姚遠(yuǎn)

摘要： 我國目前實(shí)施的扶貧方面具有重大決策意義的易地扶貧搬遷政策受到了廣泛的關(guān)注，為我國精準(zhǔn)扶貧指明了前進(jìn)的方向。如何做到在易地扶貧搬遷過程中給予困難戶有效的幫助與可持續(xù)發(fā)展，成為此次易地扶貧搬遷工作的重點(diǎn)，對(duì)于解決失去原有土地的農(nóng)戶該如何解決生計(jì)也有明確規(guī)劃，淺析易地扶貧搬遷中失地農(nóng)民可持續(xù)生計(jì)面臨的問題，為失地農(nóng)民可持續(xù)生計(jì)問題找到出路顯得尤為重要。

關(guān)鍵詞：異地扶貧搬遷；失地農(nóng)民；可持續(xù)生計(jì)

一、異地扶貧搬遷中失地農(nóng)民存在的問題

易地扶貧搬遷主要是由于困難戶原有的居住地自然環(huán)境原本就比較惡劣、或是遭受了地質(zhì)等自然災(zāi)害的威脅、也可能是當(dāng)時(shí)的生態(tài)環(huán)境已經(jīng)相當(dāng)脆弱不適應(yīng)人類生存，加之當(dāng)?shù)氐墓卜?wù)等基礎(chǔ)設(shè)施缺乏，無法滿足當(dāng)?shù)鼐用竦纳a(chǎn)生活，因此將當(dāng)?shù)氐木用癫扇【植炕蛘呤钦w搬遷的方式，到一個(gè)嶄新的環(huán)境生活，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧。

失地農(nóng)民多是由于我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的迅猛發(fā)展需要使用大量的土地，這些地區(qū)的農(nóng)民為了國家的公共利益或者經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展而將土地整體或是部分由國家或企事業(yè)單位進(jìn)行征用。這一部分農(nóng)民在實(shí)行易地扶貧搬遷過程中全部或大部分的土體失去，雖然得到了國家一定的政策性補(bǔ)償，但這類失地農(nóng)民的可持續(xù)性生計(jì)問題值得我們關(guān)注。

（一）易地扶貧搬遷現(xiàn)狀描述

依據(jù)目前全國的轉(zhuǎn)移安置貧困人口數(shù)量來看，截止2015年已經(jīng)轉(zhuǎn)移搬遷貧困人口達(dá)680余萬人，“十二五”期間便有394萬名群眾搬至新家。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國需要轉(zhuǎn)移安置的農(nóng)民數(shù)量巨增，據(jù)統(tǒng)計(jì)到“十三五”期間將對(duì)1000萬轉(zhuǎn)移安置的人口進(jìn)行建檔立卡，其中，西北荒漠化地區(qū)、高寒山區(qū)約300萬人，西南高寒山區(qū)、石山區(qū)約400萬人，中部深山區(qū)約300萬人。

如何保障搬遷安置用戶的后續(xù)發(fā)展，需要各級(jí)政府進(jìn)行幫扶，提供生產(chǎn)、創(chuàng)業(yè)、貸款等扶持，幫助搬遷安置住戶平穩(wěn)度過后續(xù)發(fā)展。例如，政府針對(duì)搬遷安置住戶開設(shè)職業(yè)教育培訓(xùn)，提供技術(shù)指導(dǎo)等，使貧困戶及低收入人群擁有一技之長，解決就業(yè)問題。

（二）異地扶貧搬遷中失地農(nóng)民存在的問題

失地農(nóng)戶的貧困是多方面全面性的貧困，失地農(nóng)戶最為典型的便是權(quán)利的貧困與能力不足的貧困，失地農(nóng)民最有可能出現(xiàn)的，影響最大的貧困類型便是經(jīng)濟(jì)方面的貧困。經(jīng)濟(jì)的貧困是由于失地農(nóng)民權(quán)利的缺失以及能力不足的因素所進(jìn)行的加深，而失地農(nóng)戶之間的經(jīng)濟(jì)以及能力的貧困又會(huì)進(jìn)一步加深農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)貧困，這些都是相互影響、相互制約，最終造成失地農(nóng)民越來越貧困。

