劉寶林

摘要：新時(shí)代推進(jìn)我國(guó)鄉(xiāng)村“廁所革命”是落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和推進(jìn)城鄉(xiāng)文明建設(shè)的重要舉措，是一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性民生工程。當(dāng)前，我國(guó)鄉(xiāng)村“廁所革命”在推進(jìn)過(guò)程中面臨著治理主體單一、“上熱中溫下冷”、基層組織力量薄弱等諸多難題，只有深化認(rèn)識(shí)和轉(zhuǎn)變觀念，在充分借鑒國(guó)內(nèi)外成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，立足國(guó)情、突出重點(diǎn)、創(chuàng)新方法，積極構(gòu)建“一主多元”治理格局，強(qiáng)化基層治理、文化治理和法律治理，才能更好地推進(jìn)“生態(tài)宜居”等鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實(shí)，加快農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)步伐。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興;基層治理;“廁所革命”;鄉(xiāng)村

中圖分類(lèi)號(hào)：F328文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2019）02-0028-07

在我國(guó)，“廁所問(wèn)題”被多方關(guān)注始于改革開(kāi)放后。20世紀(jì)90年代初，我國(guó)廁所問(wèn)題被國(guó)內(nèi)外眾多新聞媒體批評(píng)過(guò)，相關(guān)報(bào)道數(shù)以萬(wàn)計(jì)[1]。這些批評(píng)在讓國(guó)人汗顏的同時(shí)，也推動(dòng)了廁改的進(jìn)程。到2016年我國(guó)農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率為80.3%，較1993年上升了72.9個(gè)百分點(diǎn)，農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生明顯改善[2]。雖然農(nóng)村“廁所革命”取得了巨大成績(jī)，但仍存在各地治理不均衡、“上熱中溫下冷”、實(shí)施主體單一、力量不足等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。在新時(shí)代背景下，如何以治理理論指導(dǎo)鄉(xiāng)村“廁所革命”，是我們必須面對(duì)和解決的重大現(xiàn)實(shí)課題。

一、治理歷程

民國(guó)時(shí)期“廁所革命”呈現(xiàn)為“運(yùn)動(dòng)式”治理形態(tài)。1928—1937年上海市的衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)大會(huì)[3]及同期興起的鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)構(gòu)成了此類(lèi)治理模式的初期代表性做法。1949年中華人民共和國(guó)成立后，開(kāi)展了“愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)”，特別是20世紀(jì)60年代，在農(nóng)村地區(qū)開(kāi)展了管水、管糞、改水井、改廁所、改畜圈、改爐灶、改進(jìn)環(huán)境的 “兩管五改”[4]，對(duì)治理農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生起到了積極的推動(dòng)作用，但仍未擺脫“運(yùn)動(dòng)式”治理的“影子”。然而，“運(yùn)動(dòng)式”治理具有時(shí)空的限定性，其在“政府全能主義”盛行的“大政府、小社會(huì)”特殊歷史時(shí)期，具備通過(guò)自上而下的公權(quán)力發(fā)動(dòng)民間社會(huì)治理的合理性。但是，隨著國(guó)家的治理能力的提升，以及治理體系現(xiàn)代化的加快推進(jìn)，治理路徑由“運(yùn)動(dòng)式”治理向常態(tài)化、規(guī)范化治理的轉(zhuǎn)變是必然趨勢(shì)。

進(jìn)入21世紀(jì)之后農(nóng)村逐漸成為我國(guó)民生發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域，鄉(xiāng)村也成為我國(guó)廁所問(wèn)題的主要治理場(chǎng)域。2002年，中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》，將改水和改廁列為整治農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生、預(yù)防疾病和促進(jìn)文明村鎮(zhèn)建設(shè)的重點(diǎn)。2009年，作為重大公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目，農(nóng)村改廁被納入“醫(yī)改”項(xiàng)目。2010年，全國(guó)范圍的城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生整潔行動(dòng)啟動(dòng)，農(nóng)村廁改被列為重點(diǎn)。2004-2013年，為推進(jìn)農(nóng)村廁改國(guó)家財(cái)政投入82.7億元資金，累計(jì)改造2 103萬(wàn)戶[2]。習(xí)近平總書(shū)記一直以來(lái)對(duì)農(nóng)村“廁所問(wèn)題”高度重視：2014年12月在江蘇調(diào)研時(shí)就強(qiáng)調(diào)解決廁所問(wèn)題在新農(nóng)村建設(shè)中有標(biāo)志性意義;2015年7月，在吉林調(diào)研時(shí)進(jìn)一步指出，要來(lái)場(chǎng)“廁所革命”，讓農(nóng)村群眾用上衛(wèi)生廁所。2017年11月，習(xí)總書(shū)記再次指示要求補(bǔ)齊這塊影響群眾生活品質(zhì)的短板，并將其作為一項(xiàng)具體工作納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略來(lái)推進(jìn)和落實(shí)。2015-2017年，全國(guó)新建、改擴(kuò)建旅游廁所5.7萬(wàn)座，其中新建3.3萬(wàn)座，改擴(kuò)建2.4萬(wàn)座。自此，“廁所革命”——這一中國(guó)社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域的重大變革在全國(guó)范圍內(nèi)展開(kāi)[5]。

