杜亞斌 田蘊(yùn)祥

摘 要：在當(dāng)前我國社會(huì)老齡化問題日漸突出的背景下，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)在養(yǎng)老服務(wù)供給方面發(fā)揮著日益重要的作用。本文通過公私協(xié)力的視角，將武漢市政府與民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的互動(dòng)模式作為案例進(jìn)行調(diào)研分析，發(fā)現(xiàn)政府與民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分別形成了互補(bǔ)型協(xié)力關(guān)系、抗衡型協(xié)力關(guān)系和補(bǔ)充型協(xié)力關(guān)系，取得了一些可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。政府部門應(yīng)進(jìn)一步完善與民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的互動(dòng)合作機(jī)制，以期進(jìn)一步發(fā)揮其在解決城市養(yǎng)老服務(wù)供給不足問題中的積極作用。

關(guān)鍵詞：民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu);機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù);合作機(jī)制;公私協(xié)力

中圖分類號(hào)：F241.34? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ?文章編號(hào)：2096-5729（2019）03-0084-07

一、引言與相關(guān)文獻(xiàn)回顧

當(dāng)前，隨著我國“少子老齡化”問題日漸突出，傳統(tǒng)家庭的養(yǎng)老功能逐漸弱化，養(yǎng)老服務(wù)供不應(yīng)求，推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)力量廣泛參與提供養(yǎng)老服務(wù)，成為當(dāng)前政府深化社會(huì)服務(wù)改革的重要任務(wù)。與此同時(shí)，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在養(yǎng)老服務(wù)中的廣泛參與，改變了養(yǎng)老服務(wù)單純由政府提供的局面，促進(jìn)了養(yǎng)老服務(wù)供給主體的多元化。中國民政統(tǒng)計(jì)年鑒（2017）數(shù)據(jù)顯示，1978年我國收養(yǎng)機(jī)構(gòu)（含養(yǎng)老）數(shù)量僅為8365個(gè)，而截至2016年，全國提供住宿的城市和農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)已經(jīng)達(dá)到了24 289個(gè);從“十五”到“十二五”期間，我國養(yǎng)老床位平均增長速度從5.0%提高到15.3%，而這一急劇增長的數(shù)據(jù)與民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量的增長密切關(guān)聯(lián)。截至2016年，我國社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)總數(shù)達(dá)174.5萬個(gè)，其中，行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位僅為38.2萬個(gè)，而社會(huì)組織、自治組織和企業(yè)性質(zhì)機(jī)構(gòu)則為136.3萬個(gè)，民間機(jī)構(gòu)在社會(huì)服務(wù)中的作用由此可見一斑。政府解決養(yǎng)老服務(wù)供給不足的問題離不開民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的參與，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展同樣需要政府的扶持，因此，政府與民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的協(xié)力合作，是解決我國養(yǎng)老服務(wù)供給不足問題的有效模式。

目前，國內(nèi)學(xué)界對(duì)于民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與政府關(guān)系的相關(guān)議題已經(jīng)進(jìn)行了廣泛的討論，形成了豐富的研究成果。丁學(xué)娜分析了民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展所面臨的困境，主要包括養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理人員不穩(wěn)定、素質(zhì)低、數(shù)量不足等，并認(rèn)為產(chǎn)生上述問題的主要原因在于資金短缺，因此，政府應(yīng)建立一套針對(duì)民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的補(bǔ)償機(jī)制，并明確政府補(bǔ)償?shù)馁Y金來源、補(bǔ)償前提、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方法和補(bǔ)償依據(jù)[1]。樂章、劉軼鋒對(duì)政府扶持民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的相關(guān)研究進(jìn)行了回顧，認(rèn)為相關(guān)研究主要集中在三個(gè)方面，即政府扶持的力度、政府扶持的手段，以及政府扶持效果的評(píng)估，且相關(guān)研究在政府該不該扶持民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的問題上，存在較大爭議[2]。李偉以河南省某縣為例，通過訪談?wù){(diào)查的方法分析了農(nóng)村民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展所面臨的困境，發(fā)現(xiàn)國家對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的扶持政策很難落實(shí)、政府行政審批手續(xù)繁雜、管理不規(guī)范等問題十分突出，政府缺位與越位的現(xiàn)象同時(shí)存在，同時(shí)也提出了一些針對(duì)性的對(duì)策建議[3]。范西瑩采用“民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基本狀況調(diào)查”的數(shù)據(jù)，實(shí)證檢驗(yàn)了不同類型的政策對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展存在的影響，結(jié)果表明，競爭性政策和保護(hù)性政策對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的影響最為穩(wěn)健[4]。郜凱英對(duì)政府與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)合作提供養(yǎng)老服務(wù)的模式進(jìn)行了分析，認(rèn)為存在政府特許經(jīng)營類PPP模式、政府購買服務(wù)類PPP模式和委托運(yùn)營類PPP模式等三種模式，并認(rèn)為應(yīng)進(jìn)一步推動(dòng)PPP模式應(yīng)用到養(yǎng)老服務(wù)當(dāng)中[5]。當(dāng)前的研究也仍然存在一些不足，其一是缺乏針對(duì)不同類別的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的細(xì)致研究，尤其是針對(duì)民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的研究;其二是大多數(shù)研究仍然遵循“現(xiàn)狀-問題-對(duì)策”的分析思路，缺乏對(duì)理論的關(guān)照。

