王士武，李其峰，戚核帥，蔡良琪，張祖鵬，朱銘江

(1.浙江省水利河口研究院，杭州 310020；2.浙江省長興縣水利局，浙江 湖州 313100)

1 水資源論證制度的發(fā)展歷程

我國的水資源論證制度起始于2002年，當年水利部和國家發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布了《建設(shè)項目水資源論證管理辦法》，標志著建設(shè)項目水資源論證制度被納入國家的基本建設(shè)管理程序。建設(shè)項目水資源論證制度重點解決區(qū)域水資源及其開發(fā)利用狀況分析、用水合理性分析、取水水源論證、取水與退水影響分析等問題。通過建設(shè)項目水資源論證制度，從源頭上有效控制了高耗水、高污染項目的建設(shè)，成為促進節(jié)水減排，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的重要手段之一[1,2]。

建設(shè)項目水資源論證制度作為一項基本的水資源管理制度，已成為落實《取水許可和水資源費征收管理條例》的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。通過長期實踐可以看到，建設(shè)項目水資源論證制度也存在一定局限性[3,4]，主要表現(xiàn)為：建設(shè)項目水資源論證是項目所在“點”上的論證，沒有考慮整個區(qū)域的水資源承載能力或者水資源優(yōu)化配置問題，無法對規(guī)劃等宏觀性的水資源開發(fā)利用產(chǎn)生的影響進行有效控制。因此《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》(中發(fā)〔2011〕1號)、國務(wù)院《關(guān)于實行最嚴格水資源管理制度的意見》(國發(fā)〔2012〕3號)明確提出了規(guī)劃水資源論證制度，將建設(shè)項目水資源論證制度和規(guī)劃水資源論證制度結(jié)合起來，才能有效解決取用水管理中面臨的相關(guān)問題。規(guī)劃水資源論證與涉及水資源的規(guī)劃審批和實施相銜接，從水資源稟賦條件、水資源承載能力出發(fā)，協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展和水資源支撐與保障的關(guān)系；把用水合理性管理的源頭從建設(shè)項目推進至區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和行業(yè)發(fā)展規(guī)劃層面，在水源供給側(cè)堅持以水定產(chǎn)、以水定城、以水定發(fā)展，從水資源系統(tǒng)全局統(tǒng)籌規(guī)劃與規(guī)劃之間的用水協(xié)調(diào)性和水資源優(yōu)化配置問題，以及減少或消除區(qū)域水資源開發(fā)利用中的不良影響等[5,6]。

十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：進一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務(wù)的管理，市場機制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟活動，一律取消審批，對保留的行政審批事項要規(guī)范管理、提高效率。2016年李克強總理在《政府工作報告》提出，持續(xù)推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，不斷提高政府效能。為全面落實黨中央國務(wù)院的決策部署，2016年底浙江省首次提出“最多跑一次”改革，通過“一窗受理、集成服務(wù)、一次辦結(jié)”的服務(wù)模式創(chuàng)新，讓企業(yè)和群眾到政府辦事實現(xiàn)“最多跑一次”的行政目標。為落實省委省政府的決策部署，簡化建設(shè)項目水資源論證和區(qū)域水資源論證制度，在取用水管理上實現(xiàn)“最多跑一次”，浙江省首次提出了“區(qū)域水資源論證+水耗標準”制度[7]。

2 區(qū)域水資源論證+水耗標準制度總體框架

2.1 “最多跑一次”釋義

2017年5月浙江省省級地方標準《政務(wù)辦事“最多跑一次”工作規(guī)范》發(fā)布實施，這是全國首個以落實行政審批改革為內(nèi)容的省級地方標準。該標準規(guī)定“最多跑一次”，就是通過優(yōu)化辦理流程、整合政務(wù)資源、融合線上線下、借助新興手段等方式，群眾和企業(yè)(自然人、法人和其他組織)到政府辦理“一件事情”在申請材料齊全、符合法定受理條件時，從受理申請到做出辦理決定、形成辦理結(jié)果的全過程一次上門或零上門(一件事情，涉及一個部門一個辦理事項、多個部門一個辦理事項、一個部門多個辦理事項、多個部門多個辦理事項的，均適用“最多跑一次”。)。

