陸 軍 丁凡琳

（北京大學 政府管理學院，北京 海淀 100871）

黨的十九大報告提出“不斷推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的發(fā)展任務，實現(xiàn)“建立共建共治共享的社會治理格局”的目標。新的發(fā)展目標為城市治理提出了更高要求，也為城市基層管理的基礎單元——社區(qū)指明了方向，即積極鼓勵民眾、社會組織等多元主體參與社區(qū)的共建、共治與共享，打造新型的社區(qū)治理格局。作為基層社會治理單元，社區(qū)的管理主體多而復雜，且資源稟賦、發(fā)展規(guī)劃等各有差異，因此，亟待構(gòu)建一套完整的數(shù)據(jù)指標評價體系對社區(qū)治理能力進行量化分析，以評價與監(jiān)督社區(qū)管理工作，全方位、多角度考量社區(qū)治理水平，及時反饋并解決治理中的問題，提升社區(qū)治理效率和居民滿意度。

一、治理能力概念界定

傳統(tǒng)西方治理理論認為，治理能力是參與公共服務的各主體通過互動、合作和協(xié)調(diào)，取得共識，共同對公共服務活動進行管理的本領[1]；也有學者認為治理能力是一種靜態(tài)制度潛能與動態(tài)主體能力[2]。黨的十八大報告將現(xiàn)代化治理能力定義為“運用國家制度管理社會各方面事務的能力”。社區(qū)治理能力則是國家治理能力的微觀化、具體化，它更強調(diào)國家、市場、社會共治且相互賦權(quán)，是管理需要與管理能力之間持續(xù)平衡的過程[3]。治理能力是促進多元主體充分發(fā)揮能力與協(xié)同合作，提升居民需求滿意度和增加社會福祉的有力保障。

治理效果是衡量地方治理能力高低、辨別地方治理成敗的科學工具，也是考量地方治理水平與質(zhì)量的有效手段[4]。早期的社區(qū)治理評價主要集中于考評政府績效，如美國政府頒布的《政府績效與結(jié)果法案》（Government Performance and Results Act），重點從政府項目管理和預算計劃性方面展開評價，以提高政府治理效率與質(zhì)量①資料來源：財政部預算司.美國《政府績效與結(jié)果法案》的內(nèi)容及實施情況，http://www.ppirc.org/html/33/n-2833.html，2010-01-14.。澳大利亞政府則設立專門的評價機構(gòu)——公共服務委員會（Australian Public Service Commission），針對政府的社會保障、教育、醫(yī)療衛(wèi)生服務等領域構(gòu)建績效評價體系等②資料來源：Australian Government.Australian Public Service Commission.https://www.apsc.gov.au.。然而，隨著社區(qū)治理研究不斷深化，傳統(tǒng)治理能力評價體系的測量維度狹窄、單一，難以反映多元主體的社區(qū)治理能力水平，特別是忽略了對其他參與主體的能力和貢獻的測量。目前國內(nèi)相關研究主要集中于對社區(qū)治理的評價，對社區(qū)治理能力評估體系的研究在一定程度上還處于空白狀態(tài)。

二、社區(qū)治理能力評價方法綜述

目前，國內(nèi)外的治理能力評價方法均以指標評價和績效評價為主，大致分為基于主體的、基于內(nèi)容的、基于目標的三類評價體系。

（一）基于主體的治理能力評價

社區(qū)治理主體是指與社區(qū)有利益關系的個人與組織，包括居民、政府、企業(yè)與社會組織等[5]。目前，從多元主體角度評價治理能力的文獻較少，更多的研究側(cè)重于探討基層政府及居委會等社區(qū)組織在社區(qū)治理中的職能與績效，這種方法具有數(shù)據(jù)來源便捷、指標量化簡便、可操作性等優(yōu)勢，但卻容易忽略其他利益相關者對社區(qū)治理的成果評價[6]，在開展現(xiàn)代化社區(qū)治理能力評價時，單一主體的評價方法具有片面性與不足。近年來，我國多元化治理的研究者也開始通過主體分類進行治理能力的分類評價。周誠君、洪銀興[7]將治理主體歸納為政府與居民兩類，認為治理是兩者在城市發(fā)展與管理中共同決策的過程；覃道明[8]提出了政府、市場與社會三個主體的評價體系；陳誠、卓越[9]將治理主體分為社區(qū)居委會、社區(qū)組織和社區(qū)居民，分別進行治理能力評估。雖然主體分類的標準不同，但以多元主體為視角設計指標評價體系，可以更為全面、客觀地反映參與主體的社區(qū)治理能力，及其互動、協(xié)調(diào)與合作的過程。