當(dāng)前，我國不少地方政府正在努力推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化改革，努力調(diào)動(dòng)各方社會(huì)資源，充分發(fā)揮社會(huì)力量在養(yǎng)老服務(wù)供給中的積極作用，并取得了一定的成果。例如，武漢市作為我國中部地區(qū)的最大城市，在探索養(yǎng)老服務(wù)供給的過程中，政府與民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)通過協(xié)力合作的方式，取得了一些可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。因此，本文將對(duì)武漢市政府與民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的協(xié)力模式進(jìn)行分析，探究政府與民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的互動(dòng)關(guān)系，以期彌補(bǔ)現(xiàn)有研究之不足，并有助于相關(guān)部門獲得新的工作思路。

二、公私協(xié)力視角下政府與民辦非營利性

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)合作的理論模式

本文從公私協(xié)力的理論視角出發(fā)，以武漢市作為案例，采用結(jié)構(gòu)化訪談與定性訪談相結(jié)合的方法，對(duì)武漢市8家不同類型的民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以及武漢市、武昌區(qū)相關(guān)政府部門進(jìn)行調(diào)查研究。通過對(duì)武漢市部分民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行訪談?wù){(diào)查，了解民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供養(yǎng)老服務(wù)的狀況及其運(yùn)行機(jī)制，同時(shí)獲悉民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對(duì)政府作為的看法和期許。通過對(duì)政府相關(guān)部門進(jìn)行訪談?wù){(diào)查，了解政府在養(yǎng)老服務(wù)中的角色定位和相關(guān)制度規(guī)定，分析現(xiàn)實(shí)工作中的不足之處，進(jìn)而明確改進(jìn)方向和思路。

從公私協(xié)力的視角出發(fā)對(duì)政府與民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的合作情況進(jìn)行研究，并提出發(fā)展建議，是本文的探討重點(diǎn)。公私協(xié)力是指公私行動(dòng)者之間的長期合作關(guān)系，在各方共享附加價(jià)值的信念基礎(chǔ)之上，形成合作關(guān)系并且運(yùn)作各方發(fā)展共同的產(chǎn)品或服務(wù)，同時(shí)共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、成本，共享收益[6]。

目前，學(xué)界常以補(bǔ)充型（supplements）、互補(bǔ)型（complements）與抗衡型（adversaries）三大類型的互動(dòng)模式，來分析界定政府與民間組織在公私協(xié)力過程中各方的角色與責(zé)任。首先，在補(bǔ)充型的協(xié)力模式中，民間組織負(fù)責(zé)實(shí)現(xiàn)政府無法滿足民眾的公共產(chǎn)品或服務(wù)需求，當(dāng)政府在產(chǎn)品與服務(wù)提供上承擔(dān)起更多的責(zé)任時(shí)，由民間組織來解決問題的需求也相對(duì)減少。其次，在互補(bǔ)型的模式中，政府將民間組織視為伙伴，民間組織接受政府的財(cái)物資助提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，當(dāng)政府的資助增加時(shí)，民間組織所承擔(dān)產(chǎn)品與服務(wù)供給的規(guī)模也會(huì)增大。第三，在抗衡型模式中，民間組織督促政府對(duì)社會(huì)大眾負(fù)起責(zé)任，或是在公共政策方面進(jìn)行變革，政府則會(huì)通過法規(guī)制定或是對(duì)民間組織的倡議提案做出回應(yīng)來影響民間組織的行為[7]。