二、實(shí)施困境

近年來(lái)，我國(guó)“廁所革命”雖然取得了很大成效，但仍存在諸多問(wèn)題。

1.地域性差異明顯，各地區(qū)治理能力不均衡。我國(guó)不同地區(qū)的地形、氣候、經(jīng)濟(jì)、文化等條件差異較大，廁改進(jìn)程也存在很大差距。例如，位于我國(guó)東部沿海地區(qū)的江蘇省農(nóng)村地區(qū)以推進(jìn)“改廁普及村”建設(shè)為典型，以點(diǎn)帶面、逐步推進(jìn)，廁改能力及質(zhì)量在全國(guó)也處于先進(jìn)水平。而我國(guó)西部，氣候干旱，缺雨少水，依然存在大量傳統(tǒng)露天旱廁，廁改進(jìn)程大幅度地落后于全國(guó)平均水平。

2.“上熱”“中溫”“下冷”問(wèn)題突出。由于農(nóng)村居民居住分散，這使得改廁工作難以形成連片效應(yīng)，“沒(méi)人、沒(méi)錢(qián)、沒(méi)觀念”是推進(jìn)農(nóng)村廁改需要解決的三個(gè)難點(diǎn)問(wèn)題[4]。 “過(guò)疏化”“空心村”現(xiàn)象和薄弱的鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施都對(duì)農(nóng)村“廁所革命”構(gòu)成客觀制約。因此，農(nóng)村廁改“上熱”“中溫”“下冷”問(wèn)題突出。

3. 鄉(xiāng)村基層組織治理能力薄弱?！皫锩笔青l(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的一項(xiàng)重要工作，該項(xiàng)工作在推進(jìn)中普遍存在著基層治理能力不足、水平不高以及基層黨組織作用難以發(fā)揮的問(wèn)題。一些農(nóng)村基層黨組織機(jī)構(gòu)不健全，且軟弱渙散，村集體的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，阻滯了鄉(xiāng)村治理的步伐。

4. 鄉(xiāng)村社會(huì)治理主體單一。廁所問(wèn)題的解決需要社會(huì)各方的共同努力。通過(guò)取消稅費(fèi)和加強(qiáng)政府間轉(zhuǎn)移支付將國(guó)家對(duì)農(nóng)民的“汲取型”關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N“服務(wù)型”關(guān)系[5]。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府在稅費(fèi)改革以后與鄉(xiāng)村社會(huì)的聯(lián)系溝通減弱。村莊內(nèi)由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的“退出”以及村級(jí)組織的“退場(chǎng)”，推動(dòng)了“村莊自治”向“能人治村”的轉(zhuǎn)變，在相當(dāng)程度上，普通村民實(shí)際上已喪失了對(duì)村莊事務(wù)的話語(yǔ)權(quán)，演變成為“失語(yǔ)者”。一些村莊“能人”往往利用自身掌控的權(quán)力、權(quán)威及關(guān)系網(wǎng)等資源，損公肥私，阻滯了近年來(lái)的鄉(xiāng)村現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程。此外，城鎮(zhèn)化的迅猛發(fā)展催生了鄉(xiāng)村的“打工經(jīng)濟(jì)”，大批農(nóng)村青壯勞動(dòng)力外出打工，常年不在家，優(yōu)秀人力資源匱乏，有生力量短缺，難以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)治理主體的多元化，從而阻礙農(nóng)村“廁所革命”的步伐。

三、域外經(jīng)驗(yàn)借鑒

梁實(shí)秋先生曾說(shuō)：“察人觀耳后，看國(guó)家則看廁所。”廁所也事關(guān)國(guó)家的形象，世界各國(guó)都非常重視廁所問(wèn)題。其中，一些國(guó)家的治理模式與實(shí)踐探索值得我國(guó)參考和借鑒。

1.日本。被冠以擁有世界上最干凈廁所國(guó)度的美譽(yù)的日本，其廁所潔凈卻并非自始就有?；诼糜尉皡^(qū)沒(méi)有公廁以及雖有公廁但因衛(wèi)生條件差而無(wú)法正常使用的現(xiàn)實(shí)窘境，“日本公廁協(xié)會(huì)”于1985年成立，“廁所革命”在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展，通過(guò)綜合施策，形成了聞名于世的“廁所文化”。

2.新加坡。當(dāng)下的新加坡以清潔、文明著稱，但是早年也曾被如廁問(wèn)題所困擾。新加坡政府對(duì)公共衛(wèi)生高度重視，政府機(jī)構(gòu)配有專(zhuān)人嚴(yán)格管理。強(qiáng)化立法，嚴(yán)格執(zhí)法。新加坡的法律規(guī)定，對(duì)于在使用廁所后不主動(dòng)進(jìn)行抽水沖洗的，其行為將被視為違法，證據(jù)確鑿、充分的處以罰款。經(jīng)過(guò)多年的不懈努力，文明如廁已經(jīng)被新加坡人視為一種最為基本的行為規(guī)范。

