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“民告官”,行政程序成痛點

2019-06-10 09:01司馬跡
廉政瞭望 2019年5期
關(guān)鍵詞:民告官行政案件出庭

司馬跡

“醫(yī) 保局可能忘了自己定了這個制度?!闭勂鹱罱淼囊粋€案例,西部某市律師張海峰笑稱。

這個案子不復雜,就是一名當?shù)赝诵萋毠ぴ谕馐【歪t(yī)后,回當?shù)貓箐N職工醫(yī)療保險。其實都報銷了,只是有一小部分比當?shù)禺惖刂委焾箐N標準低。因為是突發(fā)疾病,符合異地治療情況,這個職工就提出申請,希望按照異地治療標準報。

“前面都沒有問題,但接下來就奇怪了。醫(yī)保局接到申請后,直接做信訪答復,說不行。好像搞忘了,按照行政程序,應該提交由分管局長、業(yè)務科室負責人、醫(yī)學專家等組成的異地就醫(yī)復審小組研究討論,在20個工作日內(nèi)作出答復。”張海峰稱就是這個程序不到位,自己代理的當事人贏了。

“從我代理的‘民告官案子來看,行政機關(guān)吃程序虧的不再少數(shù)?!睆埡7宸Q。這與北京第四中級人民法院在《2018年度行政案件司法審查報告》中梳理的“民告官”不謀而合:訴訟不履行法定職責類案件居首位,占全年受理行政案件總數(shù)的比例達22.8%。

除了北京,全國各地近日都陸續(xù)發(fā)布了當?shù)亍靶姓讣痉▽彶閳蟾妗保偨Y(jié)梳理2018年“民告官”的特點以及變化。記者收集了數(shù)十份公開的報告內(nèi)容,發(fā)現(xiàn)在新修訂的行政訴訟法和立案登記制實施近四年后,“民告官”正在出現(xiàn)一些新特點。

超兩成官司訴政府不履責

1686件,這是2018年北京“民告官”一審起訴總量,比2017年少了36件,不過這并非普遍現(xiàn)象。

新修訂的行政訴訟法實行有案必立后,“民告官”總體來看是在逐年增長。比如安徽2018年共受理各類行政訴訟案件15590件,同比增長8.05%。

張海峰所在的律所代理了不少“民告官”案子,“大部分還是城建、土地資源、公安、勞動和社會保障、民政等領(lǐng)域的?!痹谒磥?,這些領(lǐng)域成為“民告官”高發(fā)領(lǐng)域,主要是因為它們的行政管理活動與人民的生活息息相關(guān)。

其中隨著房價逐年上漲,涉及征地拆遷的“民告官”在一些地方又是高發(fā)領(lǐng)域中的重點。2018年山西省法院受理的這類案子就有1400余件,占全部一審“民告官”的近三分之一。

山西省高院副院長王書紅表示,這類案件涉及多種行政管理領(lǐng)域、多種訴訟類型,矛盾尖銳,不易調(diào)處,表現(xiàn)為群體性或集團性訴訟?!叭绾卧诰S護行政相對人合法權(quán)益和保障行政效率上得以兼顧,在促進行政機關(guān)依法行政和用司法審查手段助力經(jīng)濟社會快速發(fā)展上實現(xiàn)平衡,是審理這些案件面臨的主要難題?!?/p>

隨著群眾權(quán)利意識增強,“民告官”涉及領(lǐng)域也逐年拓寬,出現(xiàn)了一些新的案件類型。北京四中院的報告就稱,涉互聯(lián)網(wǎng)行政上訴案件等新類型案件已經(jīng)出現(xiàn)。

為應對涉互聯(lián)網(wǎng)行政上訴案件,去年9月北京繼杭州之后,成立了北京互聯(lián)網(wǎng)法院,專門審理涉互聯(lián)網(wǎng)行政上訴案件。

成立于2017年的杭州互聯(lián)網(wǎng)法院,5月13日也審結(jié)了首例互聯(lián)網(wǎng)“民告官”行政案件。盡管在與淘寶店主的訴訟中,嘉興市場監(jiān)管局贏了,但“實際辦案期限超過規(guī)定的辦案期限,被依法確定為程序輕微違法”。

“民告官”案子中,行政機關(guān)很多是因為這個問題成為被告。相關(guān)報告顯示,有近三層行政機關(guān)是因此成為被告的。

“命門”:一把手出庭應訴

“民告官”的難題,很大程度上受制于行政干預司法的現(xiàn)象,正如有人所擔心的,“你敢告市長,誰敢審市長?。烤退銊僭V了能不能執(zhí)行還是另一回事!”從司法公正的立場上看,這個問題可以破解。

行政機關(guān)一把手出庭應訴,這個規(guī)定可謂點中了諸多疑難案件的“命門”,而規(guī)定下發(fā)后的這些年來,效果如何呢?