三、政府與民辦非營利性

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)合作的現(xiàn)實(shí)機(jī)制

民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是指除政府部門以外依法創(chuàng)立的組織、法人或具有完全民事行為能力的公民創(chuàng)辦的（含公建民營）各種為老年人供應(yīng)住養(yǎng)、護(hù)理、痊愈、精神慰藉和日間照護(hù)等服務(wù)，且區(qū)別于企業(yè)，不以營利為目的，許可證書是隸屬于民政登記管理部門負(fù)責(zé)的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。

我們以武漢地區(qū)民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為例，此地養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的主要類型有老年公寓、社區(qū)養(yǎng)老院、日間照護(hù)中心、居家養(yǎng)老服務(wù)中心（城市）和互助養(yǎng)老合作中心（農(nóng)村）等。近年來，武漢市民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)取得了不小的發(fā)展，從20世紀(jì)90年代中期的寥寥數(shù)家，發(fā)展到2018年的197家，而城市公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)僅為15家[8]，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)無疑已經(jīng)成為武漢市養(yǎng)老服務(wù)的主力軍。我們將從上文介紹的三種協(xié)力模式，來具體分析當(dāng)前政府與民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的互動(dòng)關(guān)系。

（一）互補(bǔ)型協(xié)力模式：補(bǔ)貼扶持機(jī)制

由于當(dāng)前我國養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化改革的實(shí)踐正處于初期探索階段，各級(jí)政府缺乏必要的改革經(jīng)驗(yàn)，相關(guān)配套措施尚未落實(shí)到位，與經(jīng)濟(jì)改革相伴的政府管理體制改革相對(duì)滯后，因此，政府補(bǔ)助成為各級(jí)政府推進(jìn)社會(huì)化養(yǎng)老的初步嘗試。在補(bǔ)貼扶持機(jī)制下，民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)被視為政府的親密伙伴，政府通過給予經(jīng)費(fèi)資助等手段鼓勵(lì)民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供更多更好的養(yǎng)老服務(wù)，政府和民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間存在一種相依并存、共進(jìn)共榮的互補(bǔ)型協(xié)力關(guān)系。從某種程度上說，由于民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的非營利性質(zhì)，政府的補(bǔ)貼扶持甚至成了一些民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)生存的必要條件。

武漢市政府對(duì)民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的補(bǔ)貼扶持主要包括財(cái)政補(bǔ)貼、信貸融資和稅費(fèi)優(yōu)惠等多種形式。首先，武漢市政府對(duì)于民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行了一定的財(cái)政補(bǔ)貼，包括建設(shè)補(bǔ)貼和運(yùn)行補(bǔ)貼等不同的補(bǔ)貼形式。對(duì)民間組織利用租期3年以上租賃用房新、改、擴(kuò)建的非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，經(jīng)驗(yàn)收合格的，給予3000元/張的建設(shè)補(bǔ)貼，對(duì)利用自建產(chǎn)權(quán)用房興建且經(jīng)驗(yàn)收合格的，給予5000元/張的建設(shè)補(bǔ)貼;對(duì)運(yùn)營正常、年檢合格的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，按照護(hù)理人員人數(shù)×6×1200元/年的標(biāo)準(zhǔn)給予運(yùn)營補(bǔ)貼[9]。其次，武漢市政府對(duì)民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供了一定的信貸融資支持。通過投入資本、項(xiàng)目補(bǔ)貼、貸款貼息、融資擔(dān)保、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)确绞剑刨J資源和社會(huì)資本投資養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，拓寬信貸抵押擔(dān)保物范圍，拓展資本進(jìn)入渠道。第三，武漢市政府對(duì)民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)制定了相應(yīng)的稅費(fèi)優(yōu)惠政策。對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的養(yǎng)護(hù)服務(wù)免征營業(yè)稅，適度減免有關(guān)行政事業(yè)性收費(fèi);養(yǎng)老機(jī)構(gòu)用電、用水、用氣、用熱按居民生活類價(jià)格執(zhí)行;對(duì)非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自用房產(chǎn)、土地免征房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅，對(duì)符合條件的非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)按規(guī)定免征企業(yè)所得稅;對(duì)部分組織和個(gè)人向非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的捐贈(zèng)，符合相關(guān)規(guī)定的，準(zhǔn)予在計(jì)算其應(yīng)納稅所得額時(shí)按稅法規(guī)定比例扣除[9]。

