樓晴昊

摘 ?要：地方稅收優(yōu)惠政策作為地方政府干預(yù)市場的工具，必須保證政府干預(yù)有著合法形式與必要限度，防止政府過度干預(yù)市場，從而彌補市場配置資源的缺陷，促進地方經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。在地方稅收優(yōu)惠政策的制定與實施過程中，地方政府如果不能合理行使自身權(quán)力，則會導致政府干預(yù)排除、限制市場競爭。因此，地方政府在干預(yù)過程中應(yīng)當恪守競爭中立的原則，審慎、公開、理性地干預(yù)地方經(jīng)濟。通過公平競爭審查，加強地方政府間稅務(wù)協(xié)作，建立稅式支出體系等，對地方稅收優(yōu)惠政策進行規(guī)范化治理。

關(guān)鍵詞：競爭中立;稅收優(yōu)惠;政府干預(yù);治理

中圖分類號：F812.42 ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ?文章編號：1671-9255（2019）01-0045-05

一、地方稅收優(yōu)惠政策制定與實施

（一）地方稅收優(yōu)惠政策的形成路徑

地方稅收優(yōu)惠政策是由地方政府制定并實施的政策措施，其主要是為了給予其轄區(qū)內(nèi)特定的納稅人或征稅對象一定的政策鼓勵或支持。[1]地方稅收優(yōu)惠政策利用稅收杠桿作用對地方企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營行為進行引導，通過培育、發(fā)展地方產(chǎn)業(yè)的方式來促進地方經(jīng)濟的發(fā)展。地方企業(yè)是地方經(jīng)濟發(fā)展的根基所在，建立了政府與企業(yè)之間的聯(lián)系。在自由競爭的環(huán)境之下，市場主體通過降低成本、增加收入的方式來擴大自身競爭優(yōu)勢。如果地方政府不積極參與經(jīng)濟治理，那么市場會完全主導地方經(jīng)濟的發(fā)展趨勢，導致地方經(jīng)濟發(fā)展完全處于被動之中。為了掌握經(jīng)濟發(fā)展的主動地位，地方政府需要依靠自身權(quán)力的行使緩解市場對地方經(jīng)濟的沖擊，促進地方經(jīng)濟穩(wěn)定而持續(xù)的發(fā)展。稅收優(yōu)惠政策能夠有效地降低生產(chǎn)成本，對企業(yè)有著天然的吸引力。稅收優(yōu)惠政策既不會直接減少當?shù)刎斦杖?，又能夠極大地促進地方經(jīng)濟發(fā)展，因而地方稅收優(yōu)惠政策必然成為地方政府治理地方經(jīng)濟的主要手段。

地方稅收優(yōu)惠政策的存在打破了全國統(tǒng)一的稅收征管體系，導致了各地區(qū)之間稅負環(huán)境的差異。市場要素的流動會將地方政府干預(yù)的后果擴散到整體市場之中。地方政府因為治理能力、行政權(quán)力的限制難以對整體市場內(nèi)的政府干預(yù)進行有效調(diào)節(jié)，最終導致不良后果。政府干預(yù)市場的目的是為了維護良好的市場環(huán)境，政府干預(yù)應(yīng)當圍繞政府促進市場公平競爭的主旨展開。[2]如果地方政府不對政府干預(yù)進行限制，一方面會出現(xiàn)行政資源浪費，政府治理效率低下等問題，另一方面也會導致企業(yè)濫用稅收優(yōu)惠政策，造成政府稅基減少和市場不正當競爭行為的出現(xiàn)。競爭中立是政府干預(yù)市場的基本要求。競爭中立是指政府制定的政策應(yīng)當保障市場競爭不受外來因素的干擾，從而保障公平競爭的市場環(huán)境。地方政府應(yīng)當減少不必要的政府干預(yù)，避免不合理的政府干預(yù)，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。因此地方政府制定地方稅收優(yōu)惠政策應(yīng)當恪守競爭中立要求，將政府干預(yù)控制在必要限度之內(nèi)。

