。

再次，圖4左下角對應(yīng)著政府績效競爭動(dòng)機(jī)弱而戶口含金量高的城市，以北京和上海為代表。這類城市游離于城市競爭格局之外，傾向于用頂層規(guī)劃來設(shè)定城市的功能角色、發(fā)展方向和現(xiàn)實(shí)措施。于是，我們看到在各大城市均采取搶人措施的同時(shí)，北京和上海的常住人口卻出現(xiàn)了40年來首次同時(shí)負(fù)增長。由于此類城市承擔(dān)著特定的政治角色，行政資源的大量集聚可以使其適當(dāng)忽視人口“用腳投票”的約束，因此這類城市的治理策略表現(xiàn)出強(qiáng)制規(guī)劃與強(qiáng)力推行的特征。但從長遠(yuǎn)來看，這種城市治理策略存在兩方面隱患：其一，城市人力資本積累無法滿足國際化大都市發(fā)展要求，巨大的人口存量資源是北京和上海保持其城市活力和競爭力的重要原因，人口的負(fù)增長將致使長期積累的競爭優(yōu)勢逐漸流失;其二，強(qiáng)規(guī)劃模式下的戶籍制度改革不僅沒有降低京滬兩地的“戶口相對含金量”，反而加劇了城市內(nèi)部居民權(quán)利的二元結(jié)構(gòu)，這有可能會(huì)導(dǎo)致社會(huì)矛盾增加而引發(fā)治理成本升高。

最后，圖4右下角對應(yīng)的是政府績效競爭動(dòng)機(jī)強(qiáng)且戶口含金量高的城市，以深圳為代表。這類城市通過內(nèi)在激勵(lì)與外在約束的良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了戶籍制度改革在現(xiàn)有體制下最大程度的跨越，產(chǎn)生了強(qiáng)烈的示范效應(yīng)，是中國城市戶籍制度改革的理想類型。從戶籍改革舉措上來看，無論是改革力度還是改革創(chuàng)新程度，以深圳為代表的珠三角城市始終走在中國城市的最前列，與強(qiáng)規(guī)劃型的北京形成了強(qiáng)烈對比。從對人口的吸引力來看，2017年只有深圳和廣州實(shí)現(xiàn)了50萬以上的人口增長，與東北城市的人口凈流出形成鮮明對比。當(dāng)然，并非所有的城市都如深圳一般，是中國改革開放的派頭兵和試驗(yàn)田，擁有其他城市不可比擬的政策空間和創(chuàng)新意識(shí)。但是，這類城市對戶籍制度改革提示了可行的方向，即逐步降低行政制度制造的本地人與外地人的差異，降低城市落戶門檻。

五、總結(jié)與討論

本文在批判關(guān)于戶籍制度改革的解釋性研究的基礎(chǔ)上，提出了內(nèi)在激勵(lì)與外在約束的內(nèi)生性解釋框架，并從內(nèi)在競爭動(dòng)機(jī)集的擴(kuò)充、外在約束作用的顯現(xiàn)以及分散化試驗(yàn)等三個(gè)方面對新一輪戶籍制度改革取得的邊際性突破與地區(qū)性差異進(jìn)行了刻畫與解釋。

戶籍改革并非完全是政府的任性干預(yù)，其決策還要受到外部社會(huì)認(rèn)可的約束。在城市政府所轄區(qū)域小范圍內(nèi)，政府干預(yù)的“有形之手”主導(dǎo)著戶籍制度改革;但在人口由“負(fù)擔(dān)”轉(zhuǎn)變成“資源”以及人口自主選擇權(quán)得以強(qiáng)化的當(dāng)下，城市政府還要面臨更廣范圍內(nèi)的資源競爭壓力，社會(huì)認(rèn)可的“無形之手”對政府干預(yù)的“有形之手”劃定了邊界，約束著其干預(yù)的方向與程度。這是一種雙向嵌入，一方面，政績競爭的壓力嵌入到爭奪人口的外部競爭當(dāng)中，決策者關(guān)心的地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和個(gè)人政治升遷開始與轄區(qū)內(nèi)社會(huì)公平、權(quán)利賦予、利益再分配等掛鉤，其戶籍改革政策不僅要接受上級政府的檢驗(yàn)，更要接受可以自主流動(dòng)的社會(huì)個(gè)體的檢驗(yàn)。另一方面，人口自主流動(dòng)逐漸形成一種外在約束力量，并嵌入到政府的理性決策之中，限制其朝著“掠奪之手”演變的沖動(dòng)。在人口爭奪戰(zhàn)之中，人口變成了稀缺資源。博弈雙方相對位置的變換，甚至導(dǎo)致了戶籍改革政策從以往阻礙流動(dòng)的限制性舉措，變成了刺激流動(dòng)的激勵(lì)性舉措。在從多元化的城市戶籍制度改革中抽離出一般性邏輯的同時(shí)，本文的解釋框架也為解釋新一輪城市戶籍制度改革中出現(xiàn)的類型差異留下了余地，揭示出戶籍改革差異的深層次結(jié)構(gòu)性原因。

政績競爭動(dòng)機(jī)和社會(huì)認(rèn)可約束之間的內(nèi)生性影響機(jī)制改變了兩者的原本性質(zhì)，使得國家與社會(huì)良性互動(dòng)成為可能。從這個(gè)角度看，當(dāng)前戶籍制度改革所展現(xiàn)出來的，正是規(guī)范意義上的國家一社會(huì)關(guān)系的現(xiàn)實(shí)版本，即制度一生活的具象化與操作化。面對正式制度與現(xiàn)實(shí)生活之間的鴻溝以及自上而下的壓力，正式制度代理人和生活主體，一方面創(chuàng)造各種形式以符合正式制度的要求，另一方面采取變通、非正式運(yùn)作的方式，進(jìn)行各種“日常形式的抵抗”。這種反抗一方面體現(xiàn)為享受美好生活所需各項(xiàng)權(quán)利與利益的更高期待和要求，另一方面體現(xiàn)為以“用腳投票”的方式選擇落戶區(qū)域。在戶籍制度改革尚未達(dá)到社會(huì)需求的條件下，地方戶籍改革嵌入到不斷強(qiáng)化的社會(huì)認(rèn)可約束以及地方橫向競爭之后，一場“再造政府”的改革以一種自下而上的方式出現(xiàn)了。

從這個(gè)角度來說，內(nèi)在激勵(lì)與外在約束的內(nèi)生性作用機(jī)制之所以能夠促使戶籍制度改革取得實(shí)質(zhì)性突破，根本原因在于它提升了國家與社會(huì)之間關(guān)聯(lián)方式的有效性。進(jìn)入二十一世紀(jì)以來，學(xué)術(shù)界一直致力于探索中國的國家與社會(huì)實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)的理想模式，本文的研究進(jìn)一步凸顯了戶籍制度在此類探索中的學(xué)術(shù)與政策價(jià)值。

（責(zé)任編輯：徐東濤）