（二）抗衡型協(xié)力模式：監(jiān)督管理機(jī)制

目前，民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展有其自發(fā)性和一定的盲目性，在蓬勃發(fā)展的同時(shí)，難免泥沙俱下，甚至還存在名為非營利，實(shí)則大肆謀利的情況。因此，武漢市政府通過落實(shí)制度規(guī)定來回應(yīng)并制約民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的盲目行為，積極承擔(dān)規(guī)范和監(jiān)督的責(zé)任，保障其健康發(fā)展，與民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)形成抗衡型協(xié)力模式。

具體來說，武漢市政府通過制定或落實(shí)相關(guān)政策法規(guī)，對(duì)民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)履行評(píng)估和監(jiān)管職能，嚴(yán)格遵照相關(guān)政策法規(guī)，強(qiáng)化養(yǎng)老服務(wù)的行業(yè)監(jiān)管和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查。首先，武漢市政府制定了明確具體的監(jiān)管政策，并要求相關(guān)部門根據(jù)相關(guān)政策規(guī)范有針對(duì)性地履行監(jiān)管職能。民政部門定期對(duì)民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營服務(wù)進(jìn)行檢查，并根據(jù)檢查結(jié)果進(jìn)行相應(yīng)的獎(jiǎng)懲;公安部門負(fù)責(zé)對(duì)民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)消防和內(nèi)部治安進(jìn)行監(jiān)督檢查;物價(jià)部門負(fù)責(zé)對(duì)民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)價(jià)格和收費(fèi)進(jìn)行監(jiān)督檢查;衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)對(duì)民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)及其設(shè)立的醫(yī)療機(jī)構(gòu)（含康復(fù)醫(yī)療機(jī)構(gòu)）的衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督檢查[10]。整體來看，相關(guān)規(guī)章制度越來越細(xì)化，操作性越來越突出，政策的工具化和理性化愈加明顯，呈現(xiàn)出管理規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、成熟化的趨勢。其次，武漢市政府建立了科學(xué)、公正的民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)評(píng)估體系。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的評(píng)估工作由兩個(gè)體系完成，一個(gè)是民政體系，包括兩個(gè)部門，即主管部門和登記部門，其中，主管部門主要開展星級(jí)評(píng)定工作，登記部門放在民辦非企業(yè)的序列進(jìn)行組織評(píng)估。另一個(gè)是衛(wèi)生體系，主要針對(duì)帶有醫(yī)療護(hù)理功能的護(hù)理院等[11]。武漢市政府根據(jù)質(zhì)量評(píng)估結(jié)果，將之作為民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)獲取政府或其他來源資金的基本條件，并優(yōu)勝劣汰，從而激勵(lì)民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改善服務(wù)。

（三）補(bǔ)充型協(xié)力模式：“日間托老”和“一鍵通”創(chuàng)新合作模式

除了履行一般的政府職能，武漢市政府也積極探索創(chuàng)新與民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)合作的形式，從而進(jìn)一步發(fā)揮民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在養(yǎng)老服務(wù)供給中的創(chuàng)造性作用，拓展民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展空間。這些創(chuàng)新合作模式的特點(diǎn)在于，政府僅僅作為聯(lián)結(jié)民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和養(yǎng)老服務(wù)需求群體的媒介和橋梁，只負(fù)責(zé)提供必要的政策和條件，而具體的服務(wù)則由民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)直接向社會(huì)群體提供，從而保持了民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的自主性和獨(dú)立性。在“日間托老”和“一鍵通”這兩個(gè)創(chuàng)新合作模式下，民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)滿足了政府無法完全滿足的養(yǎng)老服務(wù)需求，分述如下。

1.“日間托老”創(chuàng)新合作模式?！叭臻g托老”是指社區(qū)居民可以將有一定的生活自理能力、晚上子女可以進(jìn)行照顧但白天仍需要有人照顧的老人委托特定養(yǎng)老機(jī)構(gòu)照顧。白天，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為老人們提供包括飲食、護(hù)理、洗衣等在內(nèi)的一整套照護(hù)服務(wù)，同時(shí)，也為老人們提供一個(gè)交流平臺(tái)和一系列休閑娛樂活動(dòng)。晚上，老人們各自回家，享受家里的天倫之樂[12]。