（二）地方稅收優(yōu)惠政策的作用路徑

地方稅收優(yōu)惠政策在稅種、稅率上存在著差異。地方政府在執(zhí)行過程中享有主動地位，能夠?qū)Φ胤蕉愂諆?yōu)惠政策進行彈性適用，進而對市場產(chǎn)生不同程度的影響。如果地方政府在稅收優(yōu)惠政策的執(zhí)行過程中不能把握政府干預(yù)的邊界，則會破壞公平競爭的市場環(huán)境。在實施稅收優(yōu)惠的過程中，地方政府應(yīng)當明確政府干預(yù)的作用路徑與后果，通過恪守競爭中立原則，實現(xiàn)對稅收優(yōu)惠政策的有效治理。

首先，地方稅收優(yōu)惠政策是一種有限的干預(yù)手段。地方政府不能為了保護地方利益而肆意擴張稅收優(yōu)惠政策的內(nèi)容，地方政府制定的稅收優(yōu)惠政策的范圍以上級授權(quán)為限。另外，地方稅收優(yōu)惠政策在形式上表現(xiàn)為對特定區(qū)域內(nèi)特定行業(yè)的政府干預(yù)，具有明顯的地域性特征。中央政府授權(quán)地方政府制定稅收優(yōu)惠權(quán)是為了能夠發(fā)揮地方政府主動性，促進當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展。地方政府要在自身權(quán)限范圍內(nèi)制定在自身轄區(qū)范圍內(nèi)適用的稅收優(yōu)惠政策，從而保障政府干預(yù)的合理性。[3]

其次，地方稅收優(yōu)惠政策是地方政府直接干預(yù)市場的方式。只有地方企業(yè)充分享受地方稅收優(yōu)惠政策，才能充分實現(xiàn)政府干預(yù)市場的效果，因而地方稅收優(yōu)惠政策在實施過程中不能有過高的門檻。

企業(yè)在獲得稅收優(yōu)惠資格后能夠有效地降低經(jīng)營成本，快速地獲取競爭優(yōu)勢。不同于政府干預(yù)的其他手段，稅收優(yōu)惠政策能更直接地影響企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營，在短時間內(nèi)對市場的發(fā)展產(chǎn)生調(diào)節(jié)控制的效果。地方政府直接干預(yù)地方經(jīng)濟，可能會使地方政府與企業(yè)之間產(chǎn)生更高的黏性，埋下政府失靈與市場失靈的隱患。[4]

最后，地方稅收優(yōu)惠政策是地方政府實現(xiàn)差異化治理的工具。地方政府實施稅收優(yōu)惠政策是為了更好地促進地方企業(yè)的發(fā)展。地方政府可以根據(jù)企業(yè)不同的需求實施不同的稅收優(yōu)惠政策。在稅收優(yōu)惠政策形式上的靈活是為了能夠更好地滿足地方政府治理的需要，但是多樣化的政府干預(yù)行為模糊了政府固有的行為路徑，為地方稅收優(yōu)惠政策的積極效果的實現(xiàn)帶來了不確定性。[5]

二、地方政府干預(yù)市場行為的競爭中立審查

（一）地方稅收優(yōu)惠政策過度擴張

地方政府在稅收優(yōu)惠政策制定權(quán)限方面的差異會導致政府干預(yù)失范。作為少數(shù)民族自治區(qū)域與中央政府扶持區(qū)域，新疆霍爾果斯在稅收優(yōu)惠制定方面權(quán)限較大，能夠出臺“五免五減半”的稅收優(yōu)惠政策。①相較于其他地區(qū)而言，霍爾果斯的稅收優(yōu)惠政策稅率更低，政府支持力度更大。但是霍爾果斯只是將稅收優(yōu)惠政策作為一項政策簡單地落實，并沒有將稅收優(yōu)惠政策與促進地方經(jīng)濟發(fā)展的目標緊密聯(lián)系起來。其在稅收優(yōu)惠資格申報過程中也未對企業(yè)進行嚴格審查，最終成為眾多企業(yè)的避稅天堂，不僅導致了稅款的大量流失，也未能促進地方經(jīng)濟發(fā)展。[6]地方政府稅收優(yōu)惠政策制定權(quán)限相同，目的卻有所差異。稅收優(yōu)惠政策既有可能是地方政府積極向上級政府申報的結(jié)果，也有可能是上級政府對特定區(qū)域的直接支持，二者在形式上都是稅收優(yōu)惠政策。在制定過程中，前者會通過降低門檻的方式擴大稅收優(yōu)惠政策的適用范圍，后者可能為了簡單落實上級政策而不對企業(yè)資格進行嚴格審查。最終二者都可能出現(xiàn)政府干預(yù)失靈的后果。

