胡娟 陳挺

(1.安徽師范大學 經(jīng)濟管理學院， 安徽 蕪湖 241002； 2.國網(wǎng)能源研究院，北京 102201)

一、土地財政的緣起、現(xiàn)狀及原因

(一)土地財政的起點

所謂土地財政，是通俗的叫法，學術(shù)界尚無嚴格定義。通常土地財政收入包括相關(guān)稅收收入和產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入，實際上土地財政是指地方財政高度依賴土地相關(guān)收入的一種財政模式。當前地方政府積極進行國有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，從而獲得財政收入，且依賴性較強。土地財政甚至像90年代的預(yù)算外收入一樣，逐步成為地方政府的第二大收入來源。[1-2]

土地財政中收入主體是土地出讓金，自1987年深圳進行第一次土地的“招拍掛”以來，尤其九十年代以后，中國的土地出讓金進入到了一個飛速增長的時期。國發(fā)(1989)38號文規(guī)定，土地出讓金40%的比例集成到中央財政層級。財政部1989年以后陸續(xù)發(fā)布相關(guān)文件和管理辦法，上繳中央財政的比例逐步降低。1994年分稅制改革，土地出讓金主要作為地方固定的財政收入。國辦發(fā)(2006)100號規(guī)定從2007年起，被納入預(yù)算內(nèi)進行管理。

(二)土地財政現(xiàn)狀及影響

根據(jù)范圍與內(nèi)涵的不同，“土地財政”可從兩個維度理解[3]，狹義的內(nèi)涵認為土地財政就是地方財政對土地出讓金的依賴，廣義的定義認為土地財政不僅僅依賴土地出讓金收入，還包括與土地相關(guān)的其他相關(guān)的稅和費。本文認為與房地產(chǎn)相關(guān)的稅收與其他行業(yè)稅收影響基本相同，因此狹義的土地財政概念更為合理，本文采用狹義土地財政內(nèi)涵。

圖1 我國土地出讓總價款與占地方收入比重

如圖1[注]數(shù)據(jù)來源：《2001-2017年中國統(tǒng)計年鑒》、《2001-2017年國土資源年鑒》等。土地出讓總價款包括四類土地出讓方式獲得的總額，單位：億元，%。，近些年來土地出讓收入增長較為迅速，在地方財政收入中地位上升明顯。2016年，土地出讓收入占比40%以上，如果將四大基本預(yù)算體系全部納入到財政收入中，占比約達20%，土地出讓收入在財政總收入中的地位愈來愈高，依賴性也越強。

地方政府對土地出讓收入的高度依賴[4]，會誘發(fā)財政風險、對履政職能、房地產(chǎn)調(diào)控等造成不利影響。一是容易引發(fā)債務(wù)風險，地方政府利用土地資源進行債務(wù)融資，并以此建立了各類城投公司，一旦土地出讓金收入大幅度減少，還貸風險將劇增，土地財政容易引發(fā)財政金融等系統(tǒng)性風險。二是土地財政扭曲了部分政府的行政職能，政府低價收購土地，高價出讓獲得土地財政收入，推高了房價，扭曲了政府提供公共服務(wù)和公共福利的職能。2007年盡管政策要求將土地財政全部納入財政預(yù)算管理，但執(zhí)行情況不盡如意，土地財政“體外循環(huán)”容易導致政府尋租行為的產(chǎn)生。三是土地財政誘發(fā)了高房價，間接降低了消費者的消費能力，降低消費者效用。四是土地財政容易造成社會不平等問題，主要體現(xiàn)在代內(nèi)不均等和代際不均等兩個方面。其中代內(nèi)不均等主要體現(xiàn)在土地供應(yīng)雙軌制下集體土地所有者與政府之間分配不均等，如政府從農(nóng)民手中低價獲取土地資源然后高價轉(zhuǎn)讓。代際不公平主要體現(xiàn)在不同屆政府利用轉(zhuǎn)讓國有土地使用權(quán)獲得收入上存在不均等，土地資源的有限造成政府通過土地轉(zhuǎn)讓獲得收入的空間逐漸被壓縮，導致了政府代際間的不均等。

