趙娟

摘要：食品安全監(jiān)管機構(gòu)的行為選擇受組織內(nèi)外的合法性壓力影響。在組織分析新制度主義視角下，食品安全監(jiān)管機構(gòu)具有組織內(nèi)部合法性和外部合法性，監(jiān)管者的趨同行為在機構(gòu)內(nèi)部形成內(nèi)部合法性;法律法規(guī)和公眾媒體等形成外部規(guī)制與文化一認知合法性。由于監(jiān)管機構(gòu)合法性評估主體的不同，產(chǎn)生內(nèi)外合法性和行為選擇的沖突，此時，監(jiān)管機構(gòu)會綜合內(nèi)外壓力，選擇不同的策略予以應(yīng)對，由此形成組織層面的行動優(yōu)先序列和最終行為邏輯。本文對理解食品安全監(jiān)管機構(gòu)的現(xiàn)實沖突與困境具有參考價值，且為理解政府其他部門的行為邏輯提供理論借鑒意義。

關(guān)鍵詞：內(nèi)部合法性;外部合法性;組織行為;食品安全監(jiān)管

中圖分類號：D62 文獻標志碼：A 文章編號：1007-9092（2019）02-0107-009

食品安全已連續(xù)六年居于“中國全面小康進程中最受關(guān)注的十大焦點問題”榜首。政府高度重視，并采取一系列措施對現(xiàn)實監(jiān)管困境予以規(guī)范。針對廣受詬病的食品安全監(jiān)管“多龍治水”主體問題，我國于2013年，將原先由質(zhì)檢、工商、食藥監(jiān)部門分別承擔的食品生產(chǎn)、流通和消費環(huán)節(jié)的職責，整合為由食藥監(jiān)部門統(tǒng)一負責;針對食品生產(chǎn)個人或企業(yè)違法成本低的問題，我國于2015年10月，修訂并頒布實施了堪稱“史上最嚴”的《食品安全法》，并由公安機關(guān)構(gòu)筑最后一道屏障。然而，在此背景下，食品安全事件仍不時通過媒體曝出，并在網(wǎng)絡(luò)上迅速傳播。緣何造成這一現(xiàn)實困境，有必要對該領(lǐng)域內(nèi)的同類監(jiān)管組織行為進行透視分析。

現(xiàn)有在組織及組織問關(guān)系的理論闡釋研究中，多從食品安全監(jiān)管的博弈理論、監(jiān)管理論和制度理論中得到啟發(fā)。博弈理論視角主要是運用博弈論在生產(chǎn)者、消費者、監(jiān)管者之間兩兩建立博弈模型和函數(shù)，以解釋中央對地方政府、中央對地方職能部門、監(jiān)管機構(gòu)對食品生產(chǎn)者的激勵失靈與策略選擇。監(jiān)管理論視角主要研究監(jiān)管機構(gòu)存在的權(quán)力尋租和合謀，以及監(jiān)管機構(gòu)之間的利益爭奪和協(xié)調(diào)合作，認為應(yīng)加強監(jiān)管部門問的協(xié)調(diào)與合作，且對監(jiān)管者的權(quán)力進行有效監(jiān)管。制度理論視角則從產(chǎn)權(quán)和交易費用理論、制度變遷與趨同理論、以及制度在實施中的運動式執(zhí)行、選擇性執(zhí)行等方面對監(jiān)管部門之問的合作困境、監(jiān)管改革的動力機制、專項治理過程的負面影響等予以闡釋。以上研究在解釋食品安全監(jiān)管機構(gòu)的互動和合作、制度變遷方向與機制、監(jiān)管過程權(quán)力與利益博弈等方面頗有建樹，然仍存在以下解釋局限：（1）博弈模型不能生動展示處于不同監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)部人員的考量和關(guān)注;（2）以上均忽視了監(jiān)管機構(gòu)制度環(huán)境對其行動合法性的影響;（3）且未考慮監(jiān)管機構(gòu)組織層面對成員行為選擇的影響?；诖?，本文以食品安全監(jiān)管為例，引介組織分析新制度主義的合法性概念，考察組織內(nèi)外環(huán)境對監(jiān)管機構(gòu)行為邏輯的影響、監(jiān)管機構(gòu)對組織內(nèi)部成員行為選擇的激勵及監(jiān)管機構(gòu)面對不同環(huán)境要求時的策略選擇，試圖為理解食品安全監(jiān)管困境提供新的理論視角。