“日間托老”模式具有一定的可行性和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。從老人的角度來看，這種“日托式”服務(wù)不僅沒有讓他們脫離家庭，也解決了他們白天在子女上班后日常生活得不到照顧和獨(dú)自在家孤獨(dú)的問題。從子女的角度來看，這種“日托式”服務(wù)也解決了他們的困難。一方面，子女很多時(shí)候仍然希望能夠在家照顧老人，不愿將老人送到養(yǎng)老院，以免老人在心理上產(chǎn)生不適;另一方面，現(xiàn)在大多數(shù)家庭，夫妻都是雙職工，白天很難照顧老人，因而往往心有余而力不足，而“日間托老”的服務(wù)模式恰好解決了這兩個(gè)方面的問題，既可以讓老人不離開社區(qū)和家庭，又可以確保老人得到適當(dāng)?shù)恼疹櫋酿B(yǎng)老模式建設(shè)來看，這種“日托式”養(yǎng)老模式彌補(bǔ)了傳統(tǒng)的“家庭養(yǎng)老”和“社會(huì)養(yǎng)老”的缺陷，使家庭和社會(huì)的角色充分結(jié)合[12]。

對(duì)民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)而言，“日間托老”模式也存在一定的問題和缺陷。第一，是收費(fèi)問題。雖然民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是非營利組織，但也需要資金維持基本的運(yùn)轉(zhuǎn)，“日間托老”必然增加其運(yùn)行的成本，因此需要收取一定的費(fèi)用。若是由發(fā)起該服務(wù)的政府支付費(fèi)用，會(huì)給政府帶來不小的財(cái)政負(fù)擔(dān);若是由享受服務(wù)的老人家庭支付，由于老人一般比較節(jié)儉，加之無人照料也不會(huì)帶來很大麻煩，因此很少有人會(huì)愿意為此支付費(fèi)用。另外，此項(xiàng)服務(wù)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也難以確定，因此很難真正實(shí)行。第二，是成本和安全問題。“日間托老”機(jī)構(gòu)不只是讓老人在機(jī)構(gòu)里度過一天，還需配備日常生活照顧、休閑娛樂服務(wù)和專業(yè)醫(yī)療保健等一系列相關(guān)服務(wù)設(shè)施，這無疑會(huì)大大提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)行成本。同時(shí)，托老所提供服務(wù)的同時(shí)，還必須確保老人的安全問題，即必須確保老人在一天的時(shí)間內(nèi)不會(huì)走丟或發(fā)生意外事故，這也需要機(jī)構(gòu)付出較高的人力成本。第三，“日間托老”養(yǎng)老模式是由武漢市民政部門引進(jìn)并進(jìn)行推廣的，目前尚處于試點(diǎn)階段，沒有明確的制度安排和政策規(guī)定，這使得對(duì)“日間托老”機(jī)構(gòu)的監(jiān)管和扶持難免存在缺位之處，這一切都不利于“日間托老”養(yǎng)老模式的運(yùn)行和推廣。

2.“一鍵通”創(chuàng)新合作模式?！耙绘I通”服務(wù)是武漢市政府提出的為全市中心城區(qū)和新城區(qū)建制鎮(zhèn)65周歲以上老年人免費(fèi)發(fā)放“一鍵通”的一種創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)模式。所謂“一鍵通”，就是一種形如手機(jī)的設(shè)備，可以通過直接按鍵為老人提供家政服務(wù)、康復(fù)護(hù)理、助餐應(yīng)急、精神慰藉等四項(xiàng)基本居家養(yǎng)老服務(wù)，老年人如發(fā)生意外或遇到困難，或者需要預(yù)約洗衣、做飯、維修、理發(fā)、送米、陪聊等日常生活服務(wù)，都可以通過“一鍵通”向養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)中心求助，而后者則聯(lián)系綁定合作的醫(yī)療機(jī)構(gòu)、相關(guān)社會(huì)組織、志愿者等提供上門服務(wù)[13]。

實(shí)行“一鍵通”服務(wù)具有現(xiàn)實(shí)的必要性和緊迫性。2013年4月，武漢首次發(fā)布的居民養(yǎng)老需求報(bào)告顯示，100位老人當(dāng)中只有不到3人選擇福利院養(yǎng)老，八成老人不愿離開現(xiàn)在的居住環(huán)境。調(diào)查顯示，在居家養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、日間托老三種方式的選擇上，84.7%的老人選擇居家養(yǎng)老，12.4%的人選擇日間托老，只有2.9%的老人選擇福利院等機(jī)構(gòu)?！耙绘I通”信息化養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)順應(yīng)了市場的主流需求，滿足了老人居家養(yǎng)老的愿望，同時(shí)也創(chuàng)新和拓展了民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等社會(huì)力量的服務(wù)方式，是一項(xiàng)有益的技術(shù)嘗試。