2.2 “最多跑一次”的主要問題

按照《水法》、《取水許可和水資源費征收管理條例》、最嚴格水資源管理制度、區(qū)域與建設(shè)項目水資源論證制度的相關(guān)規(guī)定，“最多跑一次”中需要解決水資源問題包括以下五個方面。

(1)是否有水可以取用？為落實用水總量控制制度，需要回答三個方面問題，一是取水項目是否符合國家產(chǎn)業(yè)政策？二是取水項目是否符合區(qū)域水資源綜合規(guī)劃確定的水資源配置格局？三是區(qū)域取水許可總量是否接近或達到用水總量紅線指標？按照法律法規(guī)、現(xiàn)有政策性文件的規(guī)定，回答這些問題責任部門是水行政主管部門。

(2)滿足什么條件可以取水？為落實用水定額管理制度和用水效率管理制度，即使有水可取的區(qū)域，取水項目應(yīng)該滿足定額管理要求和用水效率控制要求即確定水耗標準，以促進區(qū)域落實定額管理制度，實現(xiàn)用水效率控制指標。

(3)取水項目取、退水影響分析。取水影響分析重點對項目取水對現(xiàn)狀其他用水戶的影響進行評估，主要通過分析各類水源的供水能力來實現(xiàn)；退水影響分析重點對項目退水對排放水域的影響進行評估，主要通過納污能力核定和限排意見分析實現(xiàn)。

(4)最多跑一次的取用水管理如何設(shè)計？建議采用備案登記制，備案制度是指按照法定程序報送有關(guān)機關(guān)備案，對符合法定條件的，有關(guān)部門予以登記的法律性要求。取水項目進行備案登記是備案審查制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。備案登記時，對報備文件的責任主體、取水量、水耗標準、與相關(guān)政策的符合性等進行審查，對符合登記要求的予以登記，對不符合登記要求的，視不同情況予以不同處理。

(5)取水項目備案登記后的監(jiān)管問題。如果取水項目建成后按照備案登記時承諾的條件進行取水和用水，認定取水項目業(yè)主履行承諾，對取水項目開展事后監(jiān)管；如果取水項目建成后沒有按照備案登記時承諾條件取水和用水，認定項目業(yè)主不誠信，對業(yè)主和取水項目進行事后責任追究。

2.3 區(qū)域水資源論證+水耗標準制度總體框架

(1)目前水資源論證方式的局限性。目前的水資源論證方式主要包括建設(shè)項目水資源論證和規(guī)劃水資源論證，按照“最多跑一次”最大限度減少政府管理、體現(xiàn)放管服的要求，目前水資源論證方式都存在一定局限性[8]。其中，建設(shè)項目水資源論證，其論證對象是單個建設(shè)項目，雖然可直接作為取水許可審批的支撐依據(jù)，但讓建設(shè)項目逐個開展論證再受理審批，無法有效提升政府管理效能，也無法體現(xiàn)“最多跑一次”簡化審批、優(yōu)化服務(wù)的要求；規(guī)劃水資源論證[9]雖然實現(xiàn)了從“點”到“面”的轉(zhuǎn)變，也考慮了區(qū)域發(fā)展、優(yōu)化配置、全局協(xié)調(diào)等綜合影響，但其側(cè)重點主要是論證規(guī)劃與區(qū)域水資源條件間的適應(yīng)性，進而對規(guī)劃方案提出調(diào)整或優(yōu)化，在管理側(cè)的針對性不強，與取用水管理環(huán)節(jié)銜接較薄弱，目前無法作為取水許可審批的主要依據(jù)。