3.韓國(guó)。韓國(guó)于1999年10月成立了廁所協(xié)會(huì)，其受政府委托實(shí)施等級(jí)制度，對(duì)全國(guó)公廁品質(zhì)實(shí)施認(rèn)證，強(qiáng)化對(duì)公廁管理人員的教育，促進(jìn)了韓國(guó)公廁品牌開(kāi)發(fā)事業(yè)的健康發(fā)展。韓國(guó)國(guó)會(huì)于2006年4月通過(guò)了《公共衛(wèi)生間法》，為廁所協(xié)會(huì)管理工作提供了法律依據(jù)和支撐。公廁協(xié)會(huì)于2009年2月設(shè)立了衛(wèi)生間品質(zhì)認(rèn)證委員會(huì)，公廁評(píng)價(jià)認(rèn)證制度于2010年5月正式實(shí)施，他們用了20年時(shí)間完成“廁所革命”，但當(dāng)下韓國(guó)絕大多數(shù)的城市公共廁所窗明幾凈，為公眾提供了優(yōu)質(zhì)的如廁體驗(yàn)。

4.美國(guó)。美國(guó)大多數(shù)公廁里，輪椅專(zhuān)用扶手、給嬰兒換尿布的專(zhuān)用臺(tái)、廁紙、消毒水、濕紙巾、洗手液及一次性馬桶墊等都屬“標(biāo)配”。即使是位于郊外或鄉(xiāng)村的公廁內(nèi)，也都備有廁紙、洗手液、冷熱水等，廁內(nèi)十分干凈。對(duì)于城市公共廁所的設(shè)計(jì)，美國(guó)除了男、女衛(wèi)生間外，還有家庭衛(wèi)生間以及中性衛(wèi)生間等。獨(dú)立設(shè)置的公廁在美國(guó)較為少見(jiàn)，大多數(shù)公廁設(shè)置依附于某公共設(shè)施或者商業(yè)機(jī)構(gòu)。這樣既可以使得廁所得到有效管理，又極大地提高了使用效率，避免了不必要的重復(fù)投資和建設(shè)。

5.加拿大。加拿大自稱是無(wú)警察、無(wú)防盜門(mén)、無(wú)公共廁所的“三無(wú)”國(guó)家。加拿大從保護(hù)人的自然生理需求出發(fā)，馬路兩側(cè)的任何一個(gè)單位、部門(mén)的廁所均可供行人使用，而且不收取任何費(fèi)用。加拿大對(duì)公共廁所管理采取“公共財(cái)政+出租資源”的模式，公共廁所的廣告收入用以支付人員工資和購(gòu)買(mǎi)部分廁所用品。公廁內(nèi)有沖洗設(shè)施，并配有洗手池、洗手液、衛(wèi)生紙等，大都可以達(dá)到星級(jí)酒店廁所標(biāo)準(zhǔn)。

6.印度。大約一半的印度人口沒(méi)有室內(nèi)廁所，露天大小便的現(xiàn)象在印度的農(nóng)村地區(qū)尤為突出。圣雄甘地早在1927年就提出，廁所是印度文明和健康的一項(xiàng)主要指標(biāo)。莫迪在就任印度總理后，于2014年發(fā)起了“清潔印度”計(jì)劃，將打造一個(gè)衛(wèi)生、清潔的印度作為5年內(nèi)奮斗的目標(biāo)。

前5個(gè)國(guó)家的廁所改革實(shí)踐，都經(jīng)歷了從“臟、亂、差”到“潔、凈、美”的轉(zhuǎn)變。各國(guó)廁所革命的實(shí)施及其成效一方面受本土文化及國(guó)民基本素質(zhì)的影響，另一方面與執(zhí)政者，特別是政府的推動(dòng)力度有著直接的關(guān)系。日本重視廁所的文化治理，將文化引入廁改實(shí)踐，借助文化的功能破解廁所改革實(shí)踐中的困難和問(wèn)題。新加坡和韓國(guó)深入推進(jìn)廁所的法律治理，通過(guò)立法、執(zhí)法、司法使得廁所改革的實(shí)踐有規(guī)可守、有章可循、有法可依。美國(guó)和加拿大在廁所的建設(shè)、管理和使用方面，重視協(xié)調(diào)社會(huì)各方力量的參與和廁所這一公共衛(wèi)生資源的共享。而印度堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向和問(wèn)題導(dǎo)向，直面問(wèn)題不回避，強(qiáng)力推進(jìn)“清潔印度”計(jì)劃，雖然這種“運(yùn)動(dòng)式”治理的成效與預(yù)想有一定的差距，但其自上而下的推動(dòng)在一定程度上起到了發(fā)動(dòng)群眾的目的。