市場將地方治理效果外溢到整體市場，使得稅收優(yōu)惠政策破壞了整體市場中的公平競爭環(huán)境。隨著市場不斷發(fā)展，地方企業(yè)能夠提供產(chǎn)品或服務(wù)的地域不斷擴大，地方政府也能夠通過地方企業(yè)將自身的影響力擴散到更廣闊的市場之中。如果地方政府對企業(yè)支持力度過大，對其他市場主體而言就是

政府排除、限制競爭行為;如果地方稅收優(yōu)惠政策門檻過高，則會使政府干預(yù)異化成為行政壟斷。地方政府干預(yù)的目的是為了地方經(jīng)濟的發(fā)展。隨著更多市場主體的加入，地方稅收優(yōu)惠政策會異化為普遍的稅收減免措施，難以實現(xiàn)促進地方經(jīng)濟發(fā)展的目標。這導致地方政府干預(yù)效果產(chǎn)生偏移。地方政府應(yīng)當清晰地認識到如果普遍地適用稅收優(yōu)惠政策不僅會稀釋政府干預(yù)的效果，還會對公平競爭的市場環(huán)境造成沖擊，造成政府排除、限制競爭的情形。

競爭中立要求地方政府能夠?qū)徤鞯馗深A(yù)市場，將政府干預(yù)控制在一定的限度之內(nèi)。任何稅收優(yōu)惠政策都會對市場產(chǎn)生廣泛的影響。如果地方政府不能夠?qū)徤髦贫ǘ愂諆?yōu)惠政策，不僅會導致稅收優(yōu)惠政策作用難以發(fā)揮，還會導致地方政府干預(yù)異化成為政府反競爭行為。[7]地方政府一定要審慎地制定地方稅收優(yōu)惠政策，將稅收優(yōu)惠政策與地方治理的目標結(jié)合起來，保障稅收優(yōu)惠政策有著合理形式與合法目的，滿足地方政府競爭中立的要求。

（二）地方政府干預(yù)市場路徑模糊

地方稅收優(yōu)惠政策的執(zhí)行不需要嚴格的對外公開，企業(yè)可以通過向地方政府單獨申報的方式獲得稅收優(yōu)惠資格。地方稅收優(yōu)惠政策在實施過程中具有一定的封閉性。對于地方企業(yè)而言，如果不能對地方政策保持一定的敏感度，就很難獲取相關(guān)的稅收優(yōu)惠信息，從而處于一定的競爭弱勢地位。對于相關(guān)市場內(nèi)的競爭而言，稅收優(yōu)惠帶來的競爭優(yōu)勢并不容易識別。因此，地方政府的干預(yù)也有可能實質(zhì)上造成排除、限制的不良后果。由于地方稅收優(yōu)惠政策有著明顯的地域性，其他地區(qū)的企業(yè)難以獲取相應(yīng)的稅收優(yōu)惠信息，地方政府也難以對其他區(qū)域的稅收優(yōu)惠政策有著充分的了解，這會造成地方政府制定稅收優(yōu)惠政策的被動地位。一方面，地方政府必須承受其他地區(qū)稅收優(yōu)惠的不良影響。以霍爾果斯為例，其大量稅款的流失不僅是地方稅收的流失，也是其他地區(qū)稅款的流失。地方政府不僅難以識別此類隱蔽的避稅行為，也難以通過有效途徑對此類行為加以制止，造成自身被動地位。另一方面，地方政府難以把握必要的稅收優(yōu)惠尺度。目前地方政府尚未形成科學有效的方式對稅收優(yōu)惠政策進行記錄、評估，模糊了地方政府在地方治理中的作用，難以對企業(yè)競爭力的提升有著直接的判斷。直接取消稅收優(yōu)惠政策會對企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營秩序造成巨大的沖擊。為了避免取消稅收優(yōu)惠政策對企業(yè)造成的不良影響，地方政府只能維持原有的稅收優(yōu)惠政策，使得政府干預(yù)處于被動地位。