(三)土地財政與地方競爭

地方競爭誘發(fā)土地財政。圍繞土地財政與地方競爭的關(guān)系，我國學者進行了大量研究。本文界定地方競爭指的是橫向地方政府主體之間的競爭，Oates認為地方政府可以通過各類措施如環(huán)境改善等吸引投資，從而有利于本轄區(qū)經(jīng)濟增長。[5]地方競爭中地方政府可以通過各種途徑進行地方政府之間的競爭，如通過改善基礎(chǔ)設(shè)施，利用稅收優(yōu)惠招商引資，加大財政補貼扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展等促進本地區(qū)經(jīng)濟增長，政府官員出色完成任務(wù)考核從而獲得晉升。而無一例外的是，提高地方競爭能力的措施和手段都會導致財政收入減少、財政支出增加，進而擴大財政缺口。[6]地方競爭帶來的支出壓力，迫使地方政府主要通過出讓土地與舉債籌資。舉債獲得財政收入的成本和環(huán)節(jié)較多，自主空間較小，還需要還本付息；相比較而言，土地財政作為國有資源是地方政府的更好選擇。

(四)土地財政與財政分權(quán)

財政分權(quán)演化為地方財政競爭，導致土地財政。Oates提出了“分權(quán)定理”，指出了在一定假設(shè)條件下，地方政府為自己轄區(qū)內(nèi)提供公共物品比中央政府代為提供更有效率。相對于中央政府，地方政府更具有信息優(yōu)勢，更加能夠滿足轄區(qū)內(nèi)居民的偏好。[7]對于土地財政與財政分權(quán)，我國大部分學者采用省級、市級的數(shù)據(jù)驗證了財政分權(quán)對土地財政的影響，并進一步將財政分權(quán)分為收入分權(quán)和支出分權(quán)。分稅制是一種典型的財政支出分權(quán)，通過分稅制中中央財政集中過多財力資源，導致地方政府財力與事權(quán)不匹配，迫使地方政府尋求土地出讓獲得額外的財政收入，緩解財政支出壓力。土地出讓收入成為地方政府的重要來源，因此出現(xiàn)高度的依賴性，進而發(fā)展成為土地財政。

(五)文獻評述

當前研究主要有兩個方面的特點：方面當前關(guān)于財政分權(quán)、地方競爭與土地財政的關(guān)系研究大多為實證分析，從模型數(shù)據(jù)統(tǒng)計特征說明財政分權(quán)、地方競爭對土地財政的影響，很少從機制層面分析兩個因素導致土地財政問題的原因；另一方面，財政分權(quán)、地方競爭對于土地財政的影響機制分析主要圍繞政府自身，很少綜合考慮消費者、房地產(chǎn)企業(yè)等在土地財政形成過程中起到的作用和角色。實際上財政分權(quán)、地方競爭影響土地財政過程中消費者、房地產(chǎn)商是不可或缺的一環(huán)。

本文上述兩個切入點出發(fā)，深入研究財政分權(quán)、地方競爭與土地財政之間的關(guān)系。通過構(gòu)建包括消費者、房地產(chǎn)商、政府官員三個對象的一般均衡理論框架，理清財政分權(quán)程度、地方政府競爭對土地財政的影響機理，同時分析消費者、房地產(chǎn)商在其中的角色和作用。利用省級面板數(shù)據(jù)，通過構(gòu)建計量模型校驗?zāi)Ｐ偷耐普?，從?shù)據(jù)上分析財政分權(quán)、地方競爭對土地財政的具體影響效應(yīng)。

二、一般均衡理論框架：消費者、房產(chǎn)商和政府官員

本文將社會整體分為三類群體：消費者群體、房地產(chǎn)商群體、政府(官員)群體，三者相互影響，最終達到一般均衡狀態(tài)，各自均實現(xiàn)最優(yōu)目標。[8]在此一般均衡框架內(nèi)，重點分析財政分權(quán)背景下地方競爭的內(nèi)在影響機制，消費者與政府官員對土地財政的偏好程度，理清財政分權(quán)、地方競爭影響土地財政的內(nèi)在邏輯。