（二）基于內(nèi)容的治理能力評價

從內(nèi)容角度評價治理能力是學術界常用的方法之一。李文靜[10]基于社區(qū)多元治理機制，將治理內(nèi)容分為救助弱勢群體、提升居民福祉與滿足生活需求（公共服務、商業(yè)服務）三類，并對所涉及指標和內(nèi)容進行了詳細解釋，但作者未對評價體系進行指標化。此外，按城市治理內(nèi)容建立三級評價指標體系，如經(jīng)濟、政治、社會、文化、生態(tài)和黨的建設等，對應經(jīng)濟價值、社會價值與人本價值量化二、三級指標，并將指標細化到社區(qū)，評價社區(qū)服務的內(nèi)容和品質(zhì)[11]。

這種方法也可用于設定二級指標。由中央編譯局與清華大學聯(lián)合發(fā)布的“中國社會治理評價指標體系”中“中國社會治理指數(shù)”一級指標，將社會治理所涉及的人類發(fā)展、社會公平、公共服務、社會保障、公共安全與社會參與等環(huán)節(jié)設定為二級指標。由人民論壇測評中心發(fā)布的國家治理評價指標體系也借鑒了這一思路，一級指標是社會治理能力，二級指標包括基本保障、宏觀調(diào)控、財政和基層自治能力等四類社會治理內(nèi)容[12]。

（三）基于目標的治理能力評價

治理目標是指治理的目的或通過治理所期望實現(xiàn)的效果。以目標為導向構(gòu)建治理評價機制，有助于反映社區(qū)治理的現(xiàn)狀差距，探尋治理問題的根源，有效推動不同階段任務目標的實現(xiàn)。Rothman 將社區(qū)工作目標歸納為“事工目標”與“過程目標”兩大類。前者指社區(qū)為提升社會福利水平需要解決的一些特定問題、應滿足的特殊需要；“過程目標”指不同參與主體通過構(gòu)建合作關系，提升社區(qū)民眾自我管理的能力與技巧[13]。Thomas將社區(qū)治理目標分為“分配資源”和“發(fā)展市民”兩類，強調(diào)社區(qū)資源合理分配和提升居民舒適性的作用[14]。日本依據(jù)不同的目標導向，將地方治理能力的評價模式分為推動型、改善型和業(yè)務縮減型三類，分別對不同階段治理目標的完成情況進行績效考評[15]?；谀繕说闹卫砟芰υu價設計，側(cè)重于對階段性成果的考核或?qū)δ骋粫r期規(guī)劃完成進度的考量，主要適用于對目標完成進度和質(zhì)量的考察。

三、多主體視角構(gòu)建社區(qū)治理能力評價體系

在管理體系中，主體問題比較難以把握[16]。不同主體的職能、權(quán)力和利益訴求各異，各主體的治理理念、風格與重視程度也各不相同，從而對評估指標的確定和最終評估結(jié)果產(chǎn)生影響。根據(jù)職能差異，社區(qū)治理主要涉及政府、社區(qū)居民與第三方機構(gòu)三類主體。

本文基于多主體視角構(gòu)建社區(qū)治理能力的多層指標評價體系的思路為：首先將三類主體作為一級指標。其次，遵循治理主體—治理內(nèi)容—具體指標的邏輯框架，根據(jù)治理內(nèi)容設定二、三級指標。第三，對各主體（政府、居民群體、第三方機構(gòu)）在社區(qū)治理過程中的責任與權(quán)力、參與程度和職能作用予以指標描述。涉及的指標包括發(fā)展水平、管理績效、居民滿意度等，評價內(nèi)容涉及城市社區(qū)治理、社區(qū)服務、生態(tài)綠化、基礎設施、治安安全等環(huán)節(jié)。計算指標綜合得分全面客觀評價社區(qū)治理能力，得分越高表明其治理能力越強。