競爭中立要求地方政府能夠公開地干預(yù)市場。地方政府制定并實施稅收優(yōu)惠政策的目的不是為了對單個經(jīng)營者行為的引導，而是要能夠?qū)φw市場產(chǎn)生引導。如果地方政府不能充分地公開稅收優(yōu)惠信息，就會使得相關(guān)市場競爭者對公平競爭的市場環(huán)境喪失信賴，地方政府之間也會因為信息不對稱產(chǎn)生惡性稅收競爭行為。公開干預(yù)不僅是政府干預(yù)行為透明度的提升，更是市場環(huán)境透明度的提升。公開干預(yù)能夠使政府對市場反應(yīng)有著清晰的認識，明確是否應(yīng)當對市場進行干預(yù)。只有當稅收優(yōu)惠的制定與實施足夠透明，市場和政府才能對稅收優(yōu)惠的效果進行評價，真正做到市場與政府的良性互動。因此，地方政府在干預(yù)市場經(jīng)濟的過程中一定要保障信息的公開，明晰制定地方稅收優(yōu)惠政策的目的與內(nèi)容，及時公開稅收優(yōu)惠的執(zhí)行效果，從而保障政府的良性干預(yù)，避免發(fā)生政府失靈現(xiàn)象。

（三）政府與市場的邊界難以厘清

地方政府對稅收優(yōu)惠政策的靈活適用可以產(chǎn)生差異化治理的效果。通過對不同稅收優(yōu)惠政策的選擇，地方政府可以有效地培育、發(fā)展地方產(chǎn)業(yè)，應(yīng)對市場環(huán)境變化對地方經(jīng)濟的沖擊。這需要地方政府對整體市場環(huán)境做出理性分析，在充分結(jié)合地方經(jīng)濟的前提下對稅收優(yōu)惠政策加以適用。然而，目前的地方稅收優(yōu)惠政策不僅在制定、實施過程中存在著一定的盲目性，而且缺乏有效的稅收優(yōu)惠政策監(jiān)督、評估體系，直接模糊了政府干預(yù)的效果和邊界，使得地方政府難以對政府干預(yù)行為產(chǎn)生合理預(yù)期，導致政府失靈現(xiàn)象的發(fā)生。

政府失靈既有可能表現(xiàn)為政府代替市場作用的發(fā)揮，也有可能是市場取代了政府作用的發(fā)揮。地方稅收優(yōu)惠能夠有效地降低企業(yè)的經(jīng)營成本。如果政府提供的稅收優(yōu)惠足以保證企業(yè)在市場中的競爭優(yōu)勢，它就會喪失通過自身努力而獲得競爭優(yōu)勢的動力，全然依靠地方政府來保持優(yōu)勢地位。此種情形下，地方政府的行政干預(yù)會替代市場主體進行經(jīng)濟判讀，使得市場配置資源的作用受到限制，損害正常的市場經(jīng)濟運作體制。地方政府在市場競爭中地位的逐步加強會使得行政權(quán)力過度膨脹，滋生尋租與腐敗現(xiàn)象。同樣，企業(yè)作為市場經(jīng)濟的理性主體，其基本的價值追求就是實現(xiàn)自身利益的最大化。為了能夠使自身利益最大化，地方企業(yè)總是希望將自身發(fā)展與地方經(jīng)濟緊密聯(lián)系在一起。如此一來，地方政府為了保障地方經(jīng)濟的發(fā)展不得不出臺各種措施對企業(yè)進行補助。地方政府不能對企業(yè)需求進行理性判斷會使得市場代替政府發(fā)揮作用，將市場配置資源的缺陷擴散到政府干預(yù)之中。在此背景下，制定并實施的稅收優(yōu)惠政策成為地方保護主義的另一種形式，成為政府不正當干預(yù)經(jīng)濟的手段。這不僅不能推動相關(guān)企業(yè)的良性發(fā)展，還可能導致行政資源的浪費，阻礙市場配置資源作用的發(fā)揮。

無論是政府失靈還是市場失靈，都會使政府喪失對經(jīng)濟主動調(diào)控的能力，模糊政府干預(yù)市場的邊界，導致政府對地方經(jīng)濟的治理陷入困境。雖然地方政府與地方企業(yè)有著緊密的聯(lián)系，但不能因此模糊了市場與政府的邊界。無論是政府過度干預(yù)市場，替代市場作用的發(fā)揮，還是市場替代政府，濫用政府的職能，都會阻礙經(jīng)濟的正常發(fā)展。[8]對地方稅收優(yōu)惠政策的治理，要厘清地方政府與地方稅收優(yōu)惠政策之間的相互關(guān)系。地方稅收優(yōu)惠政策既能夠發(fā)揮促進地方經(jīng)濟發(fā)展的積極作用，也可能成為地方政府濫用權(quán)力的手段。政府必須要對自身行為有著清晰的認知，始終以辯證的思維思考經(jīng)濟治理的問題。競爭中立要求地方政府對稅收優(yōu)惠政策有著理性的判斷，避免政府干預(yù)行為對市場帶來不良影響，選擇必要而適度的方式干預(yù)市場，使政府在干預(yù)市場的過程中始終保持中立地位。