(一)消費者效用模型

本文基于柯布-道格拉斯效用函數(shù)，假設(shè)消費者效用取決于三個方面：可購買的私人物品、政府官員提供的公共物品以及房地產(chǎn)。

U1(c,gs,b)=A(c+gs)αbβ

(1)

其中，U1表示效用，A為常數(shù)，c為除房地產(chǎn)以外的消費品集合，gs為公共服務(wù)與公共品，b為房地產(chǎn)(以面積為計量單位)，0<α<1，0<β<1?？紤]到公共物品由政府官員提供，假設(shè)該變量在消費者函數(shù)中是外生的，與私人物品一起決定消費者的效用。(1)式滿足一般性條件：消費品價格為1，房地產(chǎn)價格P。若R1代表消費者總收入，消費預(yù)算約束函數(shù)可以表示為：

c(1+t3)+bp≤R1

(2)

為分析的方便，假設(shè)政府對商品征收比例稅率，稅率為t3。當消費者效用最大化時，則有：

(3)

結(jié)合(2)式可以進一步得到：

(4)

將(4)式代入(1)式中，得到：

(5)

(5)式為消費者的最大效用。根據(jù)(5)式，消費者最大化效用隨著公共品規(guī)模增加而上升，說明政府提供的公共品能夠提高消費者效用水平。另一方面，房地產(chǎn)價格與消費者效用成負相關(guān)的關(guān)系，說明房地產(chǎn)價格的上升將會降低消費者個人效用水平。

(二)房地產(chǎn)模型

土地財政與房地產(chǎn)商有著密切關(guān)系，本文將房地產(chǎn)商的成本分為開發(fā)投入成本和取得土地的總支出兩部分。假定房地產(chǎn)商利潤函數(shù)為：

M=pB-C(B)-B(t1+t2)

(6)

其中，B為房地產(chǎn)數(shù)量，市場供需均衡時B=∑bi；C為房地產(chǎn)總成本；t1、t2分別表示房地產(chǎn)總體平均稅率(按比例)、土地出讓均價，M為總利潤。同樣該函數(shù)同樣滿足一般性條件。

同時令：B(t1+t2)=Tl

(7)

p=C′(b)+t1+t2

(8)

由(7)、(8)式可以得到，當房地產(chǎn)商達到利潤最大化目標時，土地出讓總規(guī)模為：

Tl=B(p-C′(B))

(9)

房地產(chǎn)商實現(xiàn)利潤最大化目標時，土地財政規(guī)模為房地產(chǎn)商總收入減去總的邊際成本。通過(10)式可以得到，當房地產(chǎn)價格越高，土地財政的規(guī)模越大。

(三)政府官員模型

在其他因素同等條件下，如果所轄地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展績效較好，同時社會較為穩(wěn)定，那么該政府官員獲得晉升的幾率就會較高，而社會穩(wěn)定在很大程度上取決于當?shù)氐幕竟卜?wù)水平。假設(shè)政府官員的效用取決于兩個因素：經(jīng)濟增速與本地公共服務(wù)水平?；诳虏嫉栏窭沟男в煤瘮?shù)形式，則政府官員的效用可以表示為：

(10)

其中，U2表示政府官員效用，h為常數(shù)、gs、ggdp分別表示公共服務(wù)、經(jīng)濟增長率。其中，參數(shù)m，n滿足0

為了分析的方便，假設(shè)轄區(qū)經(jīng)濟增長取決于政府的財政支出和招商引資規(guī)模，本地公共服務(wù)水平完全取決于本地財政支出。那么：

gs=gs(Ex)，ggdp(Ex,Z)

(11)

上式中，Ex、Z分別表示政府財政支出、政府招商引資規(guī)模，同樣假設(shè)該模型也滿足一般性條件。設(shè)定的政府官員的預(yù)算約束為：

Ex≤R2=T1+B(t1+t2)=T1+Tl

(12)