四、四維治理進(jìn)路

新時(shí)代下我國(guó)通過(guò)啟動(dòng)“廁所革命”以期實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性突破，“廁所革命”的提出是治理態(tài)度和立場(chǎng)的話語(yǔ)表達(dá)更迭，具體推動(dòng)“廁所革命”實(shí)施的路徑是話語(yǔ)表達(dá)向行動(dòng)表達(dá)的深化，應(yīng)以鄉(xiāng)村社會(huì)治理的時(shí)空?qǐng)鲇蚩疾爨l(xiāng)村廁所問(wèn)題，從而形成科學(xué)有效的治理進(jìn)路。我國(guó)的鄉(xiāng)村社會(huì)治理主要經(jīng)歷了三個(gè)階段，形成了三種進(jìn)路：（1）1949年之前的“縣政紳治”進(jìn)路。舊中國(guó)從中央到地方的社會(huì)治理依托 “皇權(quán)代理人”，但 “皇權(quán)不下縣”。在傳統(tǒng)的中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系中，官治體制及宗族組織分別是皇權(quán)與族權(quán)的代表和象征。這兩者與掌握權(quán)力的鄉(xiāng)紳一起共同構(gòu)建起了較為穩(wěn)定的鄉(xiāng)村政治體系，可謂“國(guó)權(quán)不下縣、縣下惟宗族、宗族皆自治、自治靠倫理、倫理出鄉(xiāng)紳”[6]。因此，在傳統(tǒng)的中國(guó)社會(huì)，國(guó)家政權(quán)通過(guò)鄉(xiāng)紳實(shí)現(xiàn)控制鄉(xiāng)村社會(huì)的目的，這種治理模式的主要短板在于治理資源投入的不平衡，在治理場(chǎng)域方面則是對(duì)于縣以下行政區(qū)域缺乏重視。（2）1949年至1978年的“政社合一”進(jìn)路。新中國(guó)成立后，我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)逐漸以“全能政府”的權(quán)威角色強(qiáng)力構(gòu)建起了“強(qiáng)政府-弱社會(huì)”的社會(huì)治理格局，“政治權(quán)威延續(xù)的權(quán)力觀念介入整個(gè)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域和個(gè)體生活諸多方面，難以受到現(xiàn)有法律、道德和規(guī)則的有效限制”[7]。因?yàn)槿狈γ耖g力量的有效參與，這種一元治理模式容易對(duì)政府形成過(guò)度的依賴，群眾的自主性不能得到充分發(fā)揮。（3）1978年之后的“鄉(xiāng)政村治”進(jìn)路。費(fèi)孝通認(rèn)為，“在鄉(xiāng)村社會(huì)中村民更重視的并非有法律保障的契約，而是相互交往過(guò)程中逐漸形成的村民之間的信任感”[8]。“鄉(xiāng)政村治”進(jìn)路“既堅(jiān)持國(guó)家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又重視農(nóng)民群眾參與，體現(xiàn)了國(guó)家與社會(huì)分權(quán)原則”[9]。然而“鄉(xiāng)政村治”通過(guò)壓力型體制并運(yùn)用數(shù)字化考核機(jī)制實(shí)現(xiàn)調(diào)動(dòng)基層政府積極性和監(jiān)督地方政府雙重目的，對(duì)當(dāng)下基層組織力量不足的現(xiàn)實(shí)考量不足，容易導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)的加重，引發(fā)干群關(guān)系的緊張。因此，回顧我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)治理史，三種形態(tài)各異、重點(diǎn)有別的治理進(jìn)路皆存在短板，治理鄉(xiāng)村廁所問(wèn)題無(wú)法完全依托既往的治理進(jìn)路以達(dá)成鄉(xiāng)村環(huán)境治理的“善治”狀態(tài)，而需要結(jié)合既有的治理經(jīng)驗(yàn)在治理主體、場(chǎng)域、文化及規(guī)范等4個(gè)維度實(shí)現(xiàn)治理進(jìn)路的有效嬗變。

（一）“一主多元”治理：多元主體協(xié)同合力，共建共治

鄉(xiāng)村社會(huì)訴求呈現(xiàn)出多樣化態(tài)勢(shì)，這一現(xiàn)實(shí)呼喚著鄉(xiāng)村治理在黨委領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)下走向多元共治，實(shí)現(xiàn)“善治”?！吧浦巍钡倪^(guò)程，不只是還政于民的過(guò)程，還是實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程?！吧浦巍奔入x不開(kāi)政府，更離不開(kāi)村民[10]。在社會(huì)治理層面，黨在十九大報(bào)告中就明確提出，要“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”?！叭巍钡娜诤?，既落實(shí)了法治與德治相結(jié)合的法治建設(shè)原則，還有利于鄉(xiāng)村社會(huì)“善治”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。構(gòu)建“一主”背景下的“多元”治理格局既是國(guó)情的需要，更是現(xiàn)實(shí)的需要?！耙恢鳌笔侵更h委和政府?！岸嘣?，既包括基層自治組織，還包括人民團(tuán)體、企事業(yè)單位及其他社會(huì)組織等主體。