（一）政府視角的指標選擇

政府主要指對社區(qū)進行直接或間接管理，或為社區(qū)居民供給公共服務的城市基層政府、行政機關及事業(yè)單位，如街道、派出所、社保局與勞保局等。在社區(qū)治理中，政府提供公共產(chǎn)品與服務保障，主導社區(qū)整體發(fā)展方向，組織、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)與監(jiān)督其他主體參與治理。有別于其他主體，政府還有調(diào)配財政資金支出的權(quán)力，政府治理對城市經(jīng)濟增長、社會治安穩(wěn)定和市場供需調(diào)節(jié)具有一定的控制與調(diào)節(jié)作用。依據(jù)政府在社區(qū)治理中的基本職能，從內(nèi)部、外部兩個層面分別設立滿足居民需求、辦事效率、財政績效水平和保障多元治理實施四個二級指標。其后，再基于可量化、可測量原則設定三級指標。其中涉及到的定性評價指標通過（0，1）變量賦值予以表示。具體的指標來源及解釋，參見表1。

1.“滿足居民需求”的測量

根據(jù)公眾需求滿意度評估社區(qū)治理水平，有助于及時有效地找出政府在公共產(chǎn)品與服務供給管理方面的漏洞與不足，并進行有針對性的改進[17]。將“滿足居民需求”作為二級指標，可從需求端評估政府當前的社區(qū)治理水平和公共服務供給質(zhì)量，以把握癥結(jié)所在，提高治理的針對性。三級指標主要指就涉及政府職能的社區(qū)公共服務供給、環(huán)境營造、醫(yī)療健康與收費水平等方面征詢居民滿意度評價；根據(jù)社區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀，分別將公共服務供給規(guī)模與種類、社區(qū)停車便利程度、生活環(huán)境營造和社區(qū)管理費用等居民最為關心的問題設置作為評級指標，以量度居民對政府治理的滿意度。鑒于滿意度是居民主觀意愿的表現(xiàn)且具有個體異質(zhì)性，因此需采用對目標社區(qū)居民發(fā)放問卷調(diào)查和訪談等方式獲取居民滿意度評價的資料。要注意的是，問卷調(diào)查的目的是得到居民對政府社區(qū)治理水平的真實態(tài)度，因此在問卷具體題項的設計上，需注意滿足研究變量測量的信度與效度[18]。此外，還要注重問題類型與形式的多樣化，以確保調(diào)查結(jié)果真實完善。

2.“政府辦事效率”的測量

從辦事效率角度評價政府治理能力，主要包括居民需求反饋、對居民訴求的解決效率等。不同于居民視角的評價思路，辦事效率應從政府在社區(qū)中的主要職能出發(fā)，評價政府對其他治理主體的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力、處理事務的及時性，以及政府辦事能力、服務人員辦事效率等。需從體現(xiàn)政府辦公時效性角度出發(fā)選取評價“政府辦事效率”的三級指標，主要包括“上報信息反饋率”、“居民需求解決率”、“意見回復時效性”和“出臺的相應文件與法規(guī)數(shù)”?！吧蠄笮畔⒎答伮省迸c“居民需求解決率”用于反映指標評價期內(nèi)，政府官方網(wǎng)站或?qū)ν庑畔⒄骷畔鋵ι鐓^(qū)治理需要和反映問題的回復量占上報總量的比重?；貜托士梢苑从痴畬Υ鐓^(qū)民生事務的態(tài)度與處理質(zhì)量，指標數(shù)值越高表明政府辦事效率越強?！耙庖娀貜蜁r效性”主要考量政府處理問題的及時性，以信息發(fā)送與信息回復之間的時間差（以小時計）量度，計算從各平臺隨機抽取的樣本回復時效性平均值。該指標為負向指標，指標值越小表明政府處理問題時效性越高。“出臺相應文件與法規(guī)數(shù)”用于評價政府對社區(qū)治理的重視程度與標準化程度，文件與法規(guī)主要選取在評價年度中與社區(qū)治理直接相關的各類文件，此類文件通常由政府出面統(tǒng)籌管理，同時與其他主體相關，對利益相關者治理行為產(chǎn)生影響。