三、地方稅收優(yōu)惠政策規(guī)范化治理

通過對地方稅收優(yōu)惠政策的競爭中立審查，可以發(fā)現(xiàn)地方政府難以合理行使自身權(quán)力，導致政府干預(yù)市場的邊界模糊，阻滯政府干預(yù)積極作用的發(fā)揮。競爭中立要求地方政府能夠?qū)徤?、公開、理性地干預(yù)地方經(jīng)濟，合理制定、實施地方稅收優(yōu)惠政策，維護公平競爭的市場環(huán)境。為了能夠維護地方政府競爭中立的地位，要能夠通過具體的制度設(shè)計保障政府干預(yù)的合理形式與必要限度，為稅收優(yōu)惠政策的規(guī)范化治理提供可行路徑。

（一）以公平競爭審查制度加強政府干預(yù)監(jiān)督

審慎中立不是為了限制地方政府干預(yù)，而是為了明確地方政府干預(yù)的邊界。[9]統(tǒng)一立法能夠從根本上解決地方稅收優(yōu)惠措施過多、過濫的問題。在未建立完整統(tǒng)一的財稅體系之前，可以通過公平競爭審查制度來對地方稅收優(yōu)惠政策進行規(guī)范化治理。公平競爭審查制度要求政府機關(guān)在出臺相關(guān)政策前應(yīng)當評估對市場競爭影響，防止政府行為排除、限制市場競爭。地方稅收優(yōu)惠政策作為地方政府制定、實施的政策措施，需要進行公平競爭審查，避免地方政府干預(yù)排除、限制市場競爭。

公平競爭審查不僅需要對地方政府制定稅收優(yōu)惠的權(quán)限加以限制，還需要對地方政府實施稅收優(yōu)惠政策的效果進行監(jiān)督，從而使地方政府審慎地適用稅收優(yōu)惠政策，減少政府隨意干預(yù)市場的行為。在形式上，公平競爭審查制度要求地方政府不得以干預(yù)生產(chǎn)經(jīng)營成本的方式提供不正當?shù)母偁巸?yōu)勢。[10]在實質(zhì)上，公平競爭審查制度要求地方政府將稅收優(yōu)惠政策與地方治理緊密聯(lián)系起來。地方政府制定稅收優(yōu)惠政策要能夠衡量其限制競爭程度與創(chuàng)造社會利益之間的大小，保障地方稅收優(yōu)惠政策在不損害整體經(jīng)濟情況下，為地方經(jīng)濟發(fā)展提供活力。[11]在執(zhí)行過程中，地方政府應(yīng)對稅收優(yōu)惠政策進行持續(xù)監(jiān)督。地方政府要能保證政府治理能力與治理目標的匹配，對稅收優(yōu)惠政策進行有效管控。如果地方政府不能對稅收優(yōu)惠效果進行控制，就應(yīng)當及時地調(diào)整稅收優(yōu)惠政策，通過提高門檻等方式降低稅收優(yōu)惠的普遍性。

政府干預(yù)的合法形式是競爭中立的前提。對于僅存形式缺陷的稅收優(yōu)惠政策，仍應(yīng)給予必要的修正空間。部分稅收優(yōu)惠政策僅是形式上存在偏差，是為了保證地方企業(yè)正常的市場競爭地位，地方政府不應(yīng)排除和限制。對于形式上的偏差，地方政府可以通過向上級申報的方式加以補正，而內(nèi)容上的缺陷可以通過適當調(diào)整的方式得以規(guī)范。這類稅收優(yōu)惠政策即使不能立即修復(fù)其形式的缺陷，為了促進地方經(jīng)濟的發(fā)展，也應(yīng)賦予其一定的周旋空間。而部分稅收優(yōu)惠政策僅是擁有合法的形式，實質(zhì)上卻是地方政府肆意擴張自身權(quán)力的產(chǎn)物。其明顯會對市場競爭造成惡性影響。公平競爭審查制度要能夠系統(tǒng)而全面地對其進行清理，減少地方政府對市場的不正當干預(yù)。