(2)區(qū)域水資源論證+水耗標準制度?；谏鲜龇治觯瑸檫m應(yīng)“最多跑一次”要求，區(qū)域水資源論證+水耗標準制度總體框架分為事前管理、事中備案和事后監(jiān)管三個層次。事前管理主要解決區(qū)域取水許可總量和水耗標準問題，事中備案主要解決備案登記程序問題，事后監(jiān)管主要解決是否按備案登記條件取水及責任追究問題。其制度總體框架[10,11]見圖1。

由圖1可以看出，區(qū)域水資源論證+水耗標準制度區(qū)別于規(guī)劃與建設(shè)項目水資源論證制度，該制度的特點主要體現(xiàn)在以下幾個方面：①取水責任主體“最多跑一次”。本制度中取水責任主體通過承諾備案登記，只要符合區(qū)域用水總量和水耗標準等要求，不用再單獨開展水資源論證即可辦理取水許可，在法律約束下最大程度地簡化了取水責任主體的辦事流程，為取水許可管理“最多跑一次”改革創(chuàng)造了有利條件。②建設(shè)服務(wù)型水行政主管部門，承擔更多職責。為實現(xiàn)取水責任主體“最多跑一次”，水行政主管部門需要在事前管理、事中管理和事后監(jiān)管中承擔更多任務(wù)和責任。

圖1 區(qū)域水資源論證+水耗標準制度總體框架Fig.1 General framework for regional water resources assessment and water consumption standard system

3 區(qū)域水資源論證+水耗標準制度的幾個關(guān)鍵環(huán)節(jié)

3.1 區(qū)域取水許可總量與區(qū)域可許可水量核定工作

區(qū)域取水許可總量取決于兩方面因素，其一是區(qū)域所在流域的水資源稟賦條件及其配置方案，它決定了水資源配置格局以及水源與用水區(qū)域的對應(yīng)關(guān)系[12]；其二是區(qū)域用水總量控制指標，該指標根據(jù)本行政區(qū)用水總量控制紅線指標，按照一定規(guī)則分解到論證分區(qū)[13,14]。區(qū)域取水許可總量為上述兩個因素確定指標的小值。區(qū)域可許可水量為區(qū)域取水許可總量扣除已許可水量后的數(shù)值。需要說明的是，在南方豐水地區(qū)因多數(shù)農(nóng)業(yè)取水沒有核發(fā)取水許可證，在確定已許可水量時應(yīng)充分考慮歷史原因，按照尊重現(xiàn)實的原則視為已許可水量。

按照最嚴格水資源管理制度關(guān)于取水許可審批管理的相關(guān)規(guī)定：對取用水總量已達到或超過控制指標的地區(qū)，暫停審批建設(shè)項目新增取水；對取用水總量接近控制指標的地區(qū)，限制審批建設(shè)項目新增取水。因此，只有區(qū)域可許可水量尚存一定余量的地區(qū)，才可以履行后續(xù)工作程序。

3.2 區(qū)域水耗標準確定

區(qū)域水耗標準是落實用水定額管理制度和用水效率控制紅線的重要環(huán)節(jié)，也是區(qū)域水資源論證+水耗標準制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。水耗標準偏松，近期發(fā)展得到滿足，中遠期發(fā)展?jié)摿艿街萍s；水耗標準偏緊，相當于調(diào)高了準入條件，限制了部分行業(yè)或項目的進入，但是可以為中遠期發(fā)展留出較大空間和余地。另外確定水耗標準時也要分析區(qū)域可許可水量因素，該指標調(diào)節(jié)空間大，可以適當從寬。反之適當從嚴。

在目前情況下，建議結(jié)合區(qū)域發(fā)展規(guī)劃確定的發(fā)展規(guī)模，結(jié)合區(qū)域可許可水量指標以及區(qū)域主導行業(yè)水平衡測試、節(jié)水型載體建設(shè)要求等遵循平均先進水平確定區(qū)域水耗標準或區(qū)域水耗系列標準。