表1：社區(qū)治理能力評價指標體系

居委會、黨組織中社區(qū)居民任職人員占比臺賬記錄臺賬記錄從居民可參與性角度臺賬記錄社區(qū)每百人義工人數(shù)考察居民自治、自我管理程度，公式為：居民任職人員/所有任職人員×100%指居民擔任協(xié)管人員的人數(shù)，反映居民參與社區(qū)治理的積極性指居民參與義工、志愿服務人數(shù)各類協(xié)管員人數(shù)社區(qū)人員入戶率選舉投票率建議采納率工作總結(jié)意見征集渠道數(shù)量聽證會召開頻次對社區(qū)及居民治理能力評價從居民可監(jiān)督與可反饋角度信息公布平臺數(shù)量公開信息更新頻率組織居民代表、負責人座談或交流頻次投訴解決率問卷調(diào)查臺賬記錄臺賬記錄訪談記錄訪談記錄問卷調(diào)查訪談記錄相關平臺信息收集臺賬記錄臺賬記錄訪談記錄訪談記錄對組織使命的認知感對組織其他工作模塊的認知度組織規(guī)模年社區(qū)活動人次次%%萬元臺賬記錄技術創(chuàng)新類投資支出，反映技術支持與創(chuàng)新能力從居民自治能力的角度企業(yè)技術創(chuàng)新投資萬元社區(qū)專職工作者占比企業(yè)社區(qū)類投資利潤率所有者權(quán)益反應居民直接提出意見，表達需求的機會考量居民選舉權(quán)力，公式為：居委會主任選舉實際參與投票人數(shù)/應參與人數(shù)×100%反映居民建議被采納程度，公式為：采納建議數(shù)/征求建議總條數(shù)×100%反映居民能夠進行社區(qū)治理監(jiān)督和反饋的途徑多樣性反映考核年份平均每年（或月）社區(qū)召開聽證會的次數(shù)反映評價信息的公開度指信息平均更新時間（新聞、公告發(fā)布，以及聽證會召開的平均時間間隔）平均每年（或月）組織座談或交流次數(shù)，反映居民參與社區(qū)治理的機會指居民投訴的反饋情況，指標公式為：居民投訴被反饋件數(shù)/總投訴件數(shù)×100%指從業(yè)人員對工作的認同感、滿意度指從業(yè)人員對其他工作模塊的平均認知水平，公式為：對其他工作模塊的認知總分/調(diào)查對象總數(shù)反映自治組織對社區(qū)居民的組織能力，公式為：社區(qū)居民人數(shù)/工作人員數(shù)指每年參與社區(qū)組織的活動的人數(shù)，以評價人文與價值觀融合度指專職從業(yè)人員數(shù)量，公式為：社區(qū)專職工作者/社區(qū)全部從業(yè)者×100%考察參與社區(qū)治理是否盈利，公式為：投資利潤率(ROI)=年利潤或年均利潤/投資總額×100%指公司參與社區(qū)治理項目的資本效益從第三方機構(gòu)參與的可持續(xù)角度從第三方機構(gòu)參與的社會效益角度社區(qū)項目平均周期社會資金占比%人人%%%個次個天次%--人人對第三方機構(gòu)治理能力評價臺賬記錄訪談記錄慈善捐款額增長率第三方機構(gòu)中非國有企業(yè)或機構(gòu)占比政府對第三方機構(gòu)治理的評價居民對社區(qū)服務類企業(yè)的滿意度合作企業(yè)相互評價訪談記錄企業(yè)投資參與社區(qū)項目的運轉(zhuǎn)周期反映第三方機構(gòu)參與治理的社會效益，公式為第三方機構(gòu)投資資金總額/社區(qū)總投資總額×100%考察第三方機構(gòu)參與社區(qū)慈善活動的積極性，公式為：（本年度慈善捐款額-上一年度慈善捐款額）/上一年度慈善捐款額×100%反映非國有企業(yè)參與程度，公式為：非國有企業(yè)或機構(gòu)/社區(qū)第三方機構(gòu)×100%政府及相關負責人對第三方機構(gòu)參與社區(qū)治理的評價，可采用滿意度或綜合評分等形式量度居民對社區(qū)服務類企業(yè)供給能力的滿意度評價關聯(lián)企業(yè)、共同參與同一社區(qū)項目企業(yè)之間的認可度評價，內(nèi)容可包括合作企業(yè)人員服務態(tài)度、工作效率和社會責任等當年獲得政府批準的第三方機構(gòu)參與的項目數(shù)量年%%%---個訪談記錄臺賬記錄從第三方機構(gòu)治理的被認可程度年獲批項目數(shù)訪談記錄財務報表訪談記錄財務報表訪談記錄財務報表訪談記錄財務報表訪談記錄財務報表訪談記錄臺賬記錄訪談記錄