黑龍江法院統(tǒng)計的數(shù)據(jù)顯示,去年有8個月被訴行政機關(guān)負責人出庭應訴率達到100%。負責人出庭應訴,能及時發(fā)現(xiàn)糾正執(zhí)法問題,緩和行政相對人的對立情緒,促進行政爭議實質(zhì)性解決,即“出庭出效果”。據(jù)悉,去年黑龍江全省法院審結(jié)的一審行政訴訟案件中調(diào)解撤訴結(jié)案811件,占23.3%。

北京四中院公布的報告稱,行政機關(guān)負責人在涉及重大公共利益和群眾權(quán)益、社會影響較大、人民群眾關(guān)注度高、新類型案件中出庭,行政應訴能力和水平明顯提升,主動化解涉訴矛盾糾紛的意識和能力有所增強。

但事實上,并非所有地方都能很好執(zhí)行。同樣是行政訴訟,山西省行政機關(guān)負責人去年共出庭975人次,出庭率僅20%左右,而且在二審程序中的出庭率更低。不能出庭的理由,按照規(guī)定要提交的書面說明有的非常敷衍,僅表達為“有公務”,而有的甚至沒有提交。

山西高院行政庭庭長方建霞在接受媒體采訪時表示,行政機關(guān)負責人不僅僅要出庭,還要出聲,“出鏡又出聲”不僅能促進問題的解決,也能增加政府的公信力。與此同時,負責人出庭應訴能力也有待進一步提高。

程序違法致行政機關(guān)敗訴多

北京2018年行政機關(guān)敗訴率為11.4%,比2017年有下降。從記者收集的各地報告來看,15%左右、不超過20%的行政敗訴率,基本是全國整體水平。

譬如山東,2017年16個地級市中,敗訴率最高三個地方菏澤、棗莊、聊城,均超過20%,其余大部分集中在10%至20%之間,個位數(shù)以下的只有煙臺。

也有突然增加的。去年底南昌鐵路運輸中級法院發(fā)布《跨區(qū)劃行政審判白皮書》,對2017年10月至2018年9月跨行政區(qū)劃管轄南昌、新余、鷹潭三地行政案件進行了梳理,其中南昌市行政機關(guān)的敗訴率就高達30%,遠遠超過其他兩地。

這些行政機關(guān)都敗在哪里呢?

程序違法是很多行政機關(guān)成為被告的原因,這也是很多行政機關(guān)敗訴的原因。

在北京四中院公開發(fā)布的《2018年度行政案件司法審查報告》及十大典型案例中顯示,一些執(zhí)法部門在執(zhí)法過程中隨意簡化程序或者不遵守程序的現(xiàn)象比較突出,因違反法定程序?qū)е滦姓C關(guān)敗訴的案件約占敗訴案件總數(shù)的26%。違反行政程序表現(xiàn)為行政機關(guān)作出行政行為時已超出法定期限;相關(guān)行政決定送達方式不合法,送達不到位、超期送達、送達方式不當?shù)取?/p>

“在行政機關(guān)敗訴的案件中,大多數(shù)原因是程序違法問題?!蓖鯐t介紹,新修訂的《行政訴訟法》明確規(guī)定,程序輕微違法的行政行為,即使沒有對行政相對人的權(quán)利義務產(chǎn)生實際影響,人民法院也應當確認該行為違法。

比如,近幾年因公共建設工程和城中村改造而引發(fā)的征收、強制拆除類案件,法院在審理中始終認為,這些基礎建設和改造工程有助于快速改善城市的落后面貌,有助于推動經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。但是在具體辦案過程中,法院卻經(jīng)常因行政機關(guān)在征求意見、文書送達、權(quán)利告知等程序方面的不規(guī)范、不合法問題,不得不確認被訴行為違法。

類似這種實體上沒有問題但程序違法的情況在行政處罰、社會勞動保障等案件中也不少見。

程序是看得見的正義,程序公正是行政執(zhí)法行為現(xiàn)代化的重要標志。所以,行政機關(guān)在執(zhí)法過程中要牢固樹立程序意識,及時固定、保存程序方面的證據(jù),善于利用程序公正來增強行政行為的公信力,確保依法行政、依法履職。

但要從本質(zhì)上解決問題,關(guān)鍵還在于政府的行政理念。如在山西省高院的建議中,就提到了行政機關(guān)要善于平衡公共利益和人民群眾具體合法權(quán)益的關(guān)系,把推進城市化建設、改善人居環(huán)境和營造最優(yōu)營商環(huán)境結(jié)合起來,努力構(gòu)建和打造誠信政府、法治政府。

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