1.堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。黨委政府必須實(shí)現(xiàn)從管理向治理的轉(zhuǎn)變，具體講，要實(shí)現(xiàn)三個(gè)轉(zhuǎn)變：（1）實(shí)現(xiàn)行動(dòng)理念上的轉(zhuǎn)變，即由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。（2）實(shí)現(xiàn)行動(dòng)主體上的轉(zhuǎn)變，即由“絕對(duì)一元”向“相對(duì)一主”的轉(zhuǎn)變。在社會(huì)治理創(chuàng)新中，政府既要充分發(fā)揮其主導(dǎo)作用，又要依托其職能，充分動(dòng)員和調(diào)動(dòng)各方社會(huì)力量積極參與。（3）實(shí)現(xiàn)行動(dòng)取向上的轉(zhuǎn)變。即，實(shí)現(xiàn)從“管控—專(zhuān)斷”到“協(xié)商—合作”的轉(zhuǎn)變。進(jìn)行鄉(xiāng)村“廁所革命”，“一主”與“多元”之間要進(jìn)行平行式溝通，強(qiáng)化協(xié)作與協(xié)商，“廁所革命”才能穩(wěn)步推進(jìn)。

2.各主體分工協(xié)作，相互補(bǔ)強(qiáng)，發(fā)揮好“多元”功能。（1）調(diào)適多元主體之間的角色定位。各主體既有明確定位分工，又相互協(xié)作聯(lián)系，充分發(fā)揮各主體的自身作用，做到占位不越位、補(bǔ)臺(tái)不拆臺(tái)，各主體之間實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)。（2）充分尊重農(nóng)民的主體地位。農(nóng)民既是鄉(xiāng)村的真正主人，也是鄉(xiāng)村振興的主體，是推進(jìn)鄉(xiāng)村“廁所革命”的主力軍。習(xí)總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)，鄉(xiāng)村振興要堅(jiān)持農(nóng)民主體地位，發(fā)揮農(nóng)民主體作用。只有把廣大農(nóng)民對(duì)美好生活的向往化為動(dòng)力，充分堅(jiān)持農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興中的建設(shè)主體、治理主體、受益主體地位，鄉(xiāng)村“廁所革命”才能行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

總之，“一主多元”治理模式將傳統(tǒng)的單主體、單向管制轉(zhuǎn)變成了多主體、雙向互動(dòng)，將黨委政府、鄉(xiāng)村社會(huì)及市場(chǎng)這三駕馬車(chē)有機(jī)結(jié)合，在鄉(xiāng)村治理中均發(fā)揮各自的積極作用。具體而言，黨委政府積極發(fā)揮其對(duì)鄉(xiāng)村公共資源的調(diào)控權(quán)，鄉(xiāng)村社會(huì)組織及個(gè)人充分發(fā)揮各自主觀能動(dòng)性，社會(huì)各界積極響應(yīng)，以實(shí)際行動(dòng)支持鄉(xiāng)村廁改工作，這樣既可以大幅降低行政管理成本及政府行為的失范概率，又可以極大地激發(fā)鄉(xiāng)村社會(huì)的內(nèi)生治理動(dòng)力。

（二）基層治理：抓基層、重基礎(chǔ)

1. 將農(nóng)村作為“廁所革命”的重點(diǎn)地區(qū)，堅(jiān)持治理場(chǎng)域的重心下移。廁所問(wèn)題看似小問(wèn)題，但其關(guān)乎大民生和大文明。2018年3月30日，以“推進(jìn)廁所革命，共創(chuàng)美好生活”為主題的世界廁所工作大會(huì)在西安召開(kāi)，大會(huì)發(fā)布了《2018西安世界廁所工作大會(huì)倡議書(shū)》，將“廁所革命”再次推向深入。我國(guó)第三次農(nóng)業(yè)普查表明，全國(guó)2.3億的農(nóng)戶僅36.2% 的農(nóng)戶使用衛(wèi)生廁所。農(nóng)村廁所改造既要安全衛(wèi)生，還要立足實(shí)際，切忌“一刀切”，不顧地方實(shí)際將所有旱廁改為水廁。在廁改中，要著力避免廁所污水對(duì)水和土壤造成不必要的污染。研究表明，農(nóng)村環(huán)境已成為影響人們是否愿意居住在鄉(xiāng)村及資源向鄉(xiāng)村流動(dòng)的重要制約因素之一[11]。因此，要進(jìn)行綜合治理。農(nóng)村的“廁所革命”是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，既要確保生態(tài)環(huán)保、衛(wèi)生健康，又要與新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程和城鄉(xiāng)融合發(fā)展相融合。要不斷健全自治、法治與德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，通過(guò)推進(jìn)“廁所革命”，促進(jìn)農(nóng)村移風(fēng)易俗、環(huán)境衛(wèi)生改善、擴(kuò)大招商引資引智。