3.“政府財政收支”的測量

財政收支評價是政府組織、部門或公務員針對某項業(yè)績，從經(jīng)濟政策和財政收益角度開展的內(nèi)部評價，這是政府治理能力評價常用的方法之一。美國很早便將財政收支評價引入政府治理績效的評價指標中，通過出臺《政府績效與結(jié)果法》，規(guī)定所有聯(lián)邦機構(gòu)均須將財政收支內(nèi)部評價設定為年度規(guī)劃與績效考察的重要環(huán)節(jié)，且評價的結(jié)果將與來年的財政預算直接掛鉤[19]。將財政收支指標引入政府社區(qū)治理能力評價，有助于從經(jīng)濟績效角度評價政府治理水平，促進政府提升財政收支效率。

三級指標以對應會計年度的政府財務報告作為數(shù)據(jù)來源，主要從政府在社區(qū)治理中的收入、支出、預算等方面選取指標，以綜合反映政府在社區(qū)治理領域的財政效率。收入類指標包括“社區(qū)辦公經(jīng)費”、“其他經(jīng)費”。其中，“其他費用”指除社區(qū)辦公經(jīng)費外的人員工資，社區(qū)網(wǎng)絡建設、運營與維護費用等方面的收入情況。支出類指標包括“社區(qū)基本設施建設支出”、“社區(qū)公益事業(yè)專項補助資金”。其中，“基本設施建設支出”主要指納入政府財政預算的社區(qū)基礎設施建設投資，如辦公和服務用房項目等；“社區(qū)公益事業(yè)專項補助資金”主要指幫扶、助老、助托、助殘等項目補助資金撥付，以及此類活動所需的場地、器械、宣傳與勞務等費用支出。預算類指標選取“較上一會計年度預算額增長率”來衡量政府對社區(qū)建設與發(fā)展的資金投入計劃，反映政府對社區(qū)未來發(fā)展的治理和提升潛力。

4.“保障多元治理實施”的測量

保障措施是指政府為推進社區(qū)治理而提供的政策和物質(zhì)方面的支持性機制，如聯(lián)合考評機制、政府監(jiān)督與保障、招標機制等。它是政府作為社區(qū)治理主導者的特有權(quán)利，也是實現(xiàn)社區(qū)多元治理的基礎，其對社區(qū)治理的支持程度、實施效果和可持續(xù)性具有重要意義。

三級指標以多元協(xié)商、搭建溝通平臺等為依據(jù)，反映政府對第三方機構(gòu)的協(xié)調(diào)、監(jiān)督與保障能力，如“法規(guī)、補貼與減免型政策數(shù)量”、“組織招標頻次”、“是否有多元治理協(xié)商平臺”等。通過“是否有聯(lián)合考評機制”、“組織學習頻次”和“多元協(xié)商會議召開頻次”等，考量政府對其他參與主體的保障能力，具體指標解釋參見表1。

（二）居民視角的指標選擇

廣義上，社區(qū)居民是社區(qū)內(nèi)的居民個體和居民自治組織的統(tǒng)稱。在社區(qū)治理過程中居民主要發(fā)揮參與和監(jiān)督作用，而居民自治類組織是社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務、自我監(jiān)督的基層群眾功能性組織，肩負著為居民爭取權(quán)利與利益，在居民與政府之間通過搭建溝通平臺發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，是居民參與社區(qū)治理、表達意見并監(jiān)督政府工作的途徑。居民視角的社區(qū)治理能力評價可依據(jù)治理內(nèi)容，將二級指標設定為可參與、可反饋與可監(jiān)督以及自治能力三類，并以此構(gòu)建三級指標。其中所涉及的定量評價指標均選取正向值，指標數(shù)值越高，表示社區(qū)居民治理能力越高。具體的指標來源及解釋參見表1。