3.3 區(qū)域水資源論證+水耗標準制度的適用對象

“最多跑一次”是在全面推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”情況下，形成的一項便民服務(wù)運行機制，在水資源管理上表現(xiàn)為區(qū)域水資源論證+水耗標準制度。由于備案登記制自身的限制，高耗水、高污染取水項目，其取水和退水有可能對區(qū)域水資源與水環(huán)境承載能力產(chǎn)生較大影響，不適用本制度；公共供水項目，由于其具體用水對象具有不確定性，水耗標準確定較難，影響范圍較廣，不適用于本制度。

按照最嚴格水資源管理制度關(guān)于取水許可審批管理的相關(guān)規(guī)定：對不符合國家產(chǎn)業(yè)政策或列入國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導目錄中淘汰類的，產(chǎn)品不符合行業(yè)用水定額標準的，在城市公共供水管網(wǎng)能夠滿足用水需要卻通過自備取水設(shè)施取用地下水的，以及地下水已嚴重超采的地區(qū)取用地下水的取水項目，也不適用于本制度。

3.4 關(guān)于失信責任追究

從備案登記制的考慮，取水項目責任主體填報備案登記表的過程，就是責任主體向行業(yè)主管部門作出邀約的過程；如果行業(yè)主管部門實施了備案登記工作，相當于行業(yè)主管部門做出了承諾，法律關(guān)系正式生效。如果取水項目建成后，業(yè)主部門沒有按照備案登記時填報的條件取水和用水，認定項目業(yè)主不誠信，對業(yè)主和取水項目進行事后責任追究。責任追究方式有三種，一是將取水責任主體列入失信名單，納入公共信用工作機構(gòu)建立的信用檔案，二是按照備案登記時填報的條件作為計劃用水管理的基準，執(zhí)行超計劃累進加價制度，三是限期整改(不再適用備案登記制)。

4 長興縣林城鎮(zhèn)區(qū)域水資源論證+水耗標準制度實踐

4.1 區(qū)域概況

長興縣林城鎮(zhèn)[15]位于長興縣西南，東臨雉城，西倚泗安，南接安吉，北連小浦，交通發(fā)達，區(qū)位優(yōu)勢突出。林城鎮(zhèn)2016年常住人口5.67萬人。其中，城鎮(zhèn)人口1.60萬人，城鎮(zhèn)化率28.3%。全鎮(zhèn)擁有雙萬畝梅花基地、萬畝特種水產(chǎn)基地、千畝花卉苗木基地、2千萬羽家禽養(yǎng)殖基地等產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營農(nóng)業(yè)。工業(yè)方面堅持工業(yè)立鎮(zhèn)、工業(yè)強鎮(zhèn)，立足傳統(tǒng)優(yōu)勢紡織產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，以省際產(chǎn)業(yè)示范區(qū)建設(shè)為契機，推進鎮(zhèn)域內(nèi)分散工業(yè)企業(yè)的空間整合，致力發(fā)揮集聚優(yōu)勢。林城鎮(zhèn)工業(yè)平臺包括林城工業(yè)集中區(qū)已建成區(qū)域(簡稱北部區(qū)塊)和省際示范區(qū)林城區(qū)塊2個區(qū)塊，其中北部區(qū)塊規(guī)劃面積為1.68 km2，省際示范區(qū)林城區(qū)塊規(guī)劃面積為0.78 km2，林城鎮(zhèn)工業(yè)平臺規(guī)劃總空間規(guī)模為2.46 km2。