上式中T1、Tl分別代表政府財政收入構(gòu)成的兩個部分：財政預(yù)算收入與土地出讓總價款。其中，T1=ajTc+Trj+cl3，Tc表示中央財政收入，aj表示j這個地方政府財政分權(quán)系數(shù)，表示地方本級財政收入占中央財政財政收入比重，0

gs=W(Ex)，ggdp=V(Ex)+G(z)

則政府官員的最大化效用為：

=H(W(R2))m(V(R2)+G(Z))n

(13)

(四)模型推論

首先，考察政府官員對于土地財政的反應(yīng)，則有：

由(13)式則可以得到：

(14)

所以政府官員在最大化效用情況下，土地財政是必然選擇。在一定范圍內(nèi)，土地財政規(guī)模越大，政府官員的效用水平越高；財政分權(quán)也類似，財政分權(quán)程度越高，效用水平越高。

其次，考察消費者對于土地財政的反應(yīng)。根據(jù)(6)式，消費者最大化效用與土地財政有著直接的關(guān)系，消費者效用為：

(15)

由(10)式，(15)式可以變換為：

(16)

當效用最大時，消費者對土地財政的反應(yīng)為：

(17)

其中，

π1=ααββ(α+β)(R1+(1+t3)gs(Tl))α+β/β，

通過以上一般均衡理論框架的分析，在一定假設(shè)條件下，有如下結(jié)論：一是各方達到最優(yōu)目標時，土地財政是政府官員的必然選擇，擴大土地財政規(guī)模是提升官員自身效用水平的重要途徑；二是當經(jīng)濟增長績效、基本公共服務(wù)水平達到最優(yōu)時，政府官員才能夠獲得最大晉升概率；三是在消費角度上，消費者厭惡土地財政，土地財政規(guī)模上升，降低消費者效用水平。

三、實證分析

(一)模型設(shè)定

1. 模型構(gòu)建

根據(jù)上文，財政分權(quán)和地方競爭推動了土地財政，當經(jīng)濟發(fā)展和公共服務(wù)達到最優(yōu)時，官員才能晉升。為檢驗上述結(jié)論，基于地區(qū)面板數(shù)據(jù)，實證分析財政分權(quán)框架下地方競爭、經(jīng)濟發(fā)展對土地財政的激勵作用?；灸Ｐ蜑椋?/p>

log(LR)=c0+c1log(FDI)+c2FD+c2log(GDPPER)+c4log(HP)+u

其中，log(LR)，log(FDI)，F(xiàn)D，log(GDPPER)，log(HP)分別表示地方土地出讓收入規(guī)模、地方競爭性程度、地方財政分權(quán)程度、地方經(jīng)濟發(fā)展程度、房地產(chǎn)價格水平。[9]在土地資源有限的情況下，拉高土地出讓價格，在一定程度上影響土地出讓金規(guī)模，因此本文考慮了房地產(chǎn)價格的具體影響。

2.變量設(shè)定

財政分權(quán)指標多種多樣，收入和支出占比指標采用較為普遍。[10-12]采用支出指標的財政分權(quán)實際指的是事權(quán)分權(quán)，地方財政支出表示政府完成的事項，代表地方政府提供公共服務(wù)、公共產(chǎn)品的水平，對地方發(fā)展的影響較為直接和明顯，因此選擇地方財政支出占中央財政支出比重為財政分權(quán)的代理變量。

地方經(jīng)濟發(fā)展水平的高低決定該地區(qū)土地等國有資源流動性大小，在經(jīng)濟發(fā)展程度較高的地區(qū)通常國有資源價格較高。地方經(jīng)濟發(fā)展程度常用GDP規(guī)模代理，但規(guī)模等絕對數(shù)指標受當?shù)厝丝凇⒚娣e等因素影響有失公允，因此選擇人均GDP相對指標作為地方經(jīng)濟發(fā)展的代理變量。

地方競爭實力本質(zhì)上是營商環(huán)境的競爭力，集中表現(xiàn)為招商引資的規(guī)模，該指標越高表明該地區(qū)競爭能力越強,因此選擇招商引資作為地方競爭力的代理變量。