1.“居民可參與”的測量

可參與性指居民參與社區(qū)治理的準入性和可行性，包括居民對社區(qū)的歸屬感、社區(qū)活動與社區(qū)會議的參與感等。居民可參與性是保障居民參與社區(qū)治理的前提，是居民基本政治權(quán)力的實現(xiàn)途徑，也是對政府和第三方機構(gòu)參與治理進行評價、反饋與監(jiān)督的基礎。居民的參與權(quán)力可通過居民個體的投票選舉、活動參與、向相關管理部門提出批評建議等形式實現(xiàn)，也可以居民自治組織為渠道，向政府反映社區(qū)居民需求。

三級指標的選取分別從居民個人參與治理的主觀意愿以及自治組織對居民參與的態(tài)度和保障等客觀條件兩個維度展開?！吧鐓^(qū)每百人義工人數(shù)”與“選舉投票率”兩個定量指標用以測定居民參與社區(qū)治理的積極程度。其中，“社區(qū)每百人義工人數(shù)”反映居民參與義工和志愿服務的概率；“選舉投票率”反映居民對社區(qū)治理的責任感與參與意識。選取“居委會、黨組織中社區(qū)居民任職人員占比”、“社區(qū)人員入戶率”和“各類協(xié)管員人數(shù)”三個指標從自治組織角度測量居民參與社區(qū)治理的現(xiàn)狀與條件保障。其中，“居委會中社區(qū)居民任職人員占比”指社區(qū)居民在居委會任職人數(shù)的所占比重①社區(qū)任職人員指除各類協(xié)管人員外，社區(qū)居委會、社區(qū)黨組織簽訂合同聘用的任職人員。，體現(xiàn)居民在社區(qū)組織中的話語權(quán)和參與決策的可能性；“各類協(xié)管員人數(shù)”②協(xié)管人員指在社區(qū)提供服務，納入社區(qū)工作人員隊伍管理的各類協(xié)管員。指居民自愿從事社區(qū)各類事務協(xié)助管理工作的人數(shù)，一方面顯示居民參與治理的積極性，另一方面也體現(xiàn)社區(qū)為居民提供的參與渠道與規(guī)模；“社區(qū)人員入戶率”指居委會及業(yè)委會等居民自治類組織走訪居民、聽取居民意見的頻率，間接體現(xiàn)居民參與社區(qū)治理的機會與保障水平。

2.“居民可監(jiān)督與可反饋”的測量

在社區(qū)治理可參與的基礎上，社區(qū)事務的可監(jiān)督與可反饋性是社區(qū)治理中居民的主要職能，也是其治理能力的重要體現(xiàn)。我國《憲法》規(guī)定：“監(jiān)督權(quán)是指公民有監(jiān)督國家機關及其工作人員公務活動的權(quán)力，這是公民參政權(quán)中一項不可缺少的內(nèi)容，是國家權(quán)力監(jiān)督體系中的一種最具活力的監(jiān)督?！鄙鐓^(qū)治理的可監(jiān)督性，從側(cè)面促進了政府執(zhí)政的公正性與公開性，也有助于激發(fā)廣大公民對社區(qū)治理的積極性與主人翁精神?？煞答佇允窃诳杀O(jiān)督的基礎上，通過上級政府機構(gòu)對居民建議與意見的重視程度間接顯示居民治理的實施效果。

根據(jù)評價的主客體將三級指標分為兩類，一類是居民意見征集渠道及頻次：“意見征集渠道數(shù)量”、“組織居民代表、自治組織負責人座談或交流頻次”與“意見采納率”，體現(xiàn)居民對政府及社區(qū)組織的工作進行評價與監(jiān)督的渠道（如入戶、信箱、網(wǎng)絡平臺等）、意見反饋程度，以間接反映居民的監(jiān)督力度。另一類是政務信息公布情況，包括“信息公布平臺數(shù)量”、“公開信息更新頻率”與“聽證會召開頻次”，是對居民獲取政務信息路徑與時效性的考量。指標數(shù)據(jù)主要通過網(wǎng)絡和社區(qū)臺賬記錄來獲取，旨在統(tǒng)計當年新聞、公告發(fā)布以及聽證會召開的平均時間間隔，對沒有相應記錄的社區(qū)可采用問卷形式進行調(diào)查。