1. 體制與制度下的貧困

我國法律規(guī)定城市的建設(shè)用地歸國家所有，這就導(dǎo)致了農(nóng)戶在來到城市中時(shí)沒有土地，原本依靠土地生活的農(nóng)民在城鎮(zhèn)中將明顯處于劣勢(shì)，這很容易造成失地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)上的貧乏。同時(shí)，處于弱勢(shì)的農(nóng)民并沒有對(duì)土地的決策權(quán)，只能在被政府告知的情況下失去土地，政府雖然給予一定的補(bǔ)償，但失去土地，農(nóng)民陷入一種被動(dòng)的經(jīng)濟(jì)貧困與權(quán)利貧困的雙重危機(jī)。

2. 可持續(xù)生計(jì)資本的剝奪

失去土地導(dǎo)致農(nóng)民原本的謀生手段被斷絕，資金來源少及物質(zhì)匱乏，原先用于養(yǎng)活自己及家人的種植技術(shù)在進(jìn)入城市后也沒有了用武之地，只能在城市中從事需要?jiǎng)趧?dòng)力的工種。在離開了自己熟悉的生活環(huán)境后，原先的人際關(guān)系也將失去用武之地，自身的就業(yè)競爭與原本城市居民之間也將產(chǎn)生巨大的隔閡，這些都導(dǎo)致失地農(nóng)民在進(jìn)入城市后的生活與社會(huì)地位受到嚴(yán)重的沖擊，最終造成失地農(nóng)民在城市中的可持續(xù)生計(jì)沒有保障。

3. 城鄉(xiāng)文化的不對(duì)等發(fā)展

城市具有極強(qiáng)的競爭環(huán)境，同時(shí)也具有開放、多元的特點(diǎn)，城市中的文化很多與農(nóng)村都不一樣，城市與農(nóng)村之間將產(chǎn)生多方面的對(duì)立情形。這種對(duì)立與差異都將造成失地農(nóng)民來到城市后的不適應(yīng)與不融入，不愿改變對(duì)土地的依賴心態(tài)和對(duì)固有生活方式的認(rèn)同，由此導(dǎo)致了文化發(fā)展不對(duì)等現(xiàn)象。與此同時(shí)，失地農(nóng)民在農(nóng)村與城市之間的過度，也將造成對(duì)失地農(nóng)民身份的不認(rèn)同感，我國城鄉(xiāng)二元化的差異最終造成失地農(nóng)民對(duì)于城市的融入感減弱，同時(shí)城鎮(zhèn)中的各種社會(huì)保障制度對(duì)失地農(nóng)民也無支持，在城市中難免會(huì)感覺受到不公平的待遇。因此導(dǎo)致部分失地農(nóng)民在文化上無法適應(yīng)與認(rèn)同城市的文化而處于精神文化貧困的狀態(tài)。

4. 失地農(nóng)民自身能力局限性

與此同時(shí)，失地農(nóng)民自身也存在原因，農(nóng)戶在失去土地這種賴以生存的基本資源后，生存與發(fā)展的依托感也在減弱，在面對(duì)城市中的各種壓力及誘惑的時(shí)候，農(nóng)民自身的能力的不足也將凸顯，原先種植的一技之長在城市中也沒有施展的地方，失地農(nóng)民由于不具備技能也無法勝任城市中的大部分工種，導(dǎo)致了他們的能力貧困。部分失地農(nóng)民在易地扶貧搬遷時(shí)大多希望獲得政府支付的一次性補(bǔ)償金，卻沒有對(duì)其自身發(fā)展可持續(xù)性作更深層次的考量。

二、異地扶貧搬遷中失地農(nóng)民生計(jì)可持續(xù)性

可持續(xù)生計(jì)要求政府對(duì)于異地扶貧搬遷的農(nóng)戶不僅要解決搬遷時(shí)的各種問題，同時(shí)也要解決搬遷之后的生存問題。也就是強(qiáng)調(diào)對(duì)搬遷農(nóng)戶不僅要幫助他們追求眼前的利益，同時(shí)還需傳授異地搬遷農(nóng)戶一技之長，幫助他們得到再教育的機(jī)會(huì)，提高他們的經(jīng)濟(jì)收入。然而在異地扶貧搬遷過程中，一定程度上減弱了這種規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的能力，使得失地農(nóng)民的可持續(xù)生計(jì)成了問題。