2. 加大投入，夯實(shí)基層治理的物質(zhì)基礎(chǔ)。（1）堅(jiān)持標(biāo)準(zhǔn)和底線。當(dāng)前，農(nóng)村廁所普遍存在重廁所建設(shè)輕配套設(shè)施、重建設(shè)輕管理等問(wèn)題。推進(jìn)農(nóng)村“廁所革命”關(guān)鍵在于嚴(yán)守污染防控底線，堅(jiān)持衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)。習(xí)總書(shū)記指出，“廁所革命”要從小處著眼，從實(shí)處著手。因此我們要立足地方實(shí)際，在廁所設(shè)計(jì)的完善、坑廁的清潔以及糞污的收集處置等方面下功夫。對(duì)于已經(jīng)廁改的，要因地制宜抓好配套收集系統(tǒng)、糞污處置系統(tǒng)及管理維護(hù)系統(tǒng)建設(shè)和完善。對(duì)即將進(jìn)行改建的，要合理規(guī)劃和科學(xué)運(yùn)營(yíng)。對(duì)于衛(wèi)生保障和環(huán)境污染控制目標(biāo)，要一次性投入，一次性實(shí)現(xiàn)，避免重復(fù)投資和建設(shè)。沒(méi)條件的地區(qū)要?jiǎng)?chuàng)造條件，有條件的地區(qū)更要積極主動(dòng)作為，精心謀劃，用心設(shè)計(jì)，將廁所系統(tǒng)融入農(nóng)村污水收集管網(wǎng)及處理系統(tǒng)。（2）注重經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和推廣。農(nóng)村廁改既要注重頂層設(shè)計(jì)，自上而下推動(dòng)，又要匯聚基層智慧，在試點(diǎn)成功的基礎(chǔ)上，循序漸進(jìn)加以推廣。全國(guó)愛(ài)衛(wèi)會(huì)在總結(jié)多年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，積極推薦六種農(nóng)村廁所整治技術(shù)模式。截至2015年，三格化糞池式、雙甕漏斗式以及三聯(lián)沼氣池式這三種技術(shù)模式的應(yīng)用比例分別為47.9%、20.9%和19.5%[12]，完整下水道式、糞尿分集式以及雙坑交替式另三種技術(shù)模式也極具推廣使用價(jià)值。（3）加大科技投入。堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和市場(chǎng)導(dǎo)向，緊盯全面建成小康社會(huì)目標(biāo)，立足鄉(xiāng)村實(shí)際，在充分總結(jié)既有改廁經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，梳理出存在的突出問(wèn)題，著力解決好特殊氣候地區(qū)的旱廁、冰廁等技術(shù)難題，為“如廁難”“排污難”“處理難”問(wèn)題的解決提供技術(shù)支持;緊盯生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)目標(biāo)，大力推進(jìn)新的廁所系統(tǒng)研發(fā)，使其能夠達(dá)到節(jié)能、節(jié)水、舒適、安全、廉價(jià)和衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)。在完善水沖廁所系統(tǒng)（或者抽水馬桶）的基礎(chǔ)上，全力推進(jìn)能夠滿足人性化需求的智能廁所系統(tǒng)（或者智能馬桶）的研發(fā)和推廣應(yīng)用，使其兼具休閑娛樂(lè)、健康服務(wù)、公共服務(wù)等功能。通過(guò)不斷深化新材料、新能源、生物等先進(jìn)技術(shù)在廁所生態(tài)設(shè)計(jì)中的運(yùn)用，進(jìn)一步增強(qiáng)廁所的服務(wù)功能，降低其運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)成本。（4）注重統(tǒng)籌各方協(xié)調(diào)推進(jìn)。廁所雖小，卻承載著民生、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等多重功能要求。解決農(nóng)村廁改中的系統(tǒng)性、普遍性問(wèn)題，必須要統(tǒng)籌好規(guī)劃、環(huán)保、市政、衛(wèi)生、制造、建設(shè)等多重目標(biāo)要求，制定更加完備統(tǒng)一的農(nóng)村廁所規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。首先，要高度重視并協(xié)同推進(jìn)廁所相關(guān)產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展?！度珖?guó)旅游廁所建設(shè)管理新三年行動(dòng)計(jì)劃（2018—2020）》提出，全國(guó)擬新、改、擴(kuò)建旅游廁所64 000座。如果附帶環(huán)保、旅游、高新技術(shù)等周邊產(chǎn)業(yè)，將催生出千億元產(chǎn)業(yè)規(guī)模群。其次，立足地方實(shí)際，因地制宜，厘清并明確農(nóng)村廁所管護(hù)及糞污處置的相關(guān)責(zé)任主體，探索“以商養(yǎng)廁、以商管廁”的廁所商業(yè)化運(yùn)作新模式。有條件地區(qū)，應(yīng)積極鼓勵(lì)將廁所系統(tǒng)建設(shè)與農(nóng)業(yè)沼氣化系統(tǒng)、農(nóng)業(yè)有機(jī)肥生產(chǎn)系統(tǒng)和農(nóng)村污水處理系統(tǒng)統(tǒng)一規(guī)劃。