3.“居民自治能力”的測量

自治能力主要指居民通過居委會、業(yè)委會、社區(qū)服務站等自治類組織參與社區(qū)事務、進行社區(qū)治理的能力。作為居民的代言人，自治類組織的主要日常職能在于維護社區(qū)居民利益，提供公益服務和社會福利，在社區(qū)多元治理中溝通與協(xié)調(diào)居民、政府、第三方機構(gòu)之間的關系。隨著多元治理的逐漸推進和政府權(quán)限的逐步下放，社區(qū)自治組織的權(quán)力與職能不斷增加，居民搭建自治組織平臺參與治理的意識也在不斷加強。因此，從社區(qū)居民主體出發(fā)評價治理能力，在對組織職能和治理水平的綜合評估中不可或缺。

三級指標主要從居民自治組織的“在職人員綜合能力”和“組織管理能力”兩方面來量度。采用“對組織使命的認知感”和“對組織其他工作模塊的認知度”兩個指標評價在職人員的從業(yè)能力。具體可通過問卷調(diào)查與訪談形式，對從業(yè)人員的專業(yè)知識以及對自治類組織職能（公共服務、糾紛解決、活動組織與宣傳等）的了解程度進行綜合考察。評分越高表明認知程度越高，社區(qū)治理能力越強。采用“社區(qū)專職工作者占比”、“組織規(guī)模”與“年社區(qū)活動人次”三個指標測量居民自治組織的管理范圍、規(guī)模和活動組織能力。其中，“社區(qū)專職工作者占比”測定在編人數(shù)比例，通過臺賬和訪談記錄獲??；“組織規(guī)?！狈从匙灾谓M織的性質(zhì)和服務效率；“年社區(qū)活動人次”測量每年居民參與社區(qū)組織的休閑活動總?cè)舜螖?shù)。

（三）第三方機構(gòu)視角的指標選擇

第三方機構(gòu)是指除政府、社區(qū)居民及其自治組織外，為社區(qū)提供服務、資金或管理支持的企業(yè)、社會組織或其他組織機構(gòu)，如物業(yè)公司、保潔公司與房地產(chǎn)開發(fā)公司等。這些機構(gòu)以營利為目的，依靠市場化運營機制，擁有專業(yè)化技術與規(guī)?；б?，在治理過程中為社區(qū)提供設施、服務或資金支持，對其他主體發(fā)揮功能的補充。第三方機構(gòu)參與社區(qū)治理是“政府失靈”和居民個性化需求規(guī)模不斷提升對公私合作的必然要求。因此，設定評價第三方機構(gòu)治理能力的二、三級指標時，要兼顧因第三方機構(gòu)參與產(chǎn)生的經(jīng)濟效益、社會影響力、經(jīng)濟可持續(xù)性和其他主體的認可程度等，具體指標來源及解釋參見表1。

1.“參與可持續(xù)性”的測量

可持續(xù)性是保障第三方機構(gòu)長期參與社區(qū)治理的前提。在市場機制下，是否獲得資本效益是第三方機構(gòu)進行社區(qū)建設投資、參與社區(qū)治理的動力。第三方機構(gòu)技術革新和創(chuàng)新能力的提升是進一步?jīng)Q定社會企業(yè)競爭潛力和未來盈利能力的指標。因此，“可持續(xù)性”三級指標可圍繞資本收益和未來潛力兩方面進行量化。

“社區(qū)投資收益率”“所有者權(quán)益”兩個財務指標可以實現(xiàn)對第三方機構(gòu)資本效益進行直觀評價。其中，“社區(qū)投資收益率”指社區(qū)項目投資的投資回報率；“所有者權(quán)益”指由社區(qū)項目獲得的所有者資本的增減。第三方機構(gòu)的未來發(fā)展?jié)摿τ伞捌髽I(yè)技術創(chuàng)新投資額”“社區(qū)項目平均周期”兩個指標考量。創(chuàng)新投資對企業(yè)業(yè)績與價值提升具有明顯促進效果，可以評價企業(yè)的行業(yè)競爭力和發(fā)展?jié)摿20]；“社區(qū)項目平均周期”主要側(cè)重于量化企業(yè)資金、人力資源等生產(chǎn)要素的占用期限，反映其資金周轉(zhuǎn)能力。