（二）以稅務(wù)協(xié)作制度明晰政府干預(yù)路徑

稅收優(yōu)惠的規(guī)范化治理要求保證政府干預(yù)的公開中立。稅收優(yōu)惠政策的公開不僅是地方政府與單個市場主體之間的公開，更是地方政府與所有市場主體之間的公開。通過稅收優(yōu)惠的公開能夠更為有效地減少信息不對稱帶來的惡性稅收競爭的后果。在未能實現(xiàn)全國統(tǒng)一的稅收征管體系之前，需要依靠地方政府的努力來實現(xiàn)公開干預(yù)的目標。地方政府可以通過稅務(wù)協(xié)作的方式加強信息溝通，減少信息不對稱。[12]

稅務(wù)協(xié)作是指地方政府部門之間通過合作的方式來減少稅收征管信息的不對稱，促進稅務(wù)信息在政府與市場之間的流通。地方政府部門間的稅務(wù)協(xié)作，需要制定明確的政策目標，而設(shè)立共同目標的基礎(chǔ)在于平衡各地區(qū)在有效分配資源與公平稅負間的需求。共同目標并非限制地方政府在財稅政策上的自主權(quán)，而是通過稅收優(yōu)惠的外延設(shè)置避免不正當稅收競爭的可能。共同目標的設(shè)立能夠?qū)^(qū)域范圍內(nèi)的避稅行為產(chǎn)生排斥效果，減少稅收優(yōu)惠被濫用的可能。同時，共同目標的設(shè)立也使得各地稅務(wù)機關(guān)對他國的稅收立法和稅收政策有所了解，既可以避免因為信息不對稱而引發(fā)惡性競爭的后果，也為各地稅務(wù)機關(guān)合作提供可能。在條件成熟的情況下，不同地區(qū)的稅務(wù)部門可以通過稅收信息的交換來提高稅收征管的效率。目前，有大量的企業(yè)通過稅收優(yōu)惠的方式進行避稅，稅務(wù)協(xié)作可以對這種跨地區(qū)避稅方式進行有效監(jiān)管。通過加強稅務(wù)機關(guān)的協(xié)作提升稅收優(yōu)惠在政府層面的透明度與公開性，一方面可以減少地方政府因為稅收優(yōu)惠政策之間的差異而引發(fā)的分歧，另一方面也可以通過對地方治理成果經(jīng)驗的分享提高地方政府對稅收優(yōu)惠的把控能力。

稅務(wù)協(xié)作是為了能夠?qū)⒍愂招畔⒊浞值貙κ袌龉_，明晰政府干預(yù)市場的路徑。只有當企業(yè)充分了解稅收優(yōu)惠政策時，才能對自身生產(chǎn)經(jīng)營做出合理安排，避免市場被動接受政府干預(yù)。稅務(wù)協(xié)作能促成地方政府間的良性互動。在稅務(wù)信息不能充分公開的情況下，地方政府難以對市場環(huán)境有充分認知，難以把握政府干預(yù)的力度。地方政府間的稅務(wù)協(xié)作可以更好地發(fā)揮政府資源配置的效率，通過政府間的合作了解稅收優(yōu)惠限度，減少地方政府間的稅收競爭，提升整體稅收征管效率。地方政府通過稅務(wù)協(xié)作明晰了自身行為的作用路徑以及行為后果，從而對稅收優(yōu)惠政策進行規(guī)范化治理。

（三）以稅式支出管理促進政府理性干預(yù)

理性干預(yù)不僅是審慎地控制政府干預(yù)影響，公開政府干預(yù)路徑，更是對政府和市場的相對位置的思考與反思。政府和市場并不總是能夠發(fā)揮積極效果，此時才真正需要地方政府的積極理性干預(yù)。在稅收優(yōu)惠正常發(fā)揮作用的前提下，政府失靈與市場失靈同樣可能發(fā)生。為了避免政府干預(yù)消極后果的出現(xiàn)，要及時地對政府干預(yù)后果做出評價。稅式支出體系的建設(shè)就能夠有效地對稅收優(yōu)惠的效果進行評價，從而對其形成理性判斷。