一、組織內(nèi)外合法性與食品安全監(jiān)管：

合法性分析視角的引介

合法性（1egitimacy）概念是組織分析的新制度主義學派創(chuàng)始人邁耶和羅恩于1977年提出，他們認為，“如果一個組織在正式結(jié)構(gòu)中融合了社會承認的理性要素，就會提高自身的合法性，增加資源和生存能力”。他們所強調(diào)的合法性是將文化和觀念囊括在法律、規(guī)則等在內(nèi)的制度框架內(nèi)，強調(diào)這些制度的社會影響力和廣為接受性（Take-for-grantedness），是對社會中廣為流傳的信念、文化、規(guī)則或規(guī)范的認知與評價。換言之，這一學派所倡導的合法性機制的基本思想是：社會的法律制度、文化期待、觀念制度成為被人們廣為接受的社會事實，具有強大的約束力量，規(guī)范著人們的行為。法律或法院做出的判決、教育系統(tǒng)傳繼的知識、公眾輿論等，均是合法性的主要來源，對組織及其成員行為均產(chǎn)生著一定的影響?；诮M織內(nèi)部和外部的不同認知評價主體，合法性可分為組織內(nèi)部合法性（internal legitimacy）和組織外部合法性（external legitimacy）。前者是被組織內(nèi)成員一致認可、接受或確認的組織策略，具有強化組織實踐、促使組織成員在共享的道德、策略或意識形態(tài)情境中行動的作用;后者則根植于廣泛的社會現(xiàn)實環(huán)境，依賴于管制機構(gòu)、組織場域及聲譽方面的規(guī)范。組織理論的集大成者斯科特以規(guī)制、規(guī)范和文化一認知三要素，將外部合法性區(qū)分為規(guī)制合法性、規(guī)范合法性及文化一認知合法性。規(guī)制合法性是依法批準的、具有強制性的規(guī)則，如法律、政策;規(guī)范合法性是強調(diào)對道德的社會責任和約束性期待，通過合格證明或資格承認一系列指標來認定，如行業(yè)協(xié)會的規(guī)范、認證機構(gòu)的資格證書;文化一認知合法性則是對可理解、可認可的文化支持的共同信念或行動邏輯的共同理解，如社會大眾對某一事物的共同認知。簡言之，規(guī)制合法性來源于法律規(guī)制和法院判決，規(guī)范合法性主要是專業(yè)協(xié)會或培訓機構(gòu)的合格證明和資格認證，文化一認知合法性來源于社會中可理解與認可的行動邏輯和文化支持。

就食品安全監(jiān)管領(lǐng)域來看，監(jiān)管機構(gòu)的行為邏輯受外部規(guī)制合法性和文化一認知合法性的影響，在組織與個體的影響與互動層面，食品安全監(jiān)管者的個體行為趨同產(chǎn)生了監(jiān)管機構(gòu)的集體行為邏輯，形成組織內(nèi)部合法性，與此同時，組織內(nèi)部合法性對監(jiān)管者個體的行為具有重塑和影響作用。不可忽視的是，在食品安全監(jiān)管機構(gòu)的內(nèi)部合法性與外部合法性同時作用于機構(gòu)及其個體成員時，可能產(chǎn)生沖突。在此情形下，監(jiān)管機構(gòu)會權(quán)衡內(nèi)外壓力的大小，適時選擇不同策略以應(yīng)對。因而，組織合法性對食品安全監(jiān)管的影響機制可通過圖1予以示意和表達。

首先，食品安全監(jiān)管機構(gòu)面臨著外部規(guī)制合法性和文化一認知合法性的影響。法律、法規(guī)等正式制度是食品安全監(jiān)管機構(gòu)規(guī)制合法性的來源，它設(shè)定了監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)遵循的規(guī)則、應(yīng)如何監(jiān)管他人以及如何實施獎勵和懲罰的規(guī)定。食品安全監(jiān)管機構(gòu)從規(guī)制合法性中獲得身份和地位認可，并借此與監(jiān)管對象互動。監(jiān)管機構(gòu)外部的公眾、媒體等對監(jiān)管部門的認可和支持，則是監(jiān)管機構(gòu)文化一認知合法性的重要來源，二者共同對監(jiān)管機構(gòu)形成外部壓力。