(二)數(shù)據(jù)說明與統(tǒng)計描述

選取31個省級地區(qū)，時間跨度為2000-2016年，數(shù)據(jù)主要來自《2000-2016年國土資源年鑒》《2000-2016年國土資源公報》《2000-2016年中國統(tǒng)計年鑒》等。

表1 變量描述統(tǒng)計

如表1，對各個變量進行描述性統(tǒng)計后發(fā)現(xiàn)，地方競爭、地方經(jīng)濟發(fā)展程度、房地產(chǎn)價格三個指標的標準差較大，說明我國各個地方經(jīng)濟發(fā)展水平仍然存在較大的差異性，特別是地方經(jīng)濟發(fā)展程度。人均GDP變量，最大值、最小值與標準差，地區(qū)性差異最為明顯，表明地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差距是我國發(fā)展中長期存在的突出問題。

(三)模型估計

1.變量的穩(wěn)定性檢驗

通過對變量取對數(shù)后進行平穩(wěn)性檢驗后發(fā)現(xiàn)，除土地財政收入指標在1%的顯著性水平下表現(xiàn)平穩(wěn)之外，地方競爭(FDI)、財政分權(quán)、地方經(jīng)濟發(fā)展程度(人均GDP)、房地產(chǎn)價格等都表現(xiàn)出非平穩(wěn)的特征。對這些指標進行一階差分之后可以發(fā)現(xiàn)，所有的變量都呈現(xiàn)出良好的穩(wěn)定性，在1%的顯著性水平下平穩(wěn)。

表2 平穩(wěn)性檢驗結(jié)果

注：***、**、*分別表示在1%、5%、10%水平顯著；括號內(nèi)為一階差分檢驗結(jié)果。

2.協(xié)整檢驗

本文采用Pedroni檢驗法進行協(xié)整檢驗，檢驗結(jié)果如下。

其中，除房地產(chǎn)價格不顯著之外，剩余的其他變量均拒絕原假設(shè)，各面板變量間存在顯著的協(xié)整關(guān)系。因此針對土地財政收入與其他變量的影響關(guān)系進一步分析。

表3 協(xié)整關(guān)系檢驗結(jié)果

注：*表示顯著性水平10%，**顯著性水平5%，***顯著性水平1%，表4類似。

3.估計結(jié)果

對財政分權(quán)之外的變量對數(shù)差分后，對土地出讓收入、地方競爭、財政分權(quán)、地方經(jīng)濟發(fā)展程度以及房地產(chǎn)價格進行逐一回歸，結(jié)果如表4。除模型4中房地產(chǎn)價格不顯著外，模型1、2、3中的變量基本上都是在1%的水平上顯著。由于財政分權(quán)沒有對數(shù)化處理，回歸系數(shù)較大。綜合模型的回歸系數(shù)、擬合優(yōu)度和DW統(tǒng)計量，模型3最優(yōu)，選擇模型3的估計結(jié)果進行分析。

表4 模型的回歸結(jié)果

注：括號內(nèi)為估計量的標準誤。

(四)結(jié)果分析

根據(jù)模型3，地方競爭、財政分權(quán)、地方經(jīng)濟發(fā)展程度對土地財政都有著顯著正向的作用，房地產(chǎn)價格對土地財政的作用并不顯著，初步驗證了前述理論模型的結(jié)論。實際上，房地產(chǎn)價格相對于土地財政主要是從需求側(cè)發(fā)力，模型結(jié)果充分說明了外部因素如房地產(chǎn)價格對土地財政的影響有限，地方競爭、財政分權(quán)、地方經(jīng)濟發(fā)展等因素明顯影響土地財政規(guī)模。

上述回歸結(jié)果證明了地方競爭導致了土地財政問題，其深層次原因是地方官員效用最大化取決于晉升概率的大小，晉升概率的大小與地方經(jīng)濟發(fā)展績效直接相關(guān)，地方經(jīng)濟發(fā)展績效考核指標導致了地方政府官員的投機性行為。具體原因和機理有兩個方面：