3. 強(qiáng)化基層黨組織建設(shè)，提升基層治理能力和治理水平?；鶎邮屈h的執(zhí)政之基石和力量之源。只有選好一個(gè)支書(shū)、配強(qiáng)一個(gè)班子，才能實(shí)現(xiàn)帶好一個(gè)集體、致富一個(gè)村子的目標(biāo)。嚴(yán)格執(zhí)行《農(nóng)村基層組織工作條例》《村民委員會(huì)組織法》等相關(guān)規(guī)定，對(duì)村“兩委”的地位及職能進(jìn)行準(zhǔn)確定位，充分發(fā)揮其在農(nóng)村廁改工作中的作用

（三）文化治理：注重教育，強(qiáng)化引導(dǎo)，營(yíng)造良好廁所文化氛圍

對(duì)于廁所文化，民間認(rèn)為是“如廁者在廁所墻壁、門(mén)板等載體上留下的各種圖文等物質(zhì)痕跡資料的總和”[13]。也有學(xué)者認(rèn)為“廁所文化是廁所建筑與管理的綜合文化呈現(xiàn)”[14]，“廁所文化是與人類(lèi)排泄行為及其場(chǎng)所相關(guān)的人造物（包括精神和物質(zhì)）的總和”[15]。物質(zhì)文明看廚房，精神文明看茅房。作為衡量一個(gè)國(guó)家和地方文明程度的重要標(biāo)志，廁所文明的推進(jìn)必須以廁所文化的優(yōu)化為依托。

1.轉(zhuǎn)變舊思想，樹(shù)立新觀念。“廁所革命”看似改善廁所衛(wèi)生，其實(shí)質(zhì)是革除舊思想、改變落后習(xí)慣。要通過(guò)多種宣傳方式讓廣大老百姓充分認(rèn)識(shí)到各種不文明行為的危害性;各級(jí)黨委、政府要充分認(rèn)識(shí)這個(gè)問(wèn)題的長(zhǎng)期性、復(fù)雜性。廁所文化建設(shè)非一朝一夕之功，以日本為例，其花費(fèi)了30年的時(shí)間，方才構(gòu)建起了賦以清潔、人性、文明等核心內(nèi)涵的廁所文化。我國(guó)的廁所文化建設(shè)尚處于起步階段，任重而道遠(yuǎn)。

2.探索多元化的文化治理形式。加強(qiáng)輿論宣傳教育，將宣傳教育活動(dòng)在農(nóng)村、社區(qū)、學(xué)校、企業(yè)、單位常態(tài)化。諸如在每年11月19日“世界廁所日”等重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)，采取舉辦科普講座等方式，全方位、多形式宣傳衛(wèi)生知識(shí)，引導(dǎo)人們養(yǎng)成文明如廁習(xí)慣;在廁所內(nèi)顯眼位置安裝或張貼廁所文明宣傳牌或文明提示語(yǔ)，引導(dǎo)群眾從小事做起，從自身抓起。

3.引入政府績(jī)效考核機(jī)制。各地要結(jié)合實(shí)際，建立美麗鄉(xiāng)村建設(shè)考核指標(biāo)體系，將公廁建設(shè)數(shù)量和質(zhì)量達(dá)標(biāo)情況及廁所文明作為重要考核內(nèi)容，不斷改善農(nóng)村廁所衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施，堅(jiān)決克服公廁運(yùn)營(yíng)中表面上“多頭管理”與實(shí)質(zhì)上“無(wú)人管理”的問(wèn)題。對(duì)廁所的軟硬件建設(shè)及廁所的建設(shè)者、使用者和維護(hù)者等要提出不同要求，充分發(fā)揮考核指標(biāo)的指揮棒和導(dǎo)向作用，進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)村廁所的改造力度，改善農(nóng)村的衛(wèi)生環(huán)境和農(nóng)民的衛(wèi)生習(xí)慣。

（四）法律治理：科學(xué)立法，嚴(yán)格執(zhí)法，公正司法

作為新時(shí)代“三農(nóng)”工作的總抓手，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在黨的十九大報(bào)告中被明確提出，并作為七大戰(zhàn)略之一被寫(xiě)入黨章。作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容之一，鄉(xiāng)村“廁所革命”不僅引領(lǐng)著鄉(xiāng)村文明，更關(guān)系著廣大農(nóng)民對(duì)幸福的獲得感。為了保障和推動(dòng)“廁所革命”的順利推進(jìn)，深入推進(jìn)法律治理是必然的選擇。

1.高度重視鄉(xiāng)村法治建設(shè)。推進(jìn)鄉(xiāng)村“廁所革命”，一是靠深化改革，二是靠健全法治。鄉(xiāng)村作為我國(guó)最基本的治理單元，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用，但鄉(xiāng)村法治建設(shè)與城市法治建設(shè)之間存在著嚴(yán)重不平衡問(wèn)題。從法制建構(gòu)的角度來(lái)看，鄉(xiāng)村治理體系與治理能力現(xiàn)代化的當(dāng)務(wù)之急就是要以法律規(guī)范實(shí)現(xiàn)高效民主的鄉(xiāng)村治理體系，為實(shí)現(xiàn)新時(shí)代的鄉(xiāng)村振興偉大戰(zhàn)略提供重要的政治基礎(chǔ)保障[16]。