（一）減少了失地農(nóng)民的增值收益

當(dāng)前，全國各個(gè)地區(qū)的異地扶貧搬遷工作采取的多是集中安置政策，目前國家給予易地扶貧搬遷所給予的安置房是不允許進(jìn)行轉(zhuǎn)、抵押、買賣等一系列操作的。安置房只能發(fā)揮其最基本的住房保障功能，還無法作為一種不動(dòng)資產(chǎn)獲得商業(yè)上的增值收益。

（二）失地農(nóng)民后續(xù)發(fā)展缺乏系統(tǒng)性

實(shí)現(xiàn)易地扶貧搬遷之后，各地政府根據(jù)當(dāng)?shù)氐牡胤教厣c政策推出了許多幫助易地扶貧搬遷農(nóng)戶快速融入到新環(huán)境的政策，通過給予易地搬遷農(nóng)戶必要的技術(shù)指導(dǎo)以及產(chǎn)業(yè)政策扶持力度等。但是由于政出多門，政策呈“碎片化”，整合效果沒有顯現(xiàn)。政府給予異地扶貧搬遷農(nóng)戶的優(yōu)惠政策常常落實(shí)不到位，以政府為主導(dǎo)的扶貧搬遷政策在農(nóng)戶進(jìn)入新環(huán)境后的可持續(xù)發(fā)展能力被減弱，導(dǎo)致農(nóng)戶缺乏相應(yīng)的技術(shù)支撐，造成后續(xù)發(fā)展動(dòng)力不足。

（三）針對(duì)安置區(qū)農(nóng)戶的公共服務(wù)和組織管理存在不足

安置點(diǎn)是易地搬遷農(nóng)戶最重要的最后一步，也凸顯出安置區(qū)公共服務(wù)和組織管理不足的問題。首先，安置點(diǎn)由許多的自然村落共同組成設(shè)立人員眾多，不同地區(qū)的人員習(xí)慣不同管理難度加大，而且極有可能因?yàn)楦髯源迓涞睦娼Y(jié)成以原村落為主的個(gè)幫派勢(shì)力，為了各自的利益，與其他村落的住戶產(chǎn)生矛盾，影響安置點(diǎn)整體的穩(wěn)定與和諧。然而部分安置點(diǎn)存在社區(qū)管理工作人員不足，導(dǎo)致在日常管理過程中存在管理不完備、管理方式落后的現(xiàn)狀，造成安置點(diǎn)的新住戶無法享受到各種管理服務(wù)，容易產(chǎn)生矛盾和糾紛，不利于生產(chǎn)生活的發(fā)展。

（四）第三方等社會(huì)力量履行對(duì)失地農(nóng)民幫扶的責(zé)任不夠

這主要體現(xiàn)在對(duì)易地扶貧搬遷過程中的政府與企業(yè)之間的合作僅僅涉及土地的流轉(zhuǎn)，對(duì)于解決農(nóng)戶的就業(yè)問題以及村莊整體的發(fā)展水平并沒有起到作用。某些企業(yè)僅僅只是為了享受政府的幫扶項(xiàng)目資金，但是在對(duì)農(nóng)戶的真正幫扶中并未起到任何作用，造成安置戶的收入不足，經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)困難，尤其是針對(duì)貧困農(nóng)戶的收入沒有起到帶動(dòng)作用，造成并未真正落實(shí)中央的精準(zhǔn)扶貧政策，貧困問題依舊嚴(yán)峻。