林城鎮(zhèn)現(xiàn)狀供水分為兩部分。一是由林興水廠通過管網(wǎng)集中供水，供水水源為周吳水庫，集雨面積10.02 km2，水庫總庫容280 萬m3；供水范圍為林城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)及向陽、橋南等18個行政村，基本覆蓋林城鎮(zhèn)大部分區(qū)域范圍。二是直接從河道或河網(wǎng)取水的農(nóng)業(yè)和工業(yè)的自備取水戶。林城鎮(zhèn)2016年用水總量4 332 萬m3，其中：農(nóng)業(yè)用水量3 970 萬m3，生活用水量180 萬m3，工業(yè)用水量167 萬m3，生態(tài)環(huán)境用水量15 萬m3。

4.2 區(qū)域用水總量控制指標

(1)區(qū)域用水總量控制指標分析。根據(jù)浙江省水資源消耗總量和強度“雙控”目標、最嚴格水資源制度控制指標的要求，區(qū)域用水總量控制指標主要包括用水總量、生活和工業(yè)用水量。長興縣2020年用水總量控制指標5.02 億m3，其中:生活和工業(yè)用水量1.45 億m3。2016年長興縣用水量3.82 萬m3，其中:生活和工業(yè)用水量1.24 億m3。因此，長興縣用水總量增長空間為1.20 億m3，生活和工業(yè)用水量增長空間為0.21 億m3。

(2)區(qū)域用水總量控制指標分解。根據(jù)長興縣水資源配置格局與用水現(xiàn)狀，提出其用水總量控制指標分解原則如下：①“紅線”約束原則。長興縣的用水總量、生活和工業(yè)用水量必須與長興縣水資源管理三條紅線控制指標、長興縣水資源“雙控”行動控制指標相協(xié)調(diào)，并受其指標約束。②尊重現(xiàn)狀原則。用水總量控制指標分解時，應(yīng)當以滿足現(xiàn)狀年各分區(qū)的現(xiàn)狀用水量為基礎(chǔ)，必須給予保證或滿足。③適當預留原則。根據(jù)長興縣用水現(xiàn)狀，結(jié)合未來發(fā)展規(guī)劃，預留一定控制指標為長興縣未來發(fā)展預留用水指標空間。④合理配置原則。在尊重用水現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，對區(qū)域用水總量增量控制目標進行合理配置，支撐與保障區(qū)域產(chǎn)業(yè)聚集和轉(zhuǎn)型升級。

根據(jù)上述原則，結(jié)合長興縣經(jīng)濟社會發(fā)展與用水現(xiàn)狀、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃與布局、水資源配置規(guī)劃，確定林城鎮(zhèn)用水總量、生活和工業(yè)用水量控制指標如表1。

表1 區(qū)域2020年用水總量控制目標表Tab.1 Target of total water consumption control in 2020

注：區(qū)域用水總量紅線指標的10%作為預留水量。

由表1可知，林城鎮(zhèn)用水總量增量指標為1 743 萬m3，其中：生活和工業(yè)用水增量指標為186 萬m3，其余為農(nóng)業(yè)用水。根據(jù)林城鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展需求和區(qū)域水資源配置方案(水庫優(yōu)質(zhì)水相對緊缺、河網(wǎng)水相對充足)，確定到2020水平年林城鎮(zhèn)生活用水總量為295 萬m3，工業(yè)用水總量為251 萬m3(其中：管網(wǎng)工業(yè)用水量為63 萬m3，自備工業(yè)用水量為188 萬m3)。

(3)工業(yè)取水許可潛力分析。林城鎮(zhèn)現(xiàn)狀年已批準自備工業(yè)取水量為12.3 萬m3，因此林城鎮(zhèn)2020年自備工業(yè)取水許可潛力為175.7 萬m3。按照取水許可引導產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展的原則，該潛力主要分配給林城鎮(zhèn)工業(yè)平臺，平臺以外自備工業(yè)取水一般不予批準。

4.3 區(qū)域水耗標準確定

(1)水耗指標選取。根據(jù)3.2提出的方法，結(jié)合林城鎮(zhèn)未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求(主要是工業(yè))，這里選擇單位工業(yè)產(chǎn)值用水量、單位產(chǎn)品用水量和單位工業(yè)用地用水量3個指標，其主要特點見表2。