對(duì)民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)而言，“一鍵通”服務(wù)設(shè)計(jì)也存在一些不足。第一，“一鍵通”服務(wù)需要進(jìn)行專門的服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)。民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的護(hù)工人員素質(zhì)和能力有限，如果開展“一鍵通”服務(wù)，那么有限的人力資源就需要從事超出自身工作能力和工作范圍的業(yè)務(wù)。因此，需要另外建立一支專門從事“一鍵通”服務(wù)的工作隊(duì)伍，培養(yǎng)這些工作人員處理各種情況的素質(zhì)和能力，這又會(huì)給民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)帶來極大的財(cái)政負(fù)擔(dān)和成本投入，并且這些工作人員真正的工作時(shí)間并不多，資源利用率極低，閑置損耗極大，得不償失。第二，民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不能滿足老人所有的要求。如果將老人日常生活中瑣碎的小事也納入服務(wù)范圍，那么養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的人力資源將十分緊張，會(huì)極大地浪費(fèi)人力資源，使“一鍵通”異化為任老人使喚的免費(fèi)機(jī)器。第三，“一鍵通”服務(wù)會(huì)帶來收費(fèi)問題，甚至引發(fā)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)工作人員與老人之間的矛盾。若向政府收費(fèi)會(huì)增加財(cái)政負(fù)擔(dān)，而向老人收費(fèi)，老人可能會(huì)產(chǎn)生抵觸情緒。這會(huì)給工作人員帶來極大的麻煩，增大工作人員的工作難度，打擊工作人員的積極性。另外，不同的服務(wù)項(xiàng)目也沒有客觀合理的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，工作人員與老人之間很難達(dá)成一致，容易引發(fā)服務(wù)糾紛，違背服務(wù)設(shè)計(jì)的初衷。

四、政府與民辦非營利性

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)合作機(jī)制的發(fā)展方向

（一）互補(bǔ)型協(xié)力模式：政府及時(shí)改進(jìn)完善補(bǔ)貼扶持機(jī)制

結(jié)合武漢市政府的經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)前各級(jí)政府應(yīng)該從以下兩個(gè)方面著手，為民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供及時(shí)到位、充足有效的補(bǔ)助。首先，要完善財(cái)政投入方式，建立資金管理制度。政府應(yīng)加大對(duì)民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的直接資金投入力度，把民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)所需要的資金列入地方財(cái)政預(yù)算，把民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)情況列為地方官員業(yè)績的考核指標(biāo)之一。由地方政府根據(jù)財(cái)政收入的情況，直接撥款對(duì)原有民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行擴(kuò)修和改建[14]（P35）。與此同時(shí)，也要規(guī)范財(cái)政投入經(jīng)費(fèi)的預(yù)算和管理。政府相關(guān)部門要制定民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的經(jīng)費(fèi)管理辦法，建立和健全民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的資金投入、資金使用和資金監(jiān)管機(jī)制，為民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展提供強(qiáng)有力的保障[15]（P33）。其次，要落實(shí)優(yōu)惠政策。武漢市政府雖然為民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展制定了一系列優(yōu)惠政策，但在執(zhí)行中，一些部門從地方利益出發(fā)，使這些優(yōu)惠政策很難落到實(shí)處。有關(guān)部門應(yīng)認(rèn)真落實(shí)民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)優(yōu)惠政策，加強(qiáng)對(duì)各項(xiàng)政策落實(shí)情況的檢查和監(jiān)督力度。相關(guān)職能部門應(yīng)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)市場進(jìn)行有目標(biāo)、有規(guī)劃、有步驟的培育，在資金、土地等方面對(duì)參與社會(huì)養(yǎng)老事業(yè)的機(jī)構(gòu)予以支持，尤其是將減免稅收、降低公用事業(yè)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等方面的優(yōu)惠政策明確化、制度化、標(biāo)準(zhǔn)化，讓民間資本可以放心地進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，使政府與民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間的互補(bǔ)合作更加牢固堅(jiān)實(shí)。