其次，食品安全監(jiān)管機構(gòu)面臨內(nèi)部合法性的影響。在個體層面，監(jiān)管者的任何行為和策略選擇均要尋求一種組織層面的“支持”;在組織層面，監(jiān)管機構(gòu)的行為又“包含著對集體努力的協(xié)調(diào)”。同一監(jiān)管機構(gòu)中，監(jiān)管者個人的行為受相同制度環(huán)境的激勵和約束，在此情況下，監(jiān)管者會形成基本趨同的行為模式，最終形成整個機構(gòu)的行為邏輯和看待世界的方式，這些趨同的行為模式和行為邏輯，構(gòu)成組織內(nèi)部合法性的來源。與此同時，監(jiān)管機構(gòu)的內(nèi)部合法性反作用于內(nèi)部成員，其會運用群體影響或采取某種方式對個人行為進行調(diào)控，內(nèi)部成員“會根據(jù)其他人的行為和數(shù)量改變自身行為;也會因為他們遵守諾言而付出的努力和相關(guān)的獎勵方式而改變行為”。因而，監(jiān)管機構(gòu)組織層面和個體層面的互動與相互影響由此而產(chǎn)生。

最后，食品安全監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)外部合法性可能一致、也可能沖突，二者的不同影響使食品安全監(jiān)管機構(gòu)面臨著不確定性。監(jiān)管機構(gòu)行為是否滿足法律的身份授予、是否符合社會中廣為認知的觀念和傳統(tǒng)，機構(gòu)內(nèi)外不同主體產(chǎn)生的認知和評價是否一致，是其造成外部合法性之間沖突的來源。而上述身份授予、觀念和認知評價，與監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)部監(jiān)管人員的觀念與行為是否一致，又成為組織層次內(nèi)外合法性的重要考量。監(jiān)管機構(gòu)始終面臨著復雜的內(nèi)外部環(huán)境，當存在內(nèi)外部的沖突時，處于等級鏈上不同位置的監(jiān)管機構(gòu)會根據(jù)自身情況選擇不同的應(yīng)對策略，監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)部成員個體亦會從其面臨的內(nèi)外壓力大小，而適時選擇不同的行為策略予以應(yīng)對。

二、規(guī)制合法性演變對

食品安全監(jiān)管的影響

規(guī)制合法性主要來源于正式制度對監(jiān)管機構(gòu)合法身份的授予和規(guī)定。這一合法性是通過法律強制而獲得的，同時受組織成立時的遺產(chǎn)所影響。通過對食品安全監(jiān)管領(lǐng)域的主要法律法規(guī)進行梳理發(fā)現(xiàn)（見表1），從新中國成立至今，食品安全監(jiān)管主體幾經(jīng)變遷，使監(jiān)管主體的規(guī)制合法性不能長期穩(wěn)定地在一個監(jiān)管主體身上延續(xù)。