第一，由于地方官員的效用水平取決于GDP增長率，他們有利用財政資源進行地方競爭的動機，導致財政缺口進一步擴大。在地方經(jīng)濟發(fā)展過程中，官員考核目標單一，一般采用GDP增長率。地方GDP增長速度越高，晉升概率越大，官員效用水平上升。這種單一制的績效考核方式誘使地方政府為了達到GDP要求，不僅通過稅收競爭即稅收優(yōu)惠等形式，還加大對投資環(huán)境的財政支出和投入，優(yōu)先利用財政資源招商引資促進地方經(jīng)濟的發(fā)展。這些行為導致地方財政缺口不斷擴大，那么通過土地出讓獲得收入是短期內(nèi)減輕財政壓力的最有效方式。

第二，任期制官員可能為了能夠盡快晉升，往往采取投機的方式大力促進轄區(qū)經(jīng)濟增長，而造成的財政缺口或者因此產(chǎn)生的土地財政問題在任期后出現(xiàn)。投機取得的政績工程和經(jīng)濟增長績效激勵著每一任地方官員，因為地方官員不用對轄區(qū)地方經(jīng)濟發(fā)展及影響終身負責。在政績刺激之下，官員在任期內(nèi)GDP增長率會高于往期，這種容易量化的內(nèi)在激勵指標會使地方官員采取短期的機會主義政策，利用各種有效的刺激性措施在最短的時間內(nèi)促進GDP增長。而刺激措施的背后往往是財政壓力的陡增，減輕財政壓力最有效的方式是出售國有資源如土地，進而獲得大規(guī)模財政收入。而且以后每期官員都會采取這種方式，造成地方政府對土地出讓收入的高度依賴。

在單一績效考核機制下，即使地方政府財政自給率大于1，地方政府官員仍然會采取土地財政這種短期行為，快速提高地方GDP，過度投資地方公共設(shè)施，促使地方政府績效考評合格，進而獲得晉升。因此，地方競爭激烈程度顯著影響地方政府對土地的依賴程度，地方競爭決定著政府官員的效用水平，而地方競爭需要投入大量的財政資源，產(chǎn)生財政壓力。出售國有資源獲得財政收入是緩解財政壓力的普遍做法，土地資源只是國有資源中的一種，如果不能解決地方競爭中反約束機制缺失的問題，未來還會出現(xiàn)犧牲其它資源的“土地財政”。

四、結(jié)論和啟示

(一)基本結(jié)論。通過構(gòu)建模型分析，發(fā)現(xiàn)房地產(chǎn)價格因素對于土地財政的影響不顯著，地方競爭、財政分權(quán)、地方經(jīng)濟發(fā)展程度因素對于土地財政影響較為顯著。具體結(jié)論如下：(1)地方競爭對土地財政有著正向的催動作用，政府官員效用最大化目標下導致地方競爭程度上升直接推動了土地出讓收入的上漲。(2)地方經(jīng)濟發(fā)展程度、財政分權(quán)對土地財政也有非常顯著的正面影響。(3)房地產(chǎn)價格的上升對于土地財政的拉動影響并不明顯，從側(cè)面印證了地方競爭是決定政府官員效用的重要因素。

(二)啟示。根據(jù)分析的結(jié)論，解決土地財政問題最根本的措施是要降低地方政府對于土地出讓收入的依賴性，本質(zhì)上是開源節(jié)流一方面完善地方稅收體系增加地方財力來源，另一方面降低地方政府財政支出壓力，如完善地方政府績效考核體系，逐步降低經(jīng)濟增長的考核比重，增加如環(huán)保、文化、公共服務(wù)等方面的考核，降低地方政府大規(guī)模投資沖動；更加明確中央與地方政府責任邊界，合理確定地方政府責任清單，改變地方政府承擔無限支出責任的現(xiàn)狀，降低地方政府財政支出壓力。另外，可逐步提升中央財政對各地土地出讓收入的統(tǒng)籌力度，降低各個地方土地出讓的積極性，從而降低對土地出讓收入的依賴性。