稅式支出的主要內(nèi)容包括稅收優(yōu)惠統(tǒng)計、稅收優(yōu)惠支出估算、稅收優(yōu)惠效果評價等。稅式支出是從政府內(nèi)部角度出發(fā)對稅收優(yōu)惠政策進行管理，大多數(shù)發(fā)達國家定期提供稅式支出報告以便提供關(guān)于稅收優(yōu)惠執(zhí)行情況的信息。[13]稅式支出的目的在于有效地評估稅收優(yōu)惠對企業(yè)激勵、產(chǎn)業(yè)培育的效果，并以此作為對稅收優(yōu)惠事后監(jiān)督的組成部分。稅式支出的整體數(shù)額可以直觀體現(xiàn)出當?shù)仄髽I(yè)的受惠額度。通過有無稅收優(yōu)惠情形的比較，可以得出稅收優(yōu)惠的效果;同時也可以針對單獨的稅種進行測算，避免出現(xiàn)霍爾果斯成為影視行業(yè)集中避稅的情形;另外，稅式支出也可以對單個企業(yè)的稅負成本進行比較，以單個企業(yè)為樣本體現(xiàn)稅收優(yōu)惠整體的執(zhí)行效果。稅式支出體系通過稅收數(shù)額的增減來反映。利用數(shù)據(jù)分析對稅收優(yōu)惠的力度進行調(diào)整是一種科學的方式。稅式支出要對稅收優(yōu)惠進行完整的記錄，包括稅收優(yōu)惠的制定、實施以及后續(xù)的評估，通過建立完整的稅收優(yōu)惠檔案，更好地對稅收優(yōu)惠進行完整評價。在有條件的情況下，稅式支出的內(nèi)容應(yīng)向社會公開。一方面，可以讓公眾對政府工作內(nèi)容進行評價。另一方面，通過稅式支出的方式也能夠讓企業(yè)更為直觀地了解稅收優(yōu)惠信息，促進稅收優(yōu)惠政策在政府與企業(yè)之間的傳播。

稅式支出體系的目的不在于對地方財政支出進行限制，而是為稅收優(yōu)惠效果的評估提供客觀依據(jù)。地方政府要在充分了解地方經(jīng)濟的基礎(chǔ)上對稅收優(yōu)惠政策的效用進行理性判斷，從而對稅收優(yōu)惠內(nèi)容進行及時的調(diào)整。稅收優(yōu)惠是政府治理工具。市場會對政府干預(yù)做出評價，政府并不總是能夠正確地干預(yù)經(jīng)濟。因此，地方政府一方面需要調(diào)整自己的行為，另一方面要積極地對市場反饋做出調(diào)整，從而實現(xiàn)對稅收優(yōu)惠治理的目的。稅收優(yōu)惠作為直接的政府干預(yù)方式，能對市場產(chǎn)生直接的干預(yù)后果，但是并非所有情況下都需要政府對市場的直接干預(yù)。地方市場的發(fā)展是個漫長的過程，地方政府的適當干預(yù)的確有利于地方經(jīng)濟的發(fā)展，但是政府不能夠替代市場作用的發(fā)揮。直接的競爭優(yōu)勢并不能真正保障地方企業(yè)長遠的發(fā)展。因此要選擇合適的方式對地方經(jīng)濟進行干預(yù)。地方政府對地方經(jīng)濟治理需要多重手段，不能僅僅依靠稅收優(yōu)惠政策。地方政府要能夠理性地對市場進行干預(yù)，規(guī)范化地制定、實施稅收優(yōu)惠政策，在維護市場公平競爭環(huán)境的同時促進地方經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

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Abstract： As a tool for local governments to intervene in the market， local tax preferential policies must ensure that government intervention is legal and necessary， and prevent the government from interfering with the market excessively， thus they can make up for the deficiencies of market allocation resources and promote the sustainable development of the local economy. In the process of formulating and implementing local tax preferential policies， local governments failure in exercising their powers reasonably will lead to their intervention to exclude and restrict market competition. Therefore， local governments should abide by the principle of competition neutrality in the process of intervention， intervene in the local economy prudently， openly and rationally， and standardize the local tax preferential policies by ensuring fair competition through inspection， strengthening coordination among local governments on tax affairs， and establishing a tax expenditure system， and so on.

Key Words： competition neutrality; tax preference; government intervention; governance