由上表可以看出，我國食品安全監(jiān)管的主體經(jīng)歷了行業(yè)監(jiān)管、一元主導多元分散監(jiān)管、多部門分環(huán)節(jié)監(jiān)管和統(tǒng)一監(jiān)管四個階段。在行業(yè)監(jiān)管時期，食品生產(chǎn)、經(jīng)營主管部門負責本系統(tǒng)內(nèi)監(jiān)督管理，衛(wèi)生防疫站承擔對生產(chǎn)、經(jīng)營主管部門的領(lǐng)導和監(jiān)督職能。然而，作為最早的食品衛(wèi)生監(jiān)管主體，衛(wèi)生防疫站在當時的法規(guī)中，由于對其主體地位設(shè)定的不明確即遭遇了長期的規(guī)制合法性問題：作為事業(yè)單位的衛(wèi)生防疫站，何以擁有執(zhí)法權(quán)？直到1979年，《食品衛(wèi)生管理條例》明確指出食品衛(wèi)生的執(zhí)法主體是衛(wèi)生防疫站或食品衛(wèi)生監(jiān)督檢驗所。但衛(wèi)生執(zhí)法主體是衛(wèi)生行政機關(guān)，衛(wèi)生監(jiān)督所是具體的執(zhí)行機構(gòu)，作為全額撥款的事業(yè)單位，衛(wèi)生監(jiān)督所既不是真正的衛(wèi)生行政部門，也不是衛(wèi)生行政部門下屬的執(zhí)法大隊，這種執(zhí)法主體與執(zhí)法隊伍的分離，違反了責權(quán)一致的基本原則，導致衛(wèi)生監(jiān)督所處衛(wèi)生執(zhí)法的尷尬地位①。1982年《食品衛(wèi)生法》（試行）明確將衛(wèi)生防疫站或食品衛(wèi)生監(jiān)督檢驗所作為唯一指定的食品衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)，從法律上對其進行了授權(quán)與身份確定，卻并未對其上下級職權(quán)關(guān)系進行界定和分工。市級和區(qū)縣級監(jiān)督機構(gòu)在轄區(qū)內(nèi)出現(xiàn)對同一監(jiān)管對象重復執(zhí)法的矛盾。1995年《食品衛(wèi)生法》的正式出臺又將衛(wèi)生防疫站承擔的食品衛(wèi)生監(jiān)督職責調(diào)整至衛(wèi)生行政部門，由此明確了衛(wèi)生行政部門對全國食品衛(wèi)生監(jiān)督管理工作的主管領(lǐng)導地位。直至2003年食品安全事件呈井噴式爆發(fā)，國家啟動大規(guī)模機構(gòu)改革，在國家藥品監(jiān)督管理局基礎(chǔ)上重組為國家食品藥品監(jiān)督管理局，并確定“多部門分環(huán)節(jié)”監(jiān)管：農(nóng)業(yè)部門負責初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)、質(zhì)檢部門負責食品加工環(huán)節(jié)監(jiān)管、工商部門負責食品流通環(huán)節(jié)、衛(wèi)生部門負責餐飲業(yè)消費環(huán)節(jié)監(jiān)管、食藥監(jiān)部門負責綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)以及依法查處重大事故，開啟“五龍治水”局面。而2008年，國務(wù)院機構(gòu)改革將國家食藥監(jiān)局劃人衛(wèi)生部，衛(wèi)生部門和食藥監(jiān)部門承擔的食品方面的職責互換。2013年，國務(wù)院機構(gòu)改革再次將國家食藥監(jiān)局設(shè)定為綜合協(xié)調(diào)主體，最終將食品的生產(chǎn)、流通、消費環(huán)節(jié)的職能整合，予以統(tǒng)一監(jiān)管。

食品安全的監(jiān)管主體自其產(chǎn)生之日起就飽受合法性詬病，不斷地產(chǎn)生、重組、分離和整合，其規(guī)制合法性同時不斷經(jīng)歷著確認、修正、再確認、再修正的循環(huán)。這一“制度遺產(chǎn)”不僅使監(jiān)管對象和公眾產(chǎn)生迷惑和質(zhì)疑，而且嚴重影響了監(jiān)管主體對市場的有序、有效監(jiān)管。至今，一線監(jiān)管人員仍表示，對監(jiān)管對象的檢查經(jīng)常出現(xiàn)合法性認同問題，2013年以前是衛(wèi)生局系統(tǒng)管理，之后是食藥監(jiān)部門負責，頻繁的機構(gòu)改革使監(jiān)管對象存在疑惑：“辦理食品行政許可時人們以為食藥監(jiān)人員是工商局的，去查食品安全事故時又以為是疾控中心的”。法律制度的不斷變遷使食品安全監(jiān)管機構(gòu)的規(guī)制合法性在不同主體間轉(zhuǎn)換，而一線監(jiān)管機構(gòu)在對市場主體的監(jiān)管中，將制度的敏感性施加于監(jiān)管對象，導致監(jiān)管對象對監(jiān)管主體規(guī)制合法性的持續(xù)與穩(wěn)定存疑，最終影響了監(jiān)管的權(quán)威性和執(zhí)法的有效性。

三、文化一認知合法性對

食品安全監(jiān)管的影響

文化一認知合法性強調(diào)了“以社會為中介的共同意義框架”，在這種背景下，人們遵守這種慣例，是因為理所當然地認為那些慣例“是做這些事情的”恰當方式。媒體和公眾是主要的文化一認知合法性的評估主體，對監(jiān)管機構(gòu)及監(jiān)管人員產(chǎn)生重要影響。筆者于2017年3月以手機移動端問卷形式就消費者對食品安全有關(guān)事實認知和態(tài)度傾向的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，公眾對食品安全滿意度普遍較低，近些年隨著食品安全事件的頻繁曝光，廣大公眾對我國食品監(jiān)管機構(gòu)的表現(xiàn)愈發(fā)不滿，選擇滿意和非常滿意的公眾僅占比2.56%，這也是食品安全連續(xù)六年成為最受公眾關(guān)注的焦點問題之所在。在筆者關(guān)于“您認為目前食品安全的最大問題是什么”的多項選擇題中，絕大多數(shù)公眾（87.2%）將食品安全的責任歸結(jié)于監(jiān)管部門的監(jiān)管實施問題，其次85.65%的人將其歸結(jié)為食品生產(chǎn)經(jīng)營者的違法行為，其他選項的比例依次是：消費者對食品風險認知不足（53.25%）、制度安排不合理（42.48%）以及媒體過于負面宣傳（18.23%）。