2.健全完善鄉(xiāng)村振興法律體系。我國(guó)涉農(nóng)立法總量不足、質(zhì)量不高，主要依靠政策進(jìn)行指導(dǎo)、管理“三農(nóng)”工作。（1）我們要以推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為契機(jī)，借鑒國(guó)外先進(jìn)的理念和成功的經(jīng)驗(yàn)做法，加快健全完善廁所文明法律法規(guī)體系。在立法過(guò)程中，既要做好國(guó)家硬法與民間軟法之間的銜接，又要做好國(guó)內(nèi)法與國(guó)際法之間的融合。特別要重視對(duì)鄉(xiāng)規(guī)民約的制定、修訂，充分發(fā)揮其規(guī)范、引導(dǎo)及評(píng)價(jià)作用，規(guī)范如廁行為，引導(dǎo)鄉(xiāng)村文明建設(shè)。（2）立法機(jī)關(guān)要充分學(xué)習(xí)借鑒新加坡、韓國(guó)、美國(guó)等鄉(xiāng)村建設(shè)起步較早的國(guó)家的鄉(xiāng)村振興法治經(jīng)驗(yàn)，重視鄉(xiāng)村的建設(shè)管理，并將涉及“三農(nóng)”的相關(guān)政策法規(guī)的制定擺在優(yōu)先位置。就廁改而言，聯(lián)合國(guó)將“實(shí)現(xiàn)人人享有適當(dāng)和公平的環(huán)境衛(wèi)生和清潔水，消除露天排便習(xí)慣”作為2030年可持續(xù)發(fā)展議程確定的奮斗目標(biāo)[17]，我國(guó)的《全國(guó)城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生整潔行動(dòng)方案（2015—2020 年）》將85%的全國(guó)農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率作為奮斗目標(biāo)[18]，《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》[19]《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》[20]也均明確要求堅(jiān)持不懈推進(jìn)廁所革命，因此，健全法律體系尤為重要和必要。

3.全面貫徹落實(shí)鄉(xiāng)村振興相關(guān)法律法規(guī)。（1）通過(guò)傳統(tǒng)媒體和現(xiàn)代媒體、自媒體等平臺(tái)，以群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的形式和方式，宣傳落實(shí)公眾文明如廁規(guī)范。（2）健全自治、法治與德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，積極引導(dǎo)農(nóng)民有序參與鄉(xiāng)村治理，提升農(nóng)民自我管理和自我服務(wù)的水平。（3）通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法，為鄉(xiāng)村“廁所革命”的順利推進(jìn)提供強(qiáng)有力的法治保障。

五、結(jié)語(yǔ)

鄉(xiāng)村興則國(guó)家興，鄉(xiāng)村衰則國(guó)家衰。作為補(bǔ)齊民生短板、改善農(nóng)村人居環(huán)境和落實(shí)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求的重要舉措，鄉(xiāng)村“廁所革命”的推進(jìn)，既要基于發(fā)展不平衡、不充分的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，又要學(xué)習(xí)借鑒國(guó)外先進(jìn)的理念和做法。在治理模式上，實(shí)現(xiàn)由“絕對(duì)一元”向“一主多元”的轉(zhuǎn)變，全方位調(diào)動(dòng)社會(huì)各方治理資源，自治、法治與德治相結(jié)合，協(xié)同共建，合力攻堅(jiān)。在治理重點(diǎn)上，強(qiáng)化基層治理，著力解決對(duì)鄉(xiāng)村治理關(guān)注不夠、投入不足、治理不力等問(wèn)題。在治理方法上，從“內(nèi)”打破觀念瓶頸，重塑廁所文化，從“外”強(qiáng)化法律治理，確保治理有效。

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Rural “Toilet Revolution” Under Perspective of Governance Theory

LIU Baolin

（School of Law， Xian Jiaotong University， Xian710049， China）

Abstract：Advancing “toilet revolution” in Chinas rural area in the new era is an important deployment to promote the implementation of rural revitalization strategy and urban and rural civilization construction， which is also an important basic project to improve peoples livelihood. Currently， in the process of advancing “toilet revolution”， we are confronted with many challenges， such as single subject governance， “upper level hot while lower level cold”（a symptom of affecting the effectiveness of work） and weak grassroots organizations and so forth. In this regard， we have to deepen our understanding， change our concept and make full use of successful experience at home and abroad to actively construct a “single major and multiple secondary” governance pattern based on the national conditions with key points focused， approaches innovated and governance on grassroots， culture and legal system strengthened so as to better promote the implementation of the rural revitalization strategy centering on “echo-livable， rural style civilization” and accelerate the pace of agricultural and rural modernization.

Key words：rural revitalization; grassroots governance; toilet revolution; implementation path