表2 區(qū)域工業(yè)用水指標分析表Tab.2 Analysis of regional industrial water consumption index

綜上分析，由于未來引進產(chǎn)業(yè)及其產(chǎn)品的不確定性，盡管單位產(chǎn)品用水量可以較好產(chǎn)品的用水水平，但在實際操作中難以實現(xiàn)，因此，這里采用單位產(chǎn)值用水量和單位工業(yè)用地用水量作為區(qū)域水耗指標。根據(jù)水資源管理區(qū)域用水效率控制要求，單位產(chǎn)值用水量指標更易于獲得，將其作為主要指標。而將單位工業(yè)用地用水量作為輔助參考指標。

(2)水耗指標數(shù)值確定。林城鎮(zhèn)現(xiàn)狀共有企業(yè)1 237家(其中，規(guī)上企業(yè)24家)，主導行業(yè)為電爐制造業(yè)和化纖織造加工業(yè)，因此選定電爐制造業(yè)和化纖織造加工業(yè)的水耗標準作為區(qū)域水耗標準。本次選擇其中10家代表性典型企業(yè)，圍繞取用水量、行業(yè)類型、產(chǎn)品、產(chǎn)值、用地等基本情況進行深入調(diào)查。調(diào)查分析結(jié)果表明，林城鎮(zhèn)調(diào)查企業(yè)均符合《浙江省用(取)水定額(2015年)》(浙水?！?016〕14號)要求，且總體上屬于先進水平。

典型工業(yè)企業(yè)平均單位產(chǎn)值取水量為29.1 m3/萬元、單位工業(yè)用地取水量為13.8 萬m3/(hm2·a)，樣本最大單位產(chǎn)值取水量為68.0 m3/萬元、最大單位工業(yè)用地取水量為72.0 萬m3/(hm2·a)。因此，根據(jù)水耗標準促進節(jié)水、控制準入的管理目的，按照平均偏先進的劃分原則，剔除典型企業(yè)樣本中的高耗水者，確定林城鎮(zhèn)取水管理的水耗標準為25.0 m3/萬元和12.0 萬m3/(hm2·a)。

4.4 區(qū)域水資源論證+水耗標準制度執(zhí)行

林城鎮(zhèn)區(qū)域水資源論證+水耗標準制度具體落實履行以下程序：

第一步，評估確定區(qū)域取水許可潛力。當該潛力大于工業(yè)企業(yè)申請取水量時，從總量控制的角度，可以審批該企業(yè)取用水行為；否則，說明區(qū)域用水總量已達上限，不宜在增加取水量，退回企業(yè)取水申請并說明原因。第二步，對于總量控制上可以審批的取水企業(yè)，分析評估其水耗標準(包括：單位產(chǎn)值用水量和單位工業(yè)用地用水量)。如果其水耗標準小于等于25.0 m3/萬元和12.0 萬m3/(hm2·a)，從定額管理的角度，可以批準該企業(yè)的取用水量。第三步，采用備案登記制方法批準該企業(yè)取用水申請。第四步，工業(yè)企業(yè)建成后，頒發(fā)取水許可證。第五步，后續(xù)監(jiān)管方面，其一，如果企業(yè)不按照備案登記條件取水，評定企業(yè)失信，并列入失信名單和失信檔案；其二，登記的水耗標準是工業(yè)企業(yè)落實定額管理的依據(jù)，是實行計劃用水管理和超計劃超定額加價制度的標準。

“區(qū)域水資源論證+水耗標準制度”在長興縣林城鎮(zhèn)的成功應(yīng)用標志著“區(qū)域水資源論證+水耗標準制度”正式落地，為其他相關(guān)地區(qū)提供了借鑒經(jīng)驗，為浙江省穩(wěn)步推進、全面鋪開“區(qū)域水資源論證+水耗標準制度”奠定了實質(zhì)性基礎(chǔ)。