公眾對食品安全的認知與評價易受媒體的影響。據(jù)調(diào)查，83.72%的消費者會受媒體報道影響而不予采購某類食品，34.56%的消費者甚至表示其受媒體報道的影響程度非常大。媒體及公眾對食品安全監(jiān)管主體的認知主要通過監(jiān)管績效和市場狀況來評估。因而，當媒體對某事件具有更高的曝光率和更多挑戰(zhàn)的新聞時，會影響公眾對食品安全監(jiān)管機構(gòu)的認知和支持。與公眾受媒體渠道信息來源的高度影響形成鮮明對比的是，公眾對食品安全監(jiān)管行為及其統(tǒng)計數(shù)據(jù)的信任普遍不足。對近年來政府統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示的食品安全整體形勢向好，62.77%的公眾表示并不相信，原因在于對政府機構(gòu)的信息透明度存在疑慮（占比83.44%）。由此，整體而言，食品安全監(jiān)管機構(gòu)目前面臨著較低的外部文化一認知合法性。

當一個組織行為只獲得少數(shù)個體理解，而引起公眾的普遍質(zhì)疑時，其合法性也就岌岌可危了。即使監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)部并沒有違背法律法規(guī)或與文化一認知合法性相悖，也難以短期內(nèi)改變公眾的認知。在這一合法性危機下，會引起自上而下的重視，這會漸進地引發(fā)三方面的結(jié)果。其一，監(jiān)管機構(gòu)面臨比先前更為多重和復雜的外部環(huán)境。如“總局省局市局、人大政協(xié)政府黨委紀委檢察院、專家學者公知、電視臺報社公眾號市民監(jiān)督團”等多委托方均對食品安全問題提出指導意見和批評問責，諸多委托方的整體目標一致，但基層監(jiān)管部門在具體實施相關(guān)制度時會面臨“一仆十主”的困境，給基層監(jiān)管者造成壓力的同時，使其疲于應(yīng)對各個委托方。其二，監(jiān)管者在分配監(jiān)管注意力時，更為注重來自外部公眾或媒體的質(zhì)疑，這在為促進和改善食品安全整體狀況的同時，可能存在對來自外部主體的訴求不加選擇地回應(yīng)，如基層監(jiān)管者反映，其在處理來自公眾投訴的工作中，60%-80%疲于應(yīng)對職業(yè)打假人基于食品標簽中與食品安全潛在風險不太相關(guān)的瑕疵問題，而浪費了很多行政成本與資源、占用了大量監(jiān)管注意力。其三，在認知一合法性危機下，會促進和影響相關(guān)制度和改革的進程和措施。如現(xiàn)有研究發(fā)現(xiàn)，某地發(fā)生了較大的食品丑聞，特別是全國性的丑聞時，當?shù)卣畬τ诩訌娛称钒踩O(jiān)管的意愿會明顯上升，進而會促進食品安全監(jiān)管體制的較快改革。

四、食品安全監(jiān)管機構(gòu)的內(nèi)部

合法性沖突及回應(yīng)策略

食品安全監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)部踐行著監(jiān)管人員共享的價值觀念和行動邏輯。由于組織機構(gòu)招募具有相似背景的人們，并為其提供相似的激勵，因此組織中相當大一部分成員具有相似的偏好和信念。監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)部的再社會化過程在此基礎(chǔ)上加強了監(jiān)管人員的同質(zhì)性。趨同行為形成的內(nèi)部合法性，驅(qū)使組織成員遵守和調(diào)適個體行為以適應(yīng)之?！叭绻蛔袷匾?guī)則會導致個人的精神成本和外部社會成本”，包括可能遭到排擠、人際關(guān)系惡化、發(fā)展前景受限等。食品安全監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)部已形成了區(qū)別于外部人員的認知體系和合法性，且這一合法性得到監(jiān)管人員的內(nèi)部認同和行為趨同予以強化，內(nèi)部成員一般不會輕易犧牲自己在組織內(nèi)的友誼、認同、聲望及職業(yè)前途，去揭開可能受到外部公眾質(zhì)疑的內(nèi)部合法性存在。