三、結(jié)語與討論

結(jié)合上述分析，我們不難看出失地農(nóng)民的貧困涉及到農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)水平的下降、文化知識(shí)的缺失、權(quán)利的無法保障等諸多方面的問題，主要外在原因是當(dāng)前異地扶貧搬遷過程中的制度體制不健全，同時(shí)城鎮(zhèn)人口對(duì)于異地搬遷農(nóng)戶存在歧視與偏見，這就造成了異地搬遷人口在就業(yè)等方面受到嚴(yán)重阻礙，影響了他們?nèi)蘸蟮纳婺芰εc可持續(xù)發(fā)展的能力。在文化方面的沖擊也影響異地搬遷農(nóng)戶與城市的融入，城鄉(xiāng)文化的差異使得異地搬遷農(nóng)戶始終是異鄉(xiāng)人，精神層面一直處于貧困狀態(tài)。異地搬遷農(nóng)戶面對(duì)城市紛繁復(fù)雜的文化生活，城市文化對(duì)于異鄉(xiāng)來客的不認(rèn)同感。這些都影響這易地扶貧搬遷后搬遷戶們的日后可持續(xù)發(fā)展。

失地農(nóng)民自身的原因是失地農(nóng)民貧困的內(nèi)因。這主要是由于失地農(nóng)民受教育水平低，其知識(shí)水平難以達(dá)到主動(dòng)維護(hù)自身合法權(quán)益的程度，沒有對(duì)其自身發(fā)展可持續(xù)性作更深層次的考量，所以又陷入了貧困，難以實(shí)現(xiàn)其生計(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

在易地扶貧搬遷中，失地農(nóng)民的傳統(tǒng)身份發(fā)生了改變，由于國家政策制定與實(shí)施難以保證自己的增值收入，難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。其次由于國家宏觀政策實(shí)施的結(jié)構(gòu)化困境，使得各項(xiàng)政策趨于“碎片化”，基層政府逐漸出現(xiàn)“懸空”，失地農(nóng)民的權(quán)益與需求沒有得到有效保障，缺乏系統(tǒng)性，給失地農(nóng)民可持續(xù)生計(jì)不管是自然資源、金融資本、人力資本等生計(jì)重要影響環(huán)節(jié)都難以實(shí)現(xiàn)良好的可持續(xù)發(fā)展。

其次，由于失地農(nóng)民這一群體自身的局限性，其非農(nóng)業(yè)技能和知識(shí)缺乏，不能在現(xiàn)代競爭中占據(jù)第一勞動(dòng)力，大多只能從事與農(nóng)業(yè)無關(guān)的低層次職業(yè)，這些職業(yè)收入較低、缺乏保障，重復(fù)往返使其再度陷入貧困，難以維系其自身的可持續(xù)發(fā)展。

再次，異地扶貧搬遷集中安置所形成的新型社區(qū)模式使傳統(tǒng)的村落治理模式發(fā)生改變，由村“兩委”依照村民自治和熟人社會(huì)實(shí)行農(nóng)村社區(qū)治理和組織管理模式剝落，轉(zhuǎn)而朝向由多個(gè)村落聚集的新型社區(qū)轉(zhuǎn)變，其權(quán)力結(jié)構(gòu)模式發(fā)生了質(zhì)的改變。這種缺乏系統(tǒng)性的管理模式常常需要失地農(nóng)民去自謀生路，而這種自謀生路是相當(dāng)困難的，所以其可持續(xù)性生計(jì)難以維系。同時(shí)，地方和第三方等幫扶責(zé)任不到位，“一陣風(fēng)”形式給異地扶貧搬遷中失地農(nóng)民的可持續(xù)生計(jì)問題帶來新的挑戰(zhàn)。

這就要求政府與幫扶第三方和失地農(nóng)民之間緊密配合，政府要積極新移民區(qū)推進(jìn)公共服務(wù)以及社會(huì)救助體系建設(shè)，幫扶第三方要把失地農(nóng)民再就業(yè)等可持續(xù)生計(jì)發(fā)展落到實(shí)處，同時(shí)失地農(nóng)民要在新形勢(shì)中認(rèn)清自身的優(yōu)勢(shì)與不足。發(fā)揮主體性和主觀能動(dòng)創(chuàng)造性，在現(xiàn)代化進(jìn)程中樹立新的身份認(rèn)同感和在異地扶貧搬遷的浪潮中站穩(wěn)腳跟，實(shí)現(xiàn)自身生計(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

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（作者單位：貴州大學(xué)公共管理學(xué)院）