（二）抗衡型協(xié)力模式：持續(xù)檢視溝通并完善監(jiān)督管理機(jī)制

當(dāng)前，各級(jí)政府可以從以下兩個(gè)方面著手來完善與民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的抗衡型協(xié)力模式。首先，要拓寬和完善民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與政府的溝通渠道，提高民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在政策制定中的發(fā)言權(quán)。應(yīng)該進(jìn)一步完善民政部門與非營利性社會(huì)組織的聯(lián)席會(huì)議制度，規(guī)范會(huì)議流程，充實(shí)會(huì)議內(nèi)容，改變政府單向主導(dǎo)會(huì)議的局面，增加政府與非營利性社會(huì)組織的互動(dòng)溝通;鼓勵(lì)非營利性社會(huì)組織對(duì)政府相關(guān)部門提出建設(shè)性意見，并建立相應(yīng)的意見收集、整理和傳達(dá)的制度，要求民政部門定期作出回應(yīng);建立完善社區(qū)、街道歸口管理民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的制度，每個(gè)社區(qū)和街道指定一名負(fù)責(zé)人或一個(gè)機(jī)構(gòu)與對(duì)應(yīng)的民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行定向溝通，實(shí)時(shí)收集他們的意見建議，定期向相關(guān)部門反饋，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格化管理和全天候溝通;完善相關(guān)政策法規(guī)制定的聽證制度，對(duì)于涉及民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)切身利益的重大政策法規(guī)，在制定前應(yīng)該進(jìn)行聽證，同時(shí)必須保證有一定比例的民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人參與聽證，使這些政策法規(guī)能夠在一定程度上反映民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的訴求。其次，要?jiǎng)?chuàng)新評(píng)估激勵(lì)機(jī)制。應(yīng)建立第三方評(píng)估機(jī)制，邀請(qǐng)?jiān)u估專家組建相對(duì)獨(dú)立但具有權(quán)威性的組織機(jī)構(gòu)，制定科學(xué)、規(guī)范的檢查評(píng)估制度與實(shí)施細(xì)則，定期對(duì)民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢查。由評(píng)估專家根據(jù)客觀的檢查評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，全面檢查養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)情況，并且進(jìn)行量化打分，按得分高低對(duì)民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)與運(yùn)營情況作出排序，評(píng)估結(jié)果向社會(huì)公開，對(duì)服務(wù)較好的民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)服務(wù)較差的提出整改建議。為發(fā)揮檢查評(píng)估的導(dǎo)向作用，激發(fā)民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)創(chuàng)先爭優(yōu)的積極性，還應(yīng)當(dāng)把政府補(bǔ)助數(shù)額與評(píng)估結(jié)果相掛鉤[15]。

（三）補(bǔ)充型協(xié)力模式：民間自愿參與和政府強(qiáng)制規(guī)范取得平衡

在現(xiàn)實(shí)中，“日間托老”和“一鍵通”創(chuàng)新模式作為政府大力推行的民生工程，必然需要民間力量的廣泛參與，無論實(shí)際效果如何，民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)還是會(huì)在政府督促下參與其中。如果民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不能積極配合，則有可能在獎(jiǎng)勵(lì)資助方面受到政府冷落，或者受到社會(huì)大眾的道義指責(zé)，因此有些民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)雖然并不認(rèn)同政府的創(chuàng)新模式，仍然勉強(qiáng)參與其中。但是，這樣的合作情況使得服務(wù)質(zhì)量大打折扣，有些民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)根本無法達(dá)標(biāo)，從而使得此模式的實(shí)際效果與設(shè)計(jì)初衷相背離，難以推行下去。一方面，政府的強(qiáng)制性規(guī)范對(duì)于兩項(xiàng)創(chuàng)新合作模式的有效運(yùn)行確實(shí)有一定的意義，并且應(yīng)該使這種強(qiáng)制效應(yīng)更加明確化、規(guī)范化、制度化，政府應(yīng)該制定出臺(tái)更具有約束力的罰則，使民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)嚴(yán)肅對(duì)待這兩項(xiàng)創(chuàng)新模式;另一方面，政府的強(qiáng)制性規(guī)范不宜嚴(yán)厲到招致民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對(duì)政府政策反感排斥的程度，而應(yīng)經(jīng)由比較積極的作為從而促進(jìn)公私協(xié)力關(guān)系的形成。因此，政府在督促民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)積極配合政府行為的同時(shí)，還應(yīng)該考慮到他們?cè)谪?cái)力、能力等方面的限制，并給予相應(yīng)的幫助，從而使其自愿參與到合作當(dāng)中。