2.“參與社會效益”的測量

社會效益是評價第三方機構(gòu)治理能力的重要指標，主要體現(xiàn)其在社區(qū)治理中的職能與貢獻。在社區(qū)治理中，第三方機構(gòu)創(chuàng)造的社會效益主要包括：為建設政府引導型社區(qū)類項目提供社會資金投資，支持政府公共產(chǎn)品或服務供給，緩解財政壓力；參與社區(qū)治理，提高其影響力和聲譽，為其他企業(yè)或機構(gòu)產(chǎn)生示范和帶動效應；通過慈善捐贈，提升社會、社區(qū)的整體福利水平；借助企業(yè)專利或技術創(chuàng)新，帶動社區(qū)現(xiàn)代化、科技化發(fā)展，實現(xiàn)社區(qū)知識溢出等。

在社會效益的評價上，選取“企業(yè)或其他非政府機構(gòu)投資占比”“慈善捐款增長率”作為三級指標，反映第三方機構(gòu)對社區(qū)治理的資金、社會責任感和影響力；選取“非國有企業(yè)或機構(gòu)占比”衡量非國有企業(yè)或機構(gòu)參與社區(qū)治理的積極性。不同于國有企業(yè)的政策導向性和資金實力優(yōu)勢，非國有企業(yè)或機構(gòu)的準入門檻較高，承擔風險更大，對相關保障機制的要求也更高，其參與意愿強烈與否更能反映市場對第三方機構(gòu)參與社區(qū)治理的保障能力。該指標越高，表明社區(qū)治理的社會可參與能力越強。

3.“被公眾認可度”的測量

與其他的多元主體開展協(xié)作型治理，相互間滿足需求，提高滿意度，是保障第三方機構(gòu)長期參與社區(qū)治理的基本條件。選取公眾認可度指標評價第三方機構(gòu)的服務能力，可以反映其參與社區(qū)合作治理的深度以及服務供給能力的高低。

“被認可程度”是一個輔助性評價指標，包括“政府對第三方機構(gòu)參與的評價”、“年獲批項目數(shù)”、“居民對社區(qū)服務類企業(yè)的滿意度”和“合作企業(yè)相互評價”四個三級指標，分別反映政府、居民和社區(qū)自治組織、合作企業(yè)等評價第三方機構(gòu)的社區(qū)治理能力。其中，“年獲批項目數(shù)”反映第三方機構(gòu)被政府認可的程度，是對其治理能力的間接評價；“居民滿意度”反映第三方機構(gòu)服務供給水平及對居民需求滿足程度?！昂献髌髽I(yè)的相互評價”是指共同參與同一社區(qū)類項目或關聯(lián)供給公共產(chǎn)品的上下游企業(yè)間進行評價，這是對第三方機構(gòu)的內(nèi)部評價。

四、社區(qū)治理能力評價方法的改進

優(yōu)化提升社區(qū)多元治理能力是新時代我國國家治理能力現(xiàn)代化建設的重要任務之一。研究構(gòu)建全面性、科學性、縱向可分性和橫向可比性的綜合評價指標體系，對于洞察社區(qū)多元治理能力的不足、制定合理的政策、加快推進我國社區(qū)治理現(xiàn)代化具有重要現(xiàn)實意義。本文僅從理論層面嘗試構(gòu)建社區(qū)治理能力評價指標體系，在實際運用過程中，還應尊重政府機構(gòu)與相關領域?qū)＜乙庖姡Y(jié)合不同地區(qū)發(fā)展特點、經(jīng)濟發(fā)展程度、居民生活習慣等，對指標進行相應的修正與改進。在社區(qū)評價的實踐中，應在現(xiàn)有評估體系基礎上，收集各社區(qū)的主觀和客觀數(shù)據(jù)，建立指標數(shù)據(jù)庫，再根據(jù)指標特征值和方差不斷對指標維度、數(shù)量、范圍進行調(diào)整。在指標篩選環(huán)節(jié)，還可選取實際案例進行驗證，以不斷修正指標維度，使其更具合理性與可行性。