章文光

【摘要】當(dāng)前我國(guó)的精準(zhǔn)扶貧政策在執(zhí)行過(guò)程中存在“一刀切”現(xiàn)象、“扭曲”問(wèn)題、“府際關(guān)系”問(wèn)題、“信貸壞賬”風(fēng)險(xiǎn)等，這主要是由于執(zhí)行主體的有限理性、執(zhí)行對(duì)象的多樣性和復(fù)雜性、執(zhí)行環(huán)節(jié)的監(jiān)管低效以及執(zhí)行保障的配套缺乏所造成的。對(duì)此，只有完善中央與地方的銜接機(jī)制，推進(jìn)培訓(xùn)工作，加大監(jiān)管力度，強(qiáng)化保障機(jī)制，才能有效提升政策執(zhí)行效果。

【關(guān)鍵詞】精準(zhǔn)扶貧 政策執(zhí)行 “一刀切” 【中圖分類號(hào)】C913 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

2013年11月，習(xí)近平總書(shū)記在湖南湘西考察時(shí)首次提出了“精準(zhǔn)扶貧”的重要論述。精準(zhǔn)扶貧政策旨在通過(guò)建檔立卡、精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)施策、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)退出，實(shí)現(xiàn)2020年全面脫貧的總體目標(biāo)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2018年末，我國(guó)農(nóng)村貧困人口從2012年末的9899萬(wàn)人減少至1660萬(wàn)人。然而，在取得巨大成就的同時(shí)，我國(guó)精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行也面臨一些困境，亟需解決。

精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行中容易出現(xiàn)“一刀切”現(xiàn)象以及“扭曲”問(wèn)題

一方面，精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行中容易出現(xiàn)“一刀切”現(xiàn)象。我國(guó)精準(zhǔn)扶貧政策的基本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)貧困戶的“一達(dá)標(biāo)、兩不愁、三保障”，這一目標(biāo)從農(nóng)民的基本生活需要、基本生活保障兩個(gè)層面對(duì)扶貧工作制定了標(biāo)準(zhǔn)、提出了要求，能夠與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相結(jié)合，提高扶貧工作效率。但當(dāng)前我國(guó)各貧困地區(qū)的資源稟賦以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不同，同一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)難度存在差異。比如，財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金使用的限制較多，主要用于產(chǎn)業(yè)扶貧、就業(yè)扶貧等。但實(shí)際上，對(duì)于東部和中部一些產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)較好的地區(qū)，很多貧困村需要的是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，上述規(guī)定明顯不符合實(shí)際需要，因而容易造成“有錢(qián)沒(méi)地用，有事沒(méi)錢(qián)干”的錯(cuò)位。再比如，在東部和中部經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)，大部分脫貧戶已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了穩(wěn)定脫貧，但是由于沒(méi)有穩(wěn)定脫貧的具體標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)?shù)刂荒艹掷m(xù)不斷地給予政策和資金支持，既加劇了非貧困戶的不平衡感，也給當(dāng)?shù)胤鲐毠ぷ鲙?lái)了一定的困擾。

另一方面，精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行中容易出現(xiàn)“扭曲”問(wèn)題。在貧困戶識(shí)別方面，我國(guó)從2014年開(kāi)始實(shí)施建檔立卡制度，但由于部分地區(qū)對(duì)中央決策的定位不清、把握不準(zhǔn)，對(duì)“大水漫灌”式扶貧轉(zhuǎn)換為“精準(zhǔn)滴灌”式扶貧的認(rèn)識(shí)不足，造成建檔立卡工作不精細(xì)，存在錯(cuò)評(píng)、漏評(píng)等問(wèn)題，導(dǎo)致許多扶貧措施沒(méi)有真正落實(shí)到貧困戶身上。在脫貧標(biāo)準(zhǔn)方面，黨中央立足全局，制定最低脫貧標(biāo)準(zhǔn)線，并規(guī)定各省可根據(jù)實(shí)際情況制定高于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的地方扶貧標(biāo)準(zhǔn)，在制度允許的范圍內(nèi)充分賦予地方自主權(quán)。然而，在實(shí)踐中，個(gè)別地區(qū)制定的脫貧標(biāo)準(zhǔn)和考核指標(biāo)明顯高于“一達(dá)標(biāo)、兩不愁、三保障”的要求，使得貧困戶與非貧困戶的差距拉大，形成了“懸崖效應(yīng)”。因此，在脫貧措施方面，仍需進(jìn)一步優(yōu)化完善。以生態(tài)扶貧為例，我國(guó)提出了具體目標(biāo)與實(shí)施路徑，包括設(shè)立生態(tài)公益崗位、實(shí)施生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策等，但在具體的實(shí)施過(guò)程中，一些地區(qū)仍然存在生態(tài)公益崗位職責(zé)不明確、對(duì)生態(tài)補(bǔ)償政策外部性理解不充分等問(wèn)題，影響了生態(tài)扶貧的效果。