內(nèi)部合法性除源于組織內(nèi)部成員共同的行為邏輯外，還受組織各類制度的共同塑造和影響。外部規(guī)制合法性的穩(wěn)定、監(jiān)管機構(gòu)的年齡、規(guī)模、權(quán)力與資源、專業(yè)性等因素共同影響著監(jiān)管人員對其所在機構(gòu)的認知和評價。規(guī)制合法性的持續(xù)變動直接影響監(jiān)管人員對所屬機構(gòu)的歸屬感及內(nèi)部合法性的認同。在筆者與縣市級監(jiān)管人員的接觸中，其表示頻繁的改革探索不僅使整個系統(tǒng)的監(jiān)管者普遍缺乏歸屬感，而且影響工作積極性，“大家好像不是給自己干活的一樣，說不準你明天在哪兒”。盡管監(jiān)管者對所屬機構(gòu)的某些方面認同度不高，但相對外部成員而言，監(jiān)管者在價值觀和行為實踐方面仍表現(xiàn)出顯著的內(nèi)部趨同。他們希冀所在機構(gòu)能夠最大程度地獲取外部資源和支持，為自身機構(gòu)的合法性尋找依據(jù)。他們可能會在與環(huán)境的聯(lián)系中尋求監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)部和外部的實踐和策略以提高所在組織的合法性，會利用監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)部和外部資源達到組織的目標，并以此激勵組織成員致力于這些實踐和活動，向其他人展示組織確實是合法的。因而，對外表現(xiàn)出一致的行為趨同和內(nèi)部合法性。

食品安全監(jiān)管領(lǐng)域的內(nèi)部合法性沖突主要體現(xiàn)在不同類型的部門之間，由于不同類型的監(jiān)管部門內(nèi)部有不同的行動邏輯，而存在不同的內(nèi)部合法性。具體而言，在執(zhí)法及食品違法犯罪行為的處罰上，存在食藥監(jiān)部門和公安部門的合作困境?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)2014年食品安全重點工作安排的通知》中強調(diào)行政執(zhí)法和刑事司法的銜接，指出公安機關(guān)要加強偵辦食品藥品犯罪案件力度，鼓勵并促進行刑之問無縫銜接、強化公安機關(guān)對食品安全犯罪的專業(yè)打擊力量;同時，《刑法》規(guī)定了食品犯罪行為的罰則;《關(guān)于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》將食品安全的違法犯罪行為作為打擊的重點。然而，事實上，公安對食品安全監(jiān)管的注意力是有限的。國家強調(diào)的行刑銜接并未在基層公安部門引起重視。公安和食藥監(jiān)局的兩隊人馬在專業(yè)性、工作內(nèi)容方面有著不同的安排，特別是在基層派出所面臨多重任務(wù)的工作安排情形下，食品安全只是其特定工作情境下的一個工作內(nèi)容分配?！盎鶎优沙鏊L表示這個月要辦一個食品藥品的案子，大家才去找”。因而，行刑銜接并沒有延伸到具體執(zhí)行的基層監(jiān)管者身上，并引起足夠重視。當涉及到兩個或多個部門時，不同部門在其體系內(nèi)的激勵制度各有差別，激勵方向的多樣性使不同部門難以在日常監(jiān)管中協(xié)調(diào)配合，只能把注意力放在其認為更加重要的事情上。再如，當食藥監(jiān)部門面對隱藏在城中村的小作坊存在執(zhí)法進入困難只能求助公安部門時，“公安的人還看不上這種事，還要辦大案子”。

從組織分析新制度主義的視角分析，相互獨立、互不隸屬的食品安全監(jiān)管機構(gòu)和公安部門存在各自的內(nèi)部合法性。在食品安全違法事件的查處中，食品安全監(jiān)管機構(gòu)認為在其職權(quán)不能及之處，應(yīng)由公安機關(guān)出面相助;公安部門則具有內(nèi)部行動的優(yōu)先次序，當面臨的外部壓力較大時，將會對食品安全的查處提升到執(zhí)行的優(yōu)先序列予以重點落實;當面臨較小的外部壓力時，只遵從外部環(huán)境的最低要求，處理自己內(nèi)部受到更大壓力和激勵的事務(wù)。公安機關(guān)在“面對外部多重的制度要求時進行了分類并排序，最終只是部分地遵從了外部環(huán)境的最低要求”。在食品安全違法事件的處罰中，食品安全監(jiān)管機構(gòu)和公安機關(guān)的內(nèi)部合法性邊界有所交融又相互沖突，不同機構(gòu)的內(nèi)部合法性存在，導致了不同機構(gòu)的行為選擇策略。