1.“日間托老”創(chuàng)新合作模式的改進(jìn)方向。首先，政府應(yīng)發(fā)揮積極的推動(dòng)作用。第一，政府應(yīng)通過制定、完善相關(guān)政策措施對(duì)“日間托老”養(yǎng)老模式進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)范，對(duì)實(shí)行“日間托老”模式的機(jī)構(gòu)的設(shè)立、審批、監(jiān)督、考核等，制定并執(zhí)行嚴(yán)格的制度規(guī)范。第二，政府應(yīng)對(duì)“日間托老”機(jī)構(gòu)提供適當(dāng)?shù)呢?cái)政支持和稅費(fèi)優(yōu)惠，支持“日間托老”機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)建設(shè)，同時(shí)鼓勵(lì)老人享受服務(wù)。第三，政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)“日間托老”機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和考核，防止出現(xiàn)各種不符合規(guī)定的行為，以有效保障老年人的利益和安全，保證其能夠接受達(dá)標(biāo)的服務(wù)。其次，應(yīng)完善社會(huì)監(jiān)督，保證“日間托老”模式健康發(fā)展。應(yīng)建立政府監(jiān)督、輿論監(jiān)督、媒體監(jiān)督為一體的社會(huì)監(jiān)督體系，對(duì)“日間托老”機(jī)構(gòu)實(shí)行全面監(jiān)督，使得“日間托老”服務(wù)的水平和質(zhì)量在社會(huì)各界力量的督促鼓勵(lì)下不斷提升，切實(shí)滿足老人的服務(wù)需求[12]。

2.“一鍵通”創(chuàng)新合作模式的改進(jìn)方向。首先，針對(duì)民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)人員緊張問題，可以讓養(yǎng)老機(jī)構(gòu)協(xié)同政府部門，合理調(diào)配人力資源，并充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以與衛(wèi)生部門、公安部門聯(lián)手采取夜間轉(zhuǎn)呼社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站、家庭醫(yī)生或轄區(qū)派出所等方法。同時(shí)，可以建立民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的人才補(bǔ)充機(jī)制，積極培育發(fā)展為老服務(wù)公益慈善組織和志愿組織，推廣“志愿服務(wù)記錄”“愛心儲(chǔ)蓄”等做法，鼓勵(lì)支持社會(huì)各界人士參與養(yǎng)老志愿服務(wù)，從而保障“一鍵通”服務(wù)的人力供應(yīng)。其次，應(yīng)合理界定服務(wù)范圍和種類，政府有關(guān)部門和民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)研究，確定合理的服務(wù)范圍和種類。一方面，能為老人提供全面多元的精細(xì)化服務(wù)，方便老人生活;另一方面，還應(yīng)集中資源解決多數(shù)老人較為關(guān)注的服務(wù)，提升服務(wù)資源的利用效率。

五、結(jié)? 論

民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是提供養(yǎng)老服務(wù)的重要社會(huì)力量，也是政府提供養(yǎng)老服務(wù)的重要合作對(duì)象，充分發(fā)揮民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)中的作用，對(duì)于促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化、公共服務(wù)市場化具有重要的意義。政府應(yīng)進(jìn)一步深化和完善與民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的協(xié)力合作方式，協(xié)調(diào)發(fā)展補(bǔ)充型、互補(bǔ)型和抗衡型協(xié)力模式，在履行補(bǔ)貼扶持、監(jiān)督管理等基本職能的同時(shí)，創(chuàng)新雙方的合作機(jī)制，開展平等基礎(chǔ)上的對(duì)話，認(rèn)真聆聽民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展訴求和建議，充分調(diào)動(dòng)民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，實(shí)現(xiàn)共同的社會(huì)治理。此外，政府在這一過程中應(yīng)合理把握自身參與的力度和范圍，做到既不“缺位”，又不“越位”，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)小而能的政府。

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Study on the Operation Mechanism of Nursing Home Care from the Perspective of Public-private Partnership

— example of private non-profit eldercare organizations in Wuhan

DU Ya-bin1，TIAN Yun-xiang2

（1.School of Public Administration and Policy，Renmin University of China，Beijing 100089，China;

2.School of Political Science and Public Administration，Wuhan University，Wuhan 430072，China）

Abstract： With the ageing of the population，nursing home care plays an important role in the elderly service supply. From the perspective of public-private partnership，we analyze the interactive model between the government and the private non-profit eldercare organizations in Wuhan. Results show that there are complementary，adversarial and supplementary relations among them. The government should further improve the cooperative and interactive relations with them in order that the private non-profit eldercare organizations can play an active role to reinforce the elderly service supply.

Key Words： private non-profit eldercare organizations;nursing home care;the cooperative mechanism;public-private partnership