精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行中容易出現(xiàn)“府際關(guān)系”問(wèn)題，存在“信貸壞賬”風(fēng)險(xiǎn)

精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行中容易出現(xiàn)“府際關(guān)系”問(wèn)題。精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)施涉及不同政府部門(mén)的工作協(xié)調(diào)，比如，危房改造、危房認(rèn)定由住建部門(mén)負(fù)責(zé)，改造補(bǔ)貼由扶貧部門(mén)負(fù)責(zé)；易地扶貧搬遷，由扶貧部門(mén)負(fù)責(zé)搬遷戶的認(rèn)定，發(fā)改委負(fù)責(zé)房屋選址建設(shè)以及后續(xù)生活服務(wù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展配套等。這一方面要求各政府部門(mén)分工明確、各司其職，另一方面也要求有相應(yīng)的協(xié)調(diào)與共享機(jī)制，不能“各管一塊”。但當(dāng)前部分地區(qū)的易地扶貧搬遷工作仍存在“一搬了之”現(xiàn)象，前期規(guī)劃的醫(yī)院、學(xué)校、超市等配套設(shè)施建設(shè)不健全、不到位，難以保證穩(wěn)定脫貧。

精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行中容易出現(xiàn)“信貸壞賬”風(fēng)險(xiǎn)。金融扶貧是精準(zhǔn)扶貧的熱點(diǎn)。作為金融扶貧的主要抓手，建檔立卡貧困戶小額信貸得到了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。小額信貸的初衷是通過(guò)為建檔立卡貧困戶提供有效的資金來(lái)源，使貧困地區(qū)和貧困戶獲得更多的發(fā)展機(jī)遇，從而實(shí)現(xiàn)脫貧致富。但在實(shí)踐中，一方面，由于缺少相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)或技術(shù)條件，部分貧困戶無(wú)法獲得貸款；另一方面，由于缺乏自身發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，部分貧困戶不愿申請(qǐng)貸款，導(dǎo)致小額信貸的初衷難以實(shí)現(xiàn)。比如，某些地區(qū)為了實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，鼓勵(lì)增加貧困地區(qū)、貧困戶信貸投入的總量，但卻忽視了小額信貸必須對(duì)貧困戶進(jìn)行評(píng)級(jí)授信這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，增加了壞賬風(fēng)險(xiǎn)。

精準(zhǔn)扶貧政策出現(xiàn)執(zhí)行困境的原因：執(zhí)行主體的有限理性、執(zhí)行對(duì)象的多樣性和復(fù)雜性、執(zhí)行環(huán)節(jié)的監(jiān)管低效、執(zhí)行保障的配套缺乏

當(dāng)前我國(guó)很多公共政策的制定都遵循“試點(diǎn)—篩選—擴(kuò)散”的過(guò)程，這一方面能夠?qū)⒑暧^政策目標(biāo)基于各地差異分別具體化，避免“一刀切”現(xiàn)象出現(xiàn)；另一方面能夠通過(guò)試點(diǎn)糾錯(cuò)形成行之有效的解決方案，是我國(guó)政策改革的寶貴經(jīng)驗(yàn)。精準(zhǔn)扶貧政策也遵循“頂層設(shè)計(jì)—貫徹落實(shí)—檢驗(yàn)評(píng)估”的過(guò)程，即中央出臺(tái)具體政策內(nèi)容，運(yùn)用政治權(quán)力強(qiáng)力執(zhí)行，并進(jìn)行統(tǒng)一檢查評(píng)估、統(tǒng)一獎(jiǎng)懲。然而當(dāng)前我國(guó)中央與地方的雙向溝通和互動(dòng)反饋并不充分，導(dǎo)致各地政策創(chuàng)新空間較小。