五、食品安全監(jiān)管機構(gòu)的內(nèi)外

合法性沖突及回應(yīng)策略

食品安全監(jiān)管機構(gòu)面臨著上級的任務(wù)安排、日常監(jiān)管要求、公眾和媒體的壓力以及組織內(nèi)部運作的要求等多重邏輯。在各種要求與行動邏輯相悖時，基層監(jiān)管者不僅要遵從外部不同的制度壓力，而且要遵從內(nèi)部的合法性要求。一方面，當監(jiān)管機構(gòu)面臨的制度環(huán)境不一致時，出于尋求外部支持、獲取外部資源，可能會“融合各種不兼容的結(jié)構(gòu)要素”，但這種“融合進來的要素只具有外部合法性”，而實際內(nèi)部運作則遵循自身的邏輯。如上級監(jiān)管機構(gòu)對下級監(jiān)管機構(gòu)的績效考核，有時是形式性的，但各級監(jiān)管機構(gòu)都要如此行事，盡管從內(nèi)部來看會影響監(jiān)管機構(gòu)的工作效率并造成資源和精力的浪費。此時監(jiān)管機構(gòu)采取對某一要求的“儀式性”遵從，實際上弱化或忽視這一制度的具體實施，將監(jiān)管注意力放在對自身約束或利益影響更大的事務(wù)上。另一方面，在規(guī)制合法性持續(xù)變動或文化一認知合法性的沖擊下，組織亦會適時選擇不同的策略予以應(yīng)對。

當監(jiān)管機構(gòu)的內(nèi)外合法性不一致且面臨較強的外部合法性壓力時，外部合法性會破壞內(nèi)部合法性。食品安全監(jiān)管機構(gòu)一方面需要法律授予其合法性的主體地位，一方面又對頻繁變動的權(quán)力及責任邊界有所抵觸。當頻繁變動的權(quán)力越大、資源越多、責任越小時，監(jiān)管人員會迅速認同;但當權(quán)力邊界變動的方向趨于有限權(quán)力、更大責任時，則會受到來自監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)部的游說、抵制、甚至反抗。在機構(gòu)改革的進程中，基層監(jiān)管單位以妥協(xié)執(zhí)行予以回應(yīng)，雖偶有抱怨，但在人事安排上有職位的上升空間予以平衡;中層監(jiān)管部門會在一定程度上進行游說，造成人事安排在某一層級的顯著聚集和機構(gòu)臃腫的事實存在;處于等級鏈高層的監(jiān)管機構(gòu)則可能通過游說和博弈來論證其身份合法性、拖緩改革進程。監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)部掌握權(quán)力的領(lǐng)導和關(guān)鍵成員具有塑造和操縱組織外部合法性的能動性，當其處于重要職位、擁有權(quán)力和談判籌碼時，會竭盡全力避免所屬機構(gòu)發(fā)生較大規(guī)模的不確定動蕩。2013年以來食品安全監(jiān)管系統(tǒng)的自下而上改革，大部分市縣進行了改革，而省級監(jiān)管機構(gòu)進展異常遲緩，可在一定程度上得以管窺。

監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)部的合法性同時會受到外部文化一認知合法性的沖擊。公眾及媒體對食品安全問題愈趨嚴重的認知給監(jiān)管機構(gòu)帶來一定的外部合法性壓力，促使監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)部做出某些行動予以回應(yīng);同時，監(jiān)管機構(gòu)會反作用于公眾，利用信息優(yōu)勢，公布于其有利的信息。通過對信息的把控，影響公眾及媒體對監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)部合法性的認知。當發(fā)生重大食品安全事件時，監(jiān)管部門會通過媒體公布事件調(diào)查過程和結(jié)果，但可能對內(nèi)部執(zhí)法不規(guī)范、處理不及時、瀆職、監(jiān)管俘獲等信息在一定程度上進行隱瞞，以影響或重塑外部認知合法性。如現(xiàn)仍存在基層食藥監(jiān)局領(lǐng)導利用職權(quán)為“關(guān)系好”的監(jiān)管對象降低罰款金額、制作虛假文書備案的情況，這一行為與公眾的期望及外部文化一認知合法性相沖突，而在監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)部則認為這一行為“可以理解”而不予揭發(fā)，使之具有了內(nèi)部合法性。如此，造成了同一行為模式在組織內(nèi)外的合法性沖突。當外部壓力足夠大，特別是外部規(guī)制合法性足夠大時，會打破監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)部的行動邏輯，但有時組織內(nèi)部合法性的改變可能保持著強勁的生存韌性，效果并非立竿見影，要通過長期的積累予以改變。