從執(zhí)行機(jī)制來(lái)看，精準(zhǔn)扶貧政策出現(xiàn)問(wèn)題的原因有四個(gè)。一是政策執(zhí)行主體的有限理性。在精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行中，囿于有限理性和信息不對(duì)稱，往往存在政策阻滯問(wèn)題：精準(zhǔn)扶貧工作具有復(fù)雜性，相關(guān)政策是在逐步完善中前進(jìn)的，因而頂層設(shè)計(jì)難以滿足實(shí)際工作的需要；從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在五級(jí)行政體制，精準(zhǔn)扶貧政策在傳遞過(guò)程中容易出現(xiàn)扭曲；部分基層干部對(duì)政策理解不到位，容易造成扶貧項(xiàng)目安排不當(dāng)、扶貧資金配置錯(cuò)位、扶貧資源浪費(fèi)等。二是政策執(zhí)行對(duì)象的多樣性和復(fù)雜性。貧困問(wèn)題本來(lái)就是一個(gè)“結(jié)構(gòu)不良性”和“復(fù)雜適應(yīng)性”的公共問(wèn)題，精準(zhǔn)扶貧對(duì)象的多樣性和復(fù)雜性使得政策在執(zhí)行過(guò)程中容易出現(xiàn)意想不到的問(wèn)題和困難，增加了政策執(zhí)行的成本和難度。三是政策執(zhí)行環(huán)節(jié)的監(jiān)管低效。由于缺乏有效的監(jiān)督與問(wèn)責(zé)機(jī)制，造成政策執(zhí)行主體責(zé)任不清或轉(zhuǎn)嫁。四是政策執(zhí)行保障的配套缺乏。當(dāng)前我國(guó)扶貧政策的配套保障措施仍不充分，比如，各政府部門(mén)間缺乏常態(tài)化協(xié)商機(jī)制和制度化數(shù)據(jù)共享，未能形成政策合力。

增強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行效果，應(yīng)完善中央與地方的銜接機(jī)制，推進(jìn)培訓(xùn)工作，加大監(jiān)管力度，強(qiáng)化保障機(jī)制

第一，完善中央與地方的銜接機(jī)制，加強(qiáng)雙向溝通。精準(zhǔn)扶貧政策的執(zhí)行應(yīng)在中央統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，結(jié)合各地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況與精準(zhǔn)扶貧工作實(shí)際，促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)的多角度、多層次融合。比如，在扶貧目標(biāo)考核方面，應(yīng)基于底線原則，充分考慮不同地區(qū)的差異性，客觀評(píng)價(jià)扶貧工作實(shí)效；在扶貧標(biāo)準(zhǔn)制定方面，應(yīng)適當(dāng)規(guī)定脫貧目標(biāo)的“上限”，在保證效率的基礎(chǔ)上兼顧公平。

第二，推進(jìn)培訓(xùn)工作，確保政策到位?！吨泄仓醒?國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》中明確提出，要實(shí)行“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)的工作機(jī)制”。政策由中央統(tǒng)一制定，省市縣負(fù)責(zé)落實(shí)。因此，應(yīng)強(qiáng)化各級(jí)政府及工作人員的培訓(xùn)工作，實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行主體認(rèn)知的同步。

第三，加大監(jiān)管力度，降低政策風(fēng)險(xiǎn)。要明確政策執(zhí)行的監(jiān)督主體，營(yíng)造良好的監(jiān)督環(huán)境，積極發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的作用；要強(qiáng)化政策執(zhí)行的過(guò)程管理，推進(jìn)相關(guān)信息公開(kāi)；要增強(qiáng)政策執(zhí)行主體的責(zé)任意識(shí)，有效控制扶貧項(xiàng)目和資金風(fēng)險(xiǎn)；要強(qiáng)化政策執(zhí)行問(wèn)責(zé)機(jī)制，做到權(quán)責(zé)清晰和賞罰分明。

第四，強(qiáng)化保障機(jī)制，完善政策配套。精準(zhǔn)扶貧需要政府多個(gè)部門(mén)共同參與、相互協(xié)作。在政策執(zhí)行過(guò)程中，需要完善部門(mén)間合作協(xié)商機(jī)制，提高工作效率；要建立各政府部門(mén)間信息交流、數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，降低信息不對(duì)稱的負(fù)面影響。

（作者為北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院院長(zhǎng)、教授、博導(dǎo)）

【參考文獻(xiàn)】

①?gòu)堄陆埽骸稘u進(jìn)式改革中的政策試點(diǎn)機(jī)理》，《改革》，2017年第9期。