六、討論與結(jié)論

2013年我國食品安全監(jiān)管機構(gòu)進行職能調(diào)整和機構(gòu)整合以及2015年新的《食品安全法》實施后，有學者從政策執(zhí)行偏差、監(jiān)管機構(gòu)能力理論等視角對機構(gòu)和體制改革的成效和困境跟進剖析。如胡穎廉從監(jiān)管覆蓋面和風險治理維度構(gòu)建出不同的監(jiān)管機構(gòu)模式，并與當?shù)氐氖称钒踩L險相配對發(fā)現(xiàn)，統(tǒng)一市場監(jiān)管并未必然提高食品安全保障水平，且以“屬地整合”體制為載體的剩余監(jiān)管權(quán)在一定程度上弱化了統(tǒng)一權(quán)威專業(yè)的食品安全監(jiān)管;劉鵬等人則從食品安全負面事件、上級改革與周邊城市改革進程所形成的壓力以及地方的行為偏好解讀不同地市的改革進程差異③。這些新近的重要研究均考慮了外部環(huán)境和現(xiàn)有體制對監(jiān)管機構(gòu)的行為影響，但他們忽視了頻繁的體制變遷對監(jiān)管機構(gòu)合法性身份質(zhì)疑而引起的執(zhí)法困境，以及屬地管理下不同監(jiān)管機構(gòu)因應(yīng)內(nèi)部行動邏輯和外部合法壓力的強度不同而產(chǎn)生相應(yīng)策略的組織層面解釋。

本文運用組織分析的新制度主義對合法性概念的類型學界定及相關(guān)文獻，對食品安全監(jiān)管機構(gòu)面臨的多重內(nèi)外部環(huán)境及其行動邏輯提供了組織間關(guān)系以及組織與外部環(huán)境的理論解釋框架，試圖為理解現(xiàn)階段我國的食品安全實踐問題提供新的理論視角和政策參考，同時在一定程度上豐富組織合法性的實證研究。食品安全監(jiān)管機構(gòu)的行為邏輯受組織內(nèi)部合法性和外部合法性的綜合影響。內(nèi)部合法性概括為理解監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)部的俘獲、搭便車行為以及不同類型監(jiān)管機構(gòu)之間的合作困境，提供了具有說服力的概念解釋;外部合法性為解釋監(jiān)管機構(gòu)的執(zhí)法權(quán)威質(zhì)疑、發(fā)生重大事件后監(jiān)管機構(gòu)的行動策略等提供了理論路向。內(nèi)部合法性和外部合法性之間的沖突和互動，為現(xiàn)實中監(jiān)管機構(gòu)存在的“明動實不動”、機構(gòu)改革不同層級的不同回應(yīng)策略等問題，提供了獨特的闡釋視角。

總之，當監(jiān)管機構(gòu)面臨的外部合法性壓力足夠大時，會對內(nèi)部合法性形成沖擊。而不同監(jiān)管機構(gòu)依據(jù)所擁有的權(quán)力、資源和科層地位的不同，會在多重制度邏輯和組織內(nèi)外部合法性綜合考慮的情況下選擇不同的策略以應(yīng)對。本文未探及監(jiān)管主體之間的具體互動行為和策略，而是提供了一個解釋包含正式制度和非正式制度的制度環(huán)境下，橫向部門問、縱向?qū)蛹夐g、機構(gòu)內(nèi)外的不同行動策略的寬廣視角。任何監(jiān)管機構(gòu)及政府組織均面臨多重的、復雜的內(nèi)外部環(huán)境，均存在內(nèi)部合法性和外部合法性問題，二者可能一致，亦可能具有不同程度的沖突，為縮小沖突，需要使組織內(nèi)部的行動邏輯與外部規(guī)制與認知合法性的要求相一致，如此方可有力推動現(xiàn)實監(jiān)管困境的根本解決。

（責任編